2.3.5. Публічні закупівлі
2.3.5. Публічні закупівлі
Відповідність законодавства про державні закупівлі міжнародним стандартам
25 грудня 2015 р. прийнято Закон «Про публічні закупівлі». Протягом року він зазнав окремих змін. У його розділі ІХ «Прикінцеві та перехідні положення» встановлено, що він вводиться в дію з 1 квітня 2016 р. для ЦОВВ та замовників, що здійснюють діяльність в окремих сферах господарювання, і з 1 серпня 2016 р. – для всіх замовників за бюджетні кошти, у випадку, якщо вартість предмета закупівлі перевищує: а) для замовників – 200 тис. грн. (товари, послуги), 1,5 млн. грн. (роботи); б) для замовників, що здійснюють діяльність в окремих сферах господарювання – 1 млн. грн. (товари, послуги), 5 млн. грн. (роботи).
Законом визначено правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт та послуг для потреб держави і територіальних громад. Метою прийняття Закону було забезпечення ефективного та прозорого здійснення закупівель, створення конкурентного середовища у сфері публічних закупівель, запобігання проявам корупції у цій сфері, розвиток добросовісної корупції на ринку товарів, послуг та робіт.
Законом визначено правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт та послуг для потреб держави і територіальних громад. Метою прийняття Закону було забезпечення ефективного та прозорого здійснення закупівель, створення конкурентного середовища у сфері публічних закупівель, запобігання проявам корупції у цій сфері, розвиток добросовісної корупції на ринку товарів, послуг та робіт. На відміну від Закону «Про здійснення державних закупівель» від 1 червня 2010 р., в Законі «Про публічні закупівлі» закладено фундамент для повноцінного функціонування системи закупівель через проведення електронного аукціону, який полягає у повторювальному процесі пониження цін або приведених цін з урахуванням показників інших критеріїв оцінки за математичною формулою, визначеною в методиці оцінки, що проводиться у три етапи в інтерактивному режимі реального часу. На забезпечення імплементації норм, закладених в Законі «Про публічні закупівлі», згодом прийнято:
1) постанови КМ:
– «Про затвердження Порядку функціонування електронної системи закупівель та проведення авторизації електронних майданчиків» від 24 лютого 2016 р. №166;
– «Про встановлення розміру плати за подання скарги» від 23 березня 2016 р. №291;
2) накази Мінекономрозвитку:
– «Про затвердження Примірного положення про тендерний комітет або уповноважену особу (осіб)» від 30 березня 2016 р. №557;
– «Про затвердження форм документів у сфері публічних закупівель» від 22 березня 2016 р. №490;
– «Про затвердження Порядку розміщення інформації про публічні закупівлі» від 18 березня 2016 р. №477;
– «Про затвердження Порядку визначення предмета закупівлі» від 17 березня 2016 р. №454;
– «Про затвердження примірної тендерної документації» від 13 квітня 2016 р. №680;
3) наказ державного підприємства «Зовнішторгвидав України» (наразі – ДП «Прозорро») від 13 квітня 2016 р., яким затверджено «Порядок здійснення допорогових закупівель», які можуть здійснюватися відповідно до Закону «Про публічні закупівлі».
Як наслідок, з 1 серпня 2016 р. повноцінно використовується електронна система публічних закупівель Prozorro. При цьому існують певні винятки, як-от компанії з державною часткою у статутному чи акціонерному капіталі, що використовують власні обігові кошти. Утім, окремі з них все ж задіяли систему ProZorro, серед цих компаній – ПАТ «Укргазвидобування», ПАТ «Ощадбанк» тощо.
Підставами для реформування сфери публічних закупівель стали кілька причин, які викривляли ефективність використання бюджетних коштів. Для прикладу, згідно з даними зі звіту Рахункової палати за 2013 рік, застосування замовниками процедур закупівлі в одного учасника збільшувалося: 35% у 2012 р. та понад 45% у 2013 р. При цьому частка державних коштів, витрачених за неконкурентною процедурою, у 2012 році становила понад 56%, а в 2013 році – близько 40%.
Як наслідок, у попередньому Альтернативному звіті з оцінки ефективності державної антикорупційної політики[1] було зроблено висновок, що кошти з Державного бюджету України використовувались не прозоро та неефективно, збільшуючи корупційні ризики і створюючи умови для зловживань.
Згідно з останніми даними, в 2015 р. розмір витрачених через процедури державних закупівель бюджетних коштів сягнув 295 млрд. грн. (або 14,6% ВВП). У 2016 році – …… млрд. грн. (або ___% ВВП).
