4 роки змін у прокуратурі України: два кроки вперед, один назад

Ще в 1995 році, перед вступом до Ради Європи, Україна взяла на себе зобов’язання перетворити прокуратуру з карального органу на інституцію, яка відповідає європейським стандартам. Але лише 14 жовтня 2014 року був ухвалений новий Закон «Про прокуратуру», підготовлений з урахуванням більшості європейських рекомендацій. Експерти визнали, що він заклав «міцну основу у відповідності до європейських стандартів і потреб сучасної системи кримінальної юстиції».

Закон передбачив, зокрема:

• позбавлення прокуратури загальнонаглядових повноважень;
• ліквідацію слідчих підрозділів у прокуратурі;
• суттєве обмеження сфери діяльності прокуратури;
• утворення нових органів прокурорського самоврядування – Ради прокурорів і Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, що дозволить реалізувати принцип незалежності прокурора через впровадження прозорості в процесі добору та притягнення до дисциплінарної відповідальності чи звільнення прокурорів.

А у 2016 році змінами до Конституції України прокуратура визнана частиною системи правосуддя і остаточно на рівні закону позбулася свого радянського шлейфу. Замість наглядових, прокуратура отримала закріплені в Конституції функції процесуального керівництва за досудовим розслідуванням і підтримання публічного обвинувачення в суді. За прокуратурою залишилося представництво інтересів держави в суді у виняткових випадках, а представництво приватних осіб перейшло до системи безоплатної правової допомоги.

На папері українська прокуратура виглядає як орган повністю європейського зразка. Водночас чотирьох років недостатньо для докорінної зміни системи, яка будувалася десятиліттями.

Особливості змін у прокуратурі протягом останніх років

Часта змінюваність Генеральних прокурорів. За чотири роки після Революції Гідності ми вже маємо четвертого керівника органів прокуратури. Уперше в українській історії (і, можливо, європейській) нинішній очільник прокуратури Юрій Луценко є професійним політиком, який не має правничої освіти.

Для вирішення цієї проблеми і призначення Юрія Луценка на посаду Парламент 12 травня 2016 року встановив своєрідний «рекорд» зі швидкості законодавчого процесу. За одну добу закон пройшов увесь встановлений шлях: від подання до ухвалення за основу та в цілому, підпису голови ВРУ, підпису Президента та офіційного оприлюднення.

Відсутність стабільності в керівництві органу впливає на роботу прокурорів і послідовність змін, які впроваджуються.

Суперечність законодавства. Хоча Конституція визначає нові функції прокуратури, галузеві закони (Кримінальний процесуальний кодекс, Кодекс про адміністративні правопорушення, Закон про оперативно-розшукову діяльність тощо) не приведені у відповідність до Основного Закону.

Ці закони передбачають ширше коло повноважень прокурорів, ніж вони можуть мати відповідно до Конституції. А робота з позбавлення прокуратури функції нагляду за місцями несвободи досі не розпочалася.

Виконання функцій розслідування. У прокуратурі досі функціонують слідчі підрозділи, які повинні бути ліквідовані на підставі положень Конституції. Слідчі повноваження від прокуратури мають перейти до Державного бюро розслідувань (ДБР).

З моменту ухвалення Закону «Про Державне бюро розслідувань» у 2015 році ДБР на практиці ще не запрацювало. Призначені лише керівництво та кілька десятків службовців. Наступний рік повинен стати роком початку роботи ДБР.

Складність оновлення кадрового складу прокуратури. Перша спроба оновити прокурорський склад відбулася у 2015 році. Кількість підрозділів на місцях була зменшена практично в 5 разів: з майже 650 районних прокуратур до 175 місцевих прокуратур. Це дозволило скоротити приблизно 3 000 посад прокурорів.

Таке об’єднання підрозділів прокуратури дало змогу провести відкриті конкурси на посади керівників нових місцевих прокуратур. Однак тодішній Генеральний прокурор Віктор Шокін не призначив жодного «зовнішнього» кандидата на керівні посади, незважаючи на відповідні рекомендації конкурсних комісій.

