Що вас цікавить?

Адміністративне право в контексті Європейського вибору України (з міжнародної конференції)

07.03.2010
Публічна адміністрація /
Адміністративно-територіальний устрій

Правова допомога: Зарубіжний досвід та пропозиції для України


(6-7 лютого 2004 p., Київ). Участь у роботі конференції взяли науковці-адміністративісти з Києва, Львова, Одеси, Харкова та інших міст України, представники органів державної влади, фахівці недержавних аналітичних центрів, а також науковці та судді адміністративних судів з Німеччини та Польщі. Відкриваючи конференцію, голова Центру політико-правових реформ І.Коліушко наголосив, що останнім часом, дискутуючи про характер адміністративного права, – чи то «державно-управлінський», чи то «публічно-сервісний» — важливо все ж не перебільшувати ідеологічної складової у визначенні предмета адміністративного права. Принципово важливим є визнання обов’язковим учасником адміністративних відносин такого суб’єкта, як публічна адміністрація в особі органів виконавчої влади, виконавчих органів місцевого самоврядування, органів професійного самоврядування та інших суб’єктів, які діють у публічних інтересах. На думку голови Центру політико-правових реформ, необхідно переосмислити роль принципів у вітчизняній адміністративно-правовій науці та практиці. В Україні поширеним є ставлення до принципів як до «пустих» декларацій. У західних демократичних країнах принципи визначають умови і характер застосування конкретних правових норм, забезпечуючи також дотримання мети правового регулювання. Не абсолютизуючи значення західного досвіду, І.Коліушко відзначив наявність багатьох спільних ознак у організації виконавчої влади у країнах Європи: розмежування посад на політичні та адміністративні; аполітичність, кар’єрність та безстроковість державної служби тощо. Наші спроби пошуку оригінального шляху вирішення проблем нерідко призводять до помилок. Наприклад, вже довела свою неспроможність ідея віднесення виключно до судової компетенції справ про адміністративні правопорушення (як це сьогодні має місце з порушенням правил дорожнього руху). Такими новаціями лише погіршено становище приватної особи, адже, з одного боку, людина, навіть якщо визнає себе винною, – не може без тяганини заплати штраф, і з іншого, — якщо не згідна з фактом притягнення до відповідальності, не може захистити свої права, оскільки справи вирішуються «потоком», часто з порушеннями елементарних процесуальних вимог. Такі емпіричні пошуки були б виключені при належному теоретичному опрацюванні проблем. Це ще раз підтверджує важливість розвитку теорії адміністративного права.

Доктор юридичних наук, професор, завідувач відділу проблем державного управління та адміністративного права Інституту держави і права ім.В.М.Корецького В.Авер’янов у своїй доповіді «Українське адміністративне право: проблеми формування нової доктрини» наголосив на тому, що адміністративне право є провідною галуззю публічного права. Сьогодні дана галузь права потребує інтенсивного розвитку, в тому числі для сприйняття європейських стандартів публічної адміністрації, адже у нашій ситуації стояти на місці означає регресувати. Доповідачем відзначено критичний стан вітчизняної адміністративно-правової науки, насамперед через неналежний розвиток теорії адміністративного права. Для прискорення дослідницької роботи та її більшої ефективності В.Авер’яновим запропоновано конкретні заходи: переглянути проект Концепції реформи адміністративного права України та підготувати її доопрацьований варіант; підготувати рекомендаційний перелік тем докторських і кандидатських дисертацій; здійснювати публічне обговорення всіх нових підручників з адміністративного права та за участю зарубіжних експертів підготувати модельний варіант програми навчальної дисципліни з адміністративного права для вузів; започаткувати всеукраїнські наукові дискусії з головних проблем адміністративно-правової теорії. Але найважливішим завданням сьогодні є радикальний перегляд фундаментальних засад адміністративного права, в тому числі багатьох застарілих теоретичних стереотипів і догм стосовно фундаментальних понять і інститутів адміністративно-правової науки.

Експерти з Німеччини — голова Адміністративного суду з м.Кобленц Хорст Пінкемайєр і доктор Бернхард Шлоер, зупинилися на питаннях принципів адміністративного права в Німеччині та Європі, а також розвитку європейського адміністративного права. Х.Пінкемайєр визначив та проілюстрував дію найважливіших принципів адміністративного права, зокрема, принципу правової держави, принципу захисту основних прав громадян, принципу визначеності, принципу захисту довіри, принципу адекватності (пропорційності). Б.Шлоер зосередився на питанні «гнучкості» правового визначення повноважень адміністративних органів і при цьому провів різницю між «зв’язаним» управлінням (наприклад, податкове) та «рухомим» (наприклад, поліцейське). Адміністративне право неможливе без дискреції, адже нереально передбачити наперед усі випадки в житті. Але вимога «зв’язаності» законом дій адміністративних органів, обмежує можливості їх вільного розсуду. Така «зв’язаність» досягається насамперед дією принципів адміністративного права, а також чітким визначення прав особи у відносинах з адміністрацією.

