Адміністративна реформа і місцеве самоврядування в Україні

Анотація

В документі політики розглядаються такі питання проведення адміністративної реформи та розвитку місцевого самоврядування в Україні та Чеській Республіці: основні етапи проведення реформи, адміністративно-територіальний аспект проведення реформи, регіональна структура і розвиток регіонального самоврядування, державний внутрішній фінансовий контроль під час проведення адміністративної реформи, виконавча вертикаль і децентралізація функцій центральних органів виконавчої влади, реформування бюджетної системи на місцевому рівні.

Актуальність теми для України

В більшості постсоціалістичних країн разом із проведенням економічних реформ були створені нові демократичні системи місцевого самоврядування. Всі ці зміни відбулися в умовах економічної кризи і перетворень системи державного управління. До того ж існували необхідні елементи реформ у сфері управління, яким раніше не приділялася увага. Однак ці системи знаходяться в стані постійних змін, які особливо наочно відображають спроби реформування територіального управління та впорядкування надання комунальних послуг.

У таких умовах для України виключно важливого значення набуває ознайомлення з досвідом проведення реформ, в першу чергу, адміністративної та адміністративно-територіальної, які проводяться сьогодні в європейських країнах. Це дозволить уникнути типових помилок, передбачити можливі ризики і забезпечити пошук суспільного консенсусу з принципових питань організації та функціонування майбутньої системи територіальної організації влади.

Особливо корисним для України може стати досвід Чеської Республіки з огляду на те, що в цій країні проблеми організації і функціонування територіальної системи влади певною мірою подібні до українських проблем.

Аналіз проведення адміністративної реформи в Україні та її наслідки для місцевого самоврядування

В основу здійснення реформування системи державного управління в Україні з 1998 р. були покладені основні положення Концепції адміністративної реформи в Україні. У зв’язку з цим було розроблено та прийнято ряд законопроектів та інших нормативно-правових актів, зокрема щодо діяльності Кабінету Міністрів, внесення змін до Конституції України.

Удосконалення адміністративно-територіального устрою України направлено на реалізацію гасла «Україна – держава самоврядних громад (громад)» і передбачає створення правових передумов освіти економічно спроможних адміністративно-територіальних одиниць різного рівня.

Адміністративна реформа має на меті проведення динамічних змін у системі органів державної влади, її структурі та структурі самих органів, впровадження цілеорієнтованих програмних методів управління, оптимізації сукупності та структури владних повноважень, виведення з повноважень органів державної влади функцій, що можуть бути делеговані недержавним інституціям зі збереженням опосередкованого регулювання через застосування економічних важелів або соціальних пріоритетів та достатнього контролю.

Відповідно, адміністративна реформа в Україні покликана забезпечити посилення аналітичної, прогнозної, регулюючої, організаційної та контрольної функцій органів виконавчої влади, чіткий розподіл їхніх повноважень як по горизонталі, так і по вертикалі, ефективну взаємодію з органами інших гілок влади та інститутами громадянського суспільства.

Згідно з Концепцією адміністративної реформи в Україні метою реформування місцевих органів виконавчої влади є:

• підвищення ефективності здійснення державної політики уряду на територіальному рівні;
• спрямування їх діяльності на забезпечення реалізації прав і свобод громадян, розширення видів державних (управлінських) послуг та підвищення їх якості;
• гармонійне поєднання загальнодержавних та місцевих інтересів з урахуванням особливостей територіального розвитку;
• сприяння становленню та розвиткові місцевого самоврядування на основі його чіткого функціонального розмежування з повноваженнями виконавчої влади.

Слід зазначити, що порівняно з Чеською Республікою, яка здійснила адміністративну реформу протягом 10 років, в Україні цей процес тягнеться вже достатньо довго – понад 20 років. Можна виділити дві основні причини такого затяжного процесу:

1) Відсутність конкретного органу державної влади, який би цілеспрямовано займався втіленням в життя адміністративної реформи, а саме: організацією спілкування з представниками органів місцевого самоврядування задля вирішення головних і першочергових напрямів адміністративної реформи, виробленням чітких кроків та термінів впровадження Концепції адміністративної реформи, залученням коштів на її проведення та контролем за їх використанням тощо;

2) Проведення адміністративно-територіальної реформи Конституції України –вимагає внесення змін до розділів 9 Територіальний устрій України та 11 Місцеве самоврядування Конституції України, що значно ускладнює процедуру здійснення адміністративно-територіальної реформи. Але при цьому слід пам’ятати, що в демократичному суспільстві не людина є для держави, а держава для людини, а тому якщо прийняття змін до Конституції України зможе сприяти децентралізації та підвищенню якості життя територіальних громад, то це не має бути перешкодою.