І хоча закон дозволяє претендувати на посади в регіональні та Генеральну прокуратуру особам, які мають лише відповідний юридичний (не тільки прокурорський) досвід, такі кандидати змушені пройти однорічну спеціальну підготовку в Академії прокуратури. Наприклад, цього року Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів відібрала перших  308 кандидатів, які наразі лише проходять річну підготовку.

З такою практикою не слід очікувати швидкого очищення системи від старих кадрів.

Надмірна кількість прокурорів. Незважаючи на суттєво зменшені повноваження прокуратури, її керівництво не бажало виконувати чітку вимогу закону про скорочення кількості прокурорів до 10 тисяч у 2018 році. Саме тому Парламент скасував це положення закону 7 грудня 2017 року. Однак таке рішення не змінило ситуацію з організацією роботи прокурорів на місцевому рівні – вони й надалі перевантажені. Адже розподіл прокурорів на центральному, регіональних і місцевому рівнях непропорційний.

Україна надалі залишається «лідером» в Європі в антирейтингу кількості прокурорів.

Незаконні способи впливу на прокурорів. Генеральний прокурор зберігає «ручний» спосіб визначення винагороди прокурорів, ігноруючи чіткі вимоги статті 81 закону щодо розміру і складових винагороди. Теперішні оклади в 4 рази менші, ніж це гарантовано законом. Загалом ¾ винагороди складається з доплат, які залежать від рішення керівництва. Водночас Генпрокурор і його заступники отримують втричі більші винагороди, ніж це визначає закон.

Генпрокурор затвердив порядок службових розслідувань, який не передбачений законом і дублює проведення дисциплінарних проваджень проти прокурорів. Такі розслідування – механізм незаконного збору та нагромадження відомостей про «незручних» прокурорів, що перетворює їх на виконавців указівок керівників.

Генеральний прокурор запровадив практику не повідомляти Кваліфікаційну комісію про вакантні посади і призначати на них певних осіб без проведення конкурсу. У такий спосіб 2 липня цього року Генеральний прокурор призначив прокурорів до новоствореного департаменту керівництва у кримінальних провадженнях ДБР.

Початок роботи органів прокурорського самоврядування. У 2017 році всеукраїнська конференція прокурорів обрала членів до Ради прокурорів і Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів. Попри суперечність процесу призначення і політичну заангажованість Юрія Луценка, він не заблокував утворення цих органів самоврядування, хоча повноваження Генерального прокурора суттєво обмежили.

Тепер Рада прокурорів погоджує всі призначення прокурорів на адміністративні посади, а Кваліфікаційна комісія проводить конкурси на вакантні місця і здійснює дисциплінарні провадження проти прокурорів.

При цьому більшість у складі Комісії (6 членів з 11) становлять не прокурори, а адвокати та науковці. За період більше одного року роботи Комісія ухвалила рішення про звільнення 40 осіб з органів прокуратури. Ще до 140 прокурорів застосовані різні дисциплінарні стягнення.

Попри це, Комісія не наважилася застосувати дисциплінарні стягнення до очільників прокуратури. Під час розгляду справ проти Генерального прокурора Юрія Луценка та Головного військового прокурора Анатолія Матіоса щодо порушення ними принципу презумпції невинуватості та проти заступника Генерального прокурора Дмитра Сторожука щодо його участі в з'їзді політичної партії – Комісія не знайшла в їх діях жодних порушень.

Що ж у підсумку?

Наступного року Україна отримає нового Генерального прокурора. В умовах незавершеності багатьох процесів у системі прокуратури існує великий ризик відкату, коли новий очільник прокуратури вирішить знівелювати всі попередні досягнення, які спрямовувалися на приведення діяльності цієї інституції у відповідність до європейських стандартів.

Олександр Банчук, експерт Центру політико-правових реформ

Джерело: Ukrainian Liaison Office in Brussels