Польські доповідачі доктор Марек Беньо та професор Лодзського університету Марек Зірк-Садовські розкрили питання впливу теорії публічної адміністрації на розвиток адміністративного права, а також адміністративно-правових механізмів захисту прав громадян. М.Беньо зробив історичний зріз виникнення та розвитку публічної адміністрації – від адміністрації самоврядування та класичної веберовської моделі «ідеальної бюрократії» до сучасної публічної адміністрації, орієнтованої на надання послуг. М.Беньо закцентував увагу на етимології слова «адміністрація», що походить від латинського «ministrare» (служити), а також на сучасних тенденціях менеджеризму, ринково-орієнтованої публічної адміністрації, підприємницького уряду. Польський доповідач окремо звернув увагу на устроєвому та функціональному розумінні поняття «адміністративного органу», а також закликав розвивати нові договірні (цивільні, диспозитивні) методи діяльності публічної адміністрації.

Кандидат юридичних наук, доцент Львівського національного університету ім.Івана Франка Г.Ткач присвятила свою доповідь питанням сучасних принципів адміністративного права та їх концептуального значення для оновлення змісту українського адміністративного права. Принципи вказують на основні риси, зміст і характер адміністративного права, і навіть якщо немає конкретної норми, принципи є орієнтиром для вирішення справи.

Активну участь в обговоренні взяли заступник міністра юстиції України О.Пасенюк, доктор юридичних наук, професор Одеського державного економічного університету І.Пахомов, доктор юридичних наук, професор, завідувач кафедри конституційного та адміністративного права Національного транспортного університету І.Голосніченко, доктор юридичних наук, завідувач кафедри адміністративного права Національного університету внутрішніх справ А.Комзюк, кандидат юридичних наук, професор Національної академії внутрішніх справ України В.Колпаков, доктор юридичних наук, професор, член Вищої ради юстиції А.Селіванов, кандидат юридичних наук, директор Центру правових та підприємницьких досліджень І.Гршшк, доктор юридичних наук, професор Національного університету внутрішніх справ О.Рябченко, та інші провідні адміністративісти.

На конференції було презентовано нове видання Центру політико-правових реформ «Адміністративна процедура та адміністративні послуги. Зарубіжний досвід і пропозиції для України» / Автор-упорядник В.П.Тимощук. — К.: Факт, 2003. — 496 с.

За результатами роботи конференції її учасники ухвалили Рекомендації такого змісту:

«Ми, учасники Міжнародної науково-практичної конференції, усвідомлюючи ключову роль галузі адміністративного права в правовій системі демократичної Української держави, вважаємо за необхідне забезпечити радикальне оновлення науки та навчальної дисципліни адміністративного права, удосконалення законодавства відповідно до потреб України та європейських принципів і стандартів.

З цією метою пропонуємо фахівцям адміністративного права наукових установ і навчальних закладів України:

вважати формування оновленої доктрини адміністративного права невідкладним дослідницьким завданням;

докласти зусиль до творчого перегляду застарілих теоретичних стереотипів і догм стосовно фундаментальних понять і інститутів адміністративно-правової науки, включаючи визначення предмета і методу регулювання, принципів та системи адміністративного права, адміністративних правовідносин тощо;

широко застосовувати компаративний метод адміністративного правознавства у наукових дослідженнях, освіті та практиці;

творчо й критично підходити до опрацювання українського адміністративно-правового законодавства, в тому числі забезпечувати належний фаховий рівень наукових розробок, їх політичну незаангажованість;

вивчати та популяризувати українських теоретиків адміністративного права, в тому числі представників діаспори;

вважати за доцільне підготовку коментованих словників адміністративного права з англійської, французької та польської мов;

поглиблювати програми обміну викладачів та студентів з іноземними навчальними закладами;

активізувати роботу щодо видавництва наукової літератури з адміністративного права, в тому числі переклади праць західних авторів;

вжити заходів щодо складання рекомендаційного переліку найважливіших тем для підготовки докторських і кандидатських дисертацій з адміністративного права;

ініціювати та розробити модельний варіант програми навчальної дисципліни з адміністративного права для вузів, яка була б максимально наближеною до оновленого змісту адміністративно-правової науки;

запровадити практику проведення всеукраїнських національних дискусій з фундаментальних проблем теорії, освіти та практики адміністративного права;

широко застосовувати Інтернет для поширення адміністративно-правової інформації;

підтримувати розвиток центрів адміністративного права у різних регіонах держави та залучати молодь до науки адміністративного права.