Слід зауважити, що в Указі Президента України «Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні» визначено такі основні недоліки існуючої організації територіального устрою та системи місцевого самоврядування, що істотно впливають на ефективність управлінської діяльності:

1) регіональний і місцевий рівень управління склався відповідно до системи  адміністративно-територіального устрою України, яка була  запроваджена на початку 30-х  років ХХ ст. в  інтересах централізованого партійно-бюрократичного управління. Сьогодні Україна перейшла від авторитарного правління єдиної партії до демократії, однією зі складових частин якої є місцеве самоврядування. Принципом ефективного розвитку місцевого самоврядування є фінансова автономія, тобто суб’єкти місцевого самоврядування – села, селища, міста потребують коштів на виконання власних програм місцевого розвитку та забезпечення місцевих видатків. У зв’язку з цим  значна частина самоврядних територіальних одиниць (зокрема, сіл,  селищ,  міст   районного   значення)   сьогодні   позбавлена необхідних фінансових та економічних ресурсів;

2) із конституційним визначенням суб’єкта місцевого самоврядування – територіальної громади не узгоджена система адміністративно-територіальних одиниць: у межах   адміністративних кордонів одних населених пунктів перебувають інші населені пункти,
територіальні громади яких виступають згідно з Конституцією України самостійним суб’єктом місцевого самоврядування. У зв’язку з  цим  виникає  проблема  розмежування  самоврядних  прав  різних територіальних громад, що співіснують у межах однієї адміністративно-територіальної одиниці;

3) на обласному і районному рівні управління, де функціонують одночасно органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування (тобто два центри публічної  влади),  через
відсутність належної правової бази щодо розмежування повноважень
цих органів виникає небезпека конкуренції їх компетенції;

4) не сформована належна фінансово-економічна база органів місцевого самоврядування, яка б дала їм змогу надавати повноцінні громадські послуги.

Наслідки невдач.Заходи з адміністративної реформи дали лише окремі позитивні результати. Частково був упорядкований правовий статус уряду, міністерств, урядових органів, державної служби, служби в органах місцевого самоврядування тощо. У рамках адміністративної реформи, як відомо, було прийнято закони України “Про державну службу” та “Про місцеві державні адміністрації”.

На основі проекту Концепції адміністративної реформи в Україні були розроблені і затверджені також деякі галузеві концепції реформування окремих сфер і галузей життєдіяльності держави, зокрема: Концепцію реформування органів внутрішніх справ України; Указом Президента України №1313/2000 від 7 грудня 2000 р. затверджено Концепцію розвитку охорони здоров’я населення України тощо.

Вивчивши досвід державного управління в сфері проведення адміністративної реформи в Чеській Республіці можемо виділити найголовніший позитивний момент – дворівневу структуру місцевого самоврядування, до якої Чехія прийшла з 2000 року.

При цьому зараз в Україні місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст (закон України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Слід наголосити на тих аспектах досвіду Чехії в державному управлінні, які не є прийнятними для впровадження в Україні. В Чеській Республіці населені пункти (відновлені в 1990 році) мають рівну юридичну силу, але можуть бути розділені на 7 основних категорій залежно від їх повноважень – населений пункт із розширеними повноваженнями; населений пункт з уповноваженим муніципалітетом; населений пункт із правом давати дозвіл на будівництво; населений пункт із правом вести книгу реєстрації актів цивільного стану; населений пункт, що оформляє правові документи; населений пункт з Czech POINT (офіс надання державних адміністративних послуг, зокрема з доступу до державних реєстрів) та населений пункт із мінімальним обсягом повноважень управління. Так як ці категорії можуть додатково комбінуватися, нинішня ситуація є не зовсім зрозумілою. Які відмінності між населеними пунктами? Виходячи з назви, деякі послуги доступні тільки в певних населених пунктах, або, точніше, деякі населені пункти надають окремі послуги іншим населеним пунктам. Сільський житель, який хоче побудувати будинок, повинен попросити дозволу у вищестоящому населеному пункті, у якого є повноваження видавати дозвіл на будівництво. Схожі приклади можуть бути приведені і по відношенню до інших категорій. Слід зауважити, що людині, яка не стикається напряму з розподілом повноважень між населеними пунктами, розібратися в даній системі досить складно, оскільки вона не є прозорою і зрозумілою. Тим паче треба враховувати те, що Україна є значно більшою за Чехію, і якщо впроваджувати подібний розподіл повноважень, то буде просто незручно їхати за сотню кілометрів за дозволом на будівництво або для того, щоб зареєструвати шлюб.

Вважаю необхідним звернути увагу на центральні органи виконавчої влади, які здійснюють реалізацію державної політики в напрямі регіонального розвитку в Україні та Чеській Республіці. В Україні це Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, що є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України.  Мінрегіон України входить до системи органів виконавчої влади і є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади з формування та забезпечення реалізації державної житлової політики і політики у сфері будівництва, архітектури, містобудування та житлово-комунального господарства. Прочитавши це, виникає питання: чи не забагато функцій для одного органу влади? Чи не зроблено укрупненням міністерств «ведмежу послугу» Україні? Може, тому у нас досі немає Стратегії розвитку регіонів?

В Чехії діє закон «Про підтримку регіонального розвитку», який визначає напрями підтримки, інструменти та сфери діяльності основних учасників. У §11 перераховані основні компетенції Міністерства регіонального розвитку, яке є центральним координуючим органом регіональної політики. Міністерство виконує наступні функції:

– розпоряджається коштами, виділеними державою на забезпечення житлової, регіональної політики;

– координує діяльність міністерств та інших органів центральної влади у забезпеченні житлової, регіональної політики держави, в тому числі координує фінансування, навіть якщо міністерство не є безпосередньо відповідальним за фонди;

– надає і забезпечує методичну допомогу регіонам, містам, населеним пунктам та їхнім структурним підрозділам; координує процеси, пов’язані з приєднанням регіонів до європейських регіональних структур.

Тобто в Чехії реалізацією політики в сфері розвитку регіонівзаймається Міністерство регіонального розвитку.

В Україні даними питаннями займається Департамент регіонального розвитку та проектного управлінняМіністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, а також Департамент регіональної політики Міністерства економічного розвитку і торгівлі України. В Указі Президента України щодо діяльності Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України вказано, що одним із завдань Мінрегіонбуду України є удосконалення територіальної організації влади, адміністративно-територіального устрою, розвитку місцевого самоврядування. При цьому завданням Мінекономрозвитку України є формування та забезпечення реалізації державної регіональної політики. Ці завдання є взаємопов’язаними, такими, що випливають одне з одного, Було б ефективніше, якби їх виконанням займався один орган виконавчої влади, який би, крім цього, ініціював прийняття закону щодо регіонального розвитку та розвитку місцевого самоврядування.

Тому, перш ніж перейти до аналізу можливих варіантів розвитку адміністративної реформи і місцевого самоврядування в Україні, пропонуємо виокремити Міністерство регіонального розвитку в окремий орган виконавчої влади.

У Концепції реформи публічного управління в Чеській Республіці визначалися фактори, які могли вплинути на ефективність перетворень у цій сфері:

– успіх реформи публічного управління залежить від кваліфікованої підготовки концепції реформи та якісного законодавчого забезпечення її проведення;

– реформа має стати пріоритетним напрямом діяльності уряду, очолити процес її проведення повинен сам голова уряду;

– реформа повинна отримати громадську підтримку (як громадян, так і державних службовців);

– у змісті концепції реформи має бути відображено консенсус у розумінні основних її напрямів між урядовою коаліцією партій та політичною опозицією.