Вважаємо за необхідне визнати одним з головних завдань науки адміністративного права на сучасному етапі науково-правовий супровід адміністративної реформи в України. З цією метою було б доцільно:

забезпечити прямий зв’язок між потребами практики та науковими дослідженнями, зважаючи на те, що практичні кроки щодо змін в організації виконавчої влади, місцевого самоврядування та публічної служби в Україні повинні базуватися на наукових засадах та на чіткій методологічній основі;

враховуючи проголошений курс України на європейську інтеграцію, узгоджувати подальші заходи з проведення адміністративної реформи в Україні зі стандартами країн Європейського Союзу та максимально враховувати досвід європейських демократичних держав у побудові ефективної системи публічної адміністрації та державної служби;

сприяти виконанню вимог Конституції України про визначення виключно законами повноважень, організації та діяльності органів виконавчої влади, брати участь у підготовці пакету проектів законів, необхідних для проведення адміністративної реформи в Україні, зокрема, «Про Кабінет Міністрів України», «Про центральні органи виконавчої влади», «Про урядові органи, установи та організації», «Про державну службу» (нова редакція) та ін.;

при впорядкуванні системи та структур органів виконавчої влади керуватись науково-обгрунтованими критеріями, в тому числі результатами функціонального обстеження центральних органів виконавчої влади;

завершити розмежування політичного та адміністративного керівництва в міністерствах, в тому числі шляхом відновлення посади державного секретаря — керівника апарату міністерства, який за статусом є державним службовцем, і одночасного визначення посад заступників міністра політичними;

докласти зусиль щодо прискорення роботи над внесенням змін та доповнень до законів «Про місцеві державні адміністрації» та «Про місцеве самоврядування в Україні» з врахуванням потреб перерозподілу функцій і повноважень між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, зокрема, передачі значного обсягу повноважень органам місцевого самоврядування та переорієнтації місцевих державних адміністрацій на виконання функцій щодо нагляду за законністю в діяльності органів місцевого самоврядування;

забезпечити вдосконалення системи адміністративно-територіального устрою з урахуванням науково обгрунтованих критеріїв, зокрема, в частині укрупнення районів та первинного рівня місцевого самоврядування; взяти участь у підготовці проекту Закону України «Про адміністративно-територіальний устрій України»;

зосередити увагу фахівців адміністративного права на забезпеченні реального реформування системи державної служби з метою формування патріотичного, професійного та політично-нейтрального корпусу державних службовців, у тому числі передбачивши утворення незалежного колегіального органу, відповідального за призначення на посади та звільнення з посад вищих державних службовців шляхом надання згоди на прийняття рішень з цих питань;

забезпечити розвиток концепції адміністративних послуг; спрямувати зусилля адміністративно-правової науки на вивчення та впровадження інформаційно-комунікаційних технологій (ІКТ) в діяльності публічної адміністрації, насамперед в частині надання послуг;

сприяти підвищенню рівня правового регулювання адміністративно-процедурних відносин, що потребує невідкладного прийняття проекту Адміністративно-процедурного кодексу України;

докласти зусиль щодо завершення підготовки і прийняття Адміністративного процесуального кодексу України та прискорити процес створення адміністративних судів;

переглянути концепцію проекту Кодексу про адміністративні проступки в Україні з урахуванням того, що адміністративні стягнення повинні застосуватися адміністративними органами, а не судом;

вважати застосування адміністративного примусу крайнім засобом впливу, застосування якого грунтується на принципах пріоритету прав і свобод людини, відповідності (пропорційності) і достатності, а також чітко визначеній процедурі;

здійснювати постійний науково-громадський моніторинг стану системи виконавчої влади в Україні та вжитих заходів щодо проведення адміністративної реформи з метою оперативного виявлення й виправлення можливих помилок та вироблення рекомендацій щодо подальшого просування адміністративної реформи.

Закликаємо фахівців адміністративного права до проведення широкої просвітницької діяльності щодо роз’яснення необхідності здійснення адміністративної реформи в України та змісту окремих заходів у сфері адміністративної реформи.

Для реалізації зазначених завдань і пропозицій, підвищення ефективності досліджень у сфері адміністративного права, обміну досвідом та координації вважаємо за доцільне сприяти об’єднанню зусиль вітчизняних і зарубіжних правників-адміністративістів з метою утворення в майбутньому міжнародної асоціації адміністративного права, яка сприятиме ефективнішій роботі з оновлення та розвитку українського адміністративного права.