Досвід Чехіїзасвідчує, що має бути створено систему органів управління процесом проведення адміністративної реформи. У Чеській Республіці чітко розуміли, що реформа публічного управління є складним і довготривалим процесом, ефективність якого залежить від кваліфікованого адміністрування в цій сфері. Для створення системи управління цим процесом урядом було передбачено:

– утворити в структурі Міністерства внутрішніх справ нову спеціальну посаду – заступника міністра з питань реформи публічного управління;

– створити Робочий комітет з питань реформи публічного управління, до якого включити заступників міністрів з питань проведення реформи публічного управління;

– Робочий комітет має розпочати безпосередню роботу з підготовки основних документів реформи.

Вважаємо, що для України є необхідним створення постійного органу в сфері реалізації реформи публічного управління, який буде діяти за розробленою концепцією, в постійному складі та у встановлені строки.

Отже, використовуючи досвід Чеської Республіки щодо організації дворівневої системи адміністративного поділу країни можемо запропонувати такі сценарії розвитку адміністративної реформи та місцевого самоврядування в Україні:

1. В першому варіанті пріоритетним заходом є трансформація  низової ланки  системи адміністративно-територіального устрою шляхом  добровільного об’єднання на основі діючих положень Конституції України адміністративно-територіальних одиниць для забезпечення формування реального суб’єкта місцевого самоврядування – такої територіальної громади (комунального об’єднання територіальних громад), яка мала б необхідні фінансові та  матеріальні  можливості  для  надання населенню повноцінних державних та громадських послуг (подібний проект було запропоновано в указі Президента України «Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні», але з акцентом на трьохрівневу структуру управління).

2. В другому варіанті вважаємо за потрібне запропонувати впровадження моделі адміністративно-територіальної реформи в Україні, яка передбачає два рівні місцевого самоврядування – громади (нижчий рівень) і регіони (вищий рівень).

3. Третій варіант – залишити існуючі рівні державного управління та місцевого самоврядування, але здійснити перерозподіл повноважень між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування. Цей варіант здається найпростішим в тому плані, що не потребує таких змін в фінансовій і правовій сфері, як два попередні варіанти. Практика Чехії засвідчує, що зміни до Конституції вносилися внаслідок необхідності:

– уточнення основних параметрів органів державного управління, передусім уряду;

– корекції конституційного статусу органів і компетенції місцевого самоврядування;

– зміни кількості та назв адміністративно-територіальних одиниць.

Варіанти державної політики щодо адміністративної реформи та місцевого самоврядування в Україні

Розглянемо кожний із запропонованих варіантів, використовуючи досвід Чеської Республіки в державному управлінні.

Хотілось би зробити акцент на тому, що і в першому, і в другому варіантах головним є створення дволанкової системи місцевого самоврядування, що має спростити процедуру прийняття рішень на місцевому рівні та зменшити втрати фінансових ресурсів при трансфері з одного бюджету до іншого.

В основу вибору стратегії адміністративно-територіальної реформи потрібно покласти передусім інтереси громади, а не держави, основною функцією якої має стати надання громадянам щонайбільшої кількості публічних послуг.

На відміну від України в Чеській Республіці місцеву державну виконавчу владу здійснюють не створені виконавчою владою органи (наприклад, місцеві державні адміністрації в Україні), а органи місцевого самоврядування. Необхідно зазначити, що виконання делегованих повноважень покладено не на конкретний орган самоврядної одиниці, а вони розподілені між цими органами. При здійсненні делегованих повноважень ці органи керуються як законами, так і підзаконними актами уряду та міністерств. Виконання делегованих повноважень є не лише правом, але й обов’язком органів місцевого самоврядування, при чому вони відповідальні за їх нормальне забезпечення як перед громадянами, так і перед вищими державними органами.

В Україні відповідно до статті 118 Конституції України, “виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації”. Відповідно до статті 119 “місцеві державні адміністрації на відповідній території забезпечують:

1) виконання Конституції та законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади;

2) законність, правопорядок; додержання прав і свобод громадян;

3) підготовку та виконання відповідних обласних та районних бюджетів;..”

Якщо проаналізувати закони “Про місцеві державні адміністрації” та “Про місцеве самоврядування в Україні” ми побачимо, що сьогодні голова місцевої державної адміністрації не може виконувати своїх конституційних повноважень: він не здійснює нагляд над дотриманням Конституції та законів органами місцевого самоврядування; він не має механізмів забезпечення законності та правопорядку, оскільки не впливає на правоохоронні органи; він насамкінець не здійснює виконавчої влади у області чи районі, оскільки не впливає на призначення керівників територіальних підрозділів центральної виконавчої влади в районі та області та не наділений навіть повноваженнями координації їхньої діяльності.

Отже, необхідно привести українські закони “Про місцеве самоврядування в Україні”, “Про місцеві державні адміністрації”, “Про Кабінет Міністрів України” у відповідність із чинною Конституцією України та дійсно розмежувати повноваження місцевого самоврядування та виконавчої влади.

Що ж стосується можливої передачі усіх повноважень місцевих державних адміністрацій районним та обласним радам, то тут варто пам’ятати, що держава гарантує, наприклад, однакову якість освіти в усіх шкільних закладах, не залежно від того, чи більшість у місцевій раді належить прогресивним соціалістам чи традиційним соціалістам, а право на підприємницьку діяльність має бути однаковим у місті, де міський голова ліберал, і у місті, де керують комуністи.

 Основні переваги даної системи:

1) спрощення організаційної структури органів місцевого самоврядування, а отже, система надання публічних послуг стане більш зрозумілою для споживачів;

2) зміцнення фінансової бази, оскільки чим більша громада, тим простіше вирішувати наболілі фінансові питання;

3) можливість об’єднання ресурсів для вирішення загальних проблем для декількох сіл або селищ, наприклад, ремонт школи чи лікарні.

Основні недоліки:

Конфлікти в громадах, що можуть виникати через суперечливість або невизначеність у вирішенні місцевих проблем (наприклад, етнорелігійні конфлікти в Автономній Республіці Крим, конфлікти у сфері лісокористування в карпатському регіоні України, конфлікти між громадою та міською радою щодо вирубування парків, будівництва автозаправок тощо).

Відмінностями першого і другого запропонованих варіантів є те, що в першому варіанті пропонується «підняття» або укрупнення нижчого рівня – територіальної громади, а в другому – «зниження» обласного рівня управління та «підвищення» районного з метою зникнення районної ланки управління.

Основна мета переходу на дворівневу систему управління–  деконцентрація, делегування і передача максимально можливого обсягу функцій управління на якомога нижчий рівень управління,  що забезпечить реальне наближення управління до населення. 

Варіант 1.Трансформація низової ланки системи адміністративно-територіального устрою шляхом добровільного об’єднання адміністративно-територіальних одиниць для забезпечення формування територіальної громади, яка мала б необхідні фінансові та матеріальні можливості для надання населенню повноцінних державних та громадських послуг.

Основні переваги:

1) розмежування  сфери  відповідальності щодо надання державних та громадських послуг місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування на різних територіальних рівнях управління;

2) наближення прийняття управлінських рішень до  населення;

3) розширення бази надання публічних послуг та підвищення їхньої якості.

Основні недоліки:

1) при об’єднанні можливі конфлікти між більшими за розміром територіальними громадами великих міст та меншими;

2) також можливі подібні конфлікти при визначенні питань, які необхідно вирішувати даній укрупненій територіальній громаді, тиск з боку колишніх більших та заможніших громад на менші;

3)    зміни в формуванні бюджету територіальної громади, що на перших порах може привести до плутаниць та конфліктів;

4)    розширення бази надання публічних послуг може також привести до зниження їх якості, наприклад, за умови недостатньої кількості фахівців.

 

Варіант 2. Впровадження моделі адміністративно-територіальної реформи в Україні, яка передбачає два рівні місцевого самоврядування – громади (нижчий рівень) і регіони (вищий рівень). При цьому громадою має бути будь-який населений пункт, незалежно від чисельності осіб, які в ньому проживають, якщо особи, які в ньому мешкають, вважають, що вони в змозі забезпечити належні умови соціально-економічного та гуманітарного розвитку цього поселення.

Регіони мають на меті замінити адміністративні райони та області, створивши систему рівних між собою самодостатніх структур. Великі міста-мегаполіси мають вважатися окремими регіонами.

Основні переваги:

1)       ліквідація адміністративних районів та областей, створення  системи рівних між собою самодостатніх структур;

2)       наближення влади до людей, активізація залучення громад до процесу управління державою;

3)       уникнення зайвої бюрократії та сепаратизму;

4)    розширення бази надання публічних послуг та підвищення їхньої якості.

Основні недоліки:

1) зміни в формуванні бюджету територіальної громади, що на перших порах може привести до плутаниць та конфліктів;

2)      розширення бази надання публічних послуг може також привести до зниження їхньої якості, наприклад, за умови недостатньої кількості фахівців.

 

Варіант 3. Залишити існуючі рівні державного управління та місцевого самоврядування, але здійснити перерозподіл повноважень між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування. Цей варіант здається найпростішим в тому плані, що не потребує таких змін в фінансовій і правовій сфері, як два попередні варіанти.

Детально проаналізувавши основні повноваження населених пунктів в Чеській Республіці, можна зробити висновок щодо їх відносної схожості з повноваженнями органів місцевого самоврядування в Україні. Тому однакові повноваження перераховувати не будемо, зупинимося на відмінностях та вирішенні питання «чи потрібно впроваджувати подібні повноваження в Україні?»

Не варто вводити муніципальну поліцію, бо це може привести до невизначеності в розподілі повноважень. Аналізуючи останні події, слід зазначити, що в нині Україні правоохоронні органи за своєю суттю не є захисниками порушених прав суб’єктів правовідносин – і громадян, і юридичних осіб. Навпаки, правоохоронну систему більшість громадян сприймають як механізм репресій і тиску держави та її окремих представників на економічних конкурентів та політичних опонентів. За результатами опитування соціологічної групи «Рейтинг», саме міліціонери мають найменший показник довіри населення України – всього лише 10%. Причиною цього є недостатня кількість кваліфікованих кадрів у лавах правоохоронних органів та низький рівень правової культури правової культури працівників правоохоронних органів та нехтування ними основними моральними засадами суспільства. Крім того, досить важливою проблемою, яка заважає правоохоронним органам захищати права та інтереси фізичних та юридичних осіб, а також здійснювати цю діяльність на високому рівні, є недосконала нормативно-правова база у даній сфері. В такій ситуації впровадження муніципальної поліції може привести до плутанини в розподілі повноважень, збільшенні навантаження на бюджет та обурення населення.

Крім цього, заслуговують на увагу такі напрями реформування органів місцевого самоврядування Чехії, які не відносяться до конкретних запропонованих варіантів реформ, але є корисними для України:

– Цікавим і корисним для України є досвід Чехії в напрямі кризового управління, що включає сукупність видів діяльності, спрямованої на оцінку і аналіз ризику безпеки, планування, організацію і контроль конкретного рішення кризових ситуацій. Кризовий закон в Чехії регламентує діяльність і повноваження всіх ланок суспільного управління, а також обов’язки та права при підготовці на кризові ситуації для фізичних і юридичних осіб. Населені пункти при цьому беруть участь у рятувальних і ліквідаційних заходах, забезпечують попередження, евакуацію і укриття осіб перед небезпекою, беруть участь в організації тимчасового виживання населення. Цей закон в Чехії з’явився після повені 2002 року в Празі. Зважаючи на те, як часто відбуваються повені в західній Україні, прийняття подібного закону в нашій державі є вкрай необхідним. За його допомогою органи державної влади та місцевого самоврядування будуть одразу знати свої повноваження та починати діяти, а не шукати, хто винний, та перекладати відповідальність.

–  Для розвитку економічних відносин та забезпечення фінансової автономії органів місцевого самоврядування необхідно здійснювати підтримку розвитку малого та середнього бізнесу. Ця підтримка можлива таких формах: надання нежитлових приміщень для заняття підприємницькою діяльністю, фінансова підтримка для створення нових робочих місць, організація навчання для підприємців, що починають свою роботу, участь в перекваліфікації працівників, що шукають роботу, організація підтримки підприємців, підтримка роботи місцевої торгівельно-промислової палати, виділення земельних ділянок для нового виробництва тощо.

– Впровадження Етичного кодексу посадових осіб місцевого самоврядування на прикладі Етичного кодексу радників в Празі. Прийняття такого документу органами місцевого самоврядування України могло б підвищити довіру до них. У кодексізазначено, що радники (в Україні – посадові особи місцевого самоврядування) повинні пред’явити інформацію про свою комерційну діяльність (у тому числі і про діяльність своїх партнерів), інформацію про те, чи є вони членами громадських асоціацій, які фінансуються з міських ресурсів. Радники повинні пред’являти інформацію про нові придбання (наприклад, нерухомість) тощо.

– Розвиток міжнародного співробітництва населених пунктівяк із громадами Європейського Союзу, так і з населеними пунктами країн СНД.

Основні переваги:

1)    Інфраструктура надання послуг залишиться звичною для громадян. Місцеві посадовці виконуватимуть звичні для себе обов’язки на своїх місцях.

Основні недоліки:

1)    Залишаться всі недоліки існуючої системи адміністративно-територіального устрою, зазначені вище, а отже, кардинально покращити якість публічних послуг буде неможливо.

До реальних здобутків вирішення завдань адміністративної реформи у Чехіїможна віднести:

– децентралізацію публічної влади через перенесення частини компетенції від органів державної влади до органів місцевого самоврядування за новою моделлю місцевого самоврядування, яку було створено в Чеській Республіці протягом 2000 р. Завдяки цьому, наприклад, у Чехії було ліквідовано окружні (районні) управління як місцеві органи державної виконавчої влади та створено дворівневу систему місцевого самоврядування – на рівнях муніципалітету та краю.

Основний наголос робився на створенні сильних самоврядних територіальних одиниць – країв. На місці проміжної, окружної ланки самоврядування постали так звані “муніципалітети з розширеними повноваженнями”;

– деконцентрація державної влади, яка полягає в перенесенні частини компетенції центральних органів державної влади до місцевих структур, які представляють міністерства й відомства, а також до інших уповноважених суб’єктів;

– зміна адміністративно-територіального устрою;

– законодавча реформа державної служби.

Отже, на основі проведеного дослідження можемо зробити такі основні пропозиції в сфері адміністративної реформи і місцевого самоврядування в Україні:

1) виокремити Міністерство регіонального розвитку в окремий орган виконавчої влади;

2) сформувати та законодавчо унормувати систему органів управління процесом проведення адміністративної реформи в Україні.Визначити центральний орган виконавчої влади, відповідальний за підготовку проектів реформ та їх запровадження;

3) для усунення дублювання функцій потрібно в спеціальному нормативно-правовому акті чітко визначити типи функцій цих органів, зокрема ключові – з формування державної політики, її реалізації та надання управлінських послуг населенню, та розподілити їх між різними типами органів виконавчої влади. При цьому один і той самий тип функцій не може бути закріплений за двома і більше типами органів.

Пропонується передати на регіональний рівень функції з реалізації політики та адміністративно-господарського управління на відповідних територіях. Більшу частину управлінських послуг населенню в перспективі доцільно надавати на місцевому рівні. Важливим для України є досвід створення досить чіткого механізму передачі функцій разом із відповідними повноваженнями і фінансовими ресурсами, що детально викладений у спеціальних законах;

4) перейти на дворівневу структуру місцевого самоврядування – громади та регіони, що значно наблизить управління до населення, сприятиме децентралізації, підвищенню якості та розширенню асортименту публічних послуг;

5) прийняти закон для реалізації кризового управління з чітким розподілом повноважень органів державного управління та місцевого самоврядування в кризових ситуаціях;

6) здійснювати підтримку розвитку малого та середнього бізнесу як фундаменту створення середнього класу в Україні та з метою стимулювання залучення приватних інвестицій;

7) впровадити Етичний кодекс посадових осіб місцевого самоврядування на прикладі Етичного кодексу радників в Празі;

8) розвивати міжнародне співробітництво населених пунктів як із громадами Європейського Союзу, так і з населеними пунктами країн СНД.

 

Документ політики, підготовлений в рамках проекту «Реформа публічної адміністрації в Вишеградських країнах: уроки для України та Білорусі»