За оцінкою проекту ЄС «Гармонізація системи державних закупівель в Україні зі стандартами ЄС»[2], реформа публічних закупівель мала досягти трьох основних цілей:
1) максимально можливе переведення процедур закупівель з «паперового» в «електронний» режим, що практично мінімізує можливість прямого спілкування між замовниками та учасниками в період проведення процедури. Це майже повністю реалізовано, окрім переговорної процедури, в якій все ще залишається можливість безпосереднього контактування між учасниками процесу закупівель. Концепція ґрунтується на використанні системи електронних закупівель, що включає централізовану базу даних та авторизовані Мінекономрозвитку електронні майданчики;
2) посилення антикорупційного ефекту через запровадження процедури автоматичного електронного оцінювання тендерних пропозицій та електронного аукціону, а також спрощення та підвищення інформаційної прозорості публічних закупівель;
3) наближення національного законодавства до передових міжнародних практик у сфері закупівель, визнаних державами-членами ЄС.
Експерти проекту ЄС «Гармонізація системи державних закупівель в Україні зі стандартами ЄС» у грудні 2016 р. деталізували вимоги щодо кожної зі згаданих цілей:
1) переведення процедур з «паперового» в «електронний» режим:
– визначення спеціальних термінів у ст. 1 Закону «Про публічні закупівлі» («авторизований електронний майданчик», «веб-портал Уповноваженого органу з питань закупівель», «електронна система закупівель», «приведена ціна», «система хмарних обчислень» тощо);
– вимоги до стандартів безпеки електронної системи закупівель, а також право КМ при необхідності встановлювати додаткові вимоги до системи електронних закупівель;
– обмін інформацією між замовником та постачальником має відбуватися виключно в електронній формі через систему електронних закупівель;
– скарги проти рішень замовників можуть подаватися до АМК виключно в електронному вигляді через електронну систему закупівель та авторизовані майданчики;
– всі тендерні пропозиції повинні подаватися в електронному вигляді: передбачено певні вимоги до електронного подання (ст. 25 Закону);
– новий підхід до розкриття тендерних пропозицій (електронне розкриття та перехід до оцінювання і аукціону);
– електронне оцінювання та аукціон; коли вартість договору є нижчою за порогові значення, встановлені ч. 4 ст. 10 (фактично такі, що застосовні у ЄС), оцінювання відповідності пропозицій здійснюється після завершення електронного аукціону;
2) спрощення та підвищення ефективності публічних закупівель:
– процедура електронного оцінювання передбачає, що оцінювання всіх тендерних пропозицій відбувається у форматі електронного аукціону;
– електронний аукціон як метод автоматичного оцінювання з урахуванням ціни як єдиного критерію або ціни в поєднанні з іншими критеріями (інші можливі критерії повинні бути виражені замовником через формулу «приведеної ціни»);
– «технічне» перенесення положень «закону про особливості» до «закону про публічні закупівлі»;
– обмеження щодо дозволених засобів забезпечення тендерних пропозицій – лише у вигляді гарантій, що відображає найбільш поширену закупівельну практику, за якою замовники вимагають забезпечення учасниками своїх тендерних пропозицій;
– скасування трьох видів процедур закупівель – процедури двоступеневих торгів, попередньої кваліфікації та запиту цінових пропозицій. Статистика свідчить, що принаймні дві перші процедури закупівель застосовувались украй рідко;
– скасування кваліфікаційного критерію «наявність фінансової спроможності»;
– скорочення строку розгляду скарг удвічі (з 30 до 15 робочих днів);
– введення посади Уповноваженої особи з публічних закупівель як альтернативи тендерним комітетам та скасування обов’язкового створення тендерних комітетів;
3) наближення національного законодавства до передових міжнародних практик:
– впровадження поняття «централізовані закупівельні організації» як спроба підтримати розвиток централізованих закупівель шляхом удосконалення правової бази;
– для закупівель вартістю нижче порогових значень, встановлених законом, встановлені певні вимоги, зокрема в частині дотриманням принципів, встановлених законом, а також оприлюднення їх результатів;
– встановлено порогові значення, що відповідають вимогам Директив ЄС про публічні закупівлі, а також різні процедурні норми для укладення договорів, вартість яких перевищує ці порогові значення. Це є спробою створити «дуалістичну систему» публічних закупівель («суто національні» процедури закупівлі передбачатимуть повну посткваліфікацію після проведення електронного аукціону, а ті, що перевищують порогові значення, прийняті в ЄС, – оцінювання відповідності тендерних пропозицій перед проведенням аукціону);
– скасування суперечливої підстави для відмови в участі у процедурі закупівлі учасникам, що зареєстровані в офшорних зонах. Це пов’язано з ризиком дискримінації іноземних учасників;
– запровадження процедури конкурентного діалогу;
– скасування вимоги до опублікування оголошень про проведення процедури закупівлі та підстави для застосування переговорної процедури: тепер переговорна процедура закупівлі в Україні прирівняна до переговорної процедури, передбаченої Директивами ЄС про публічні закупівлі, що не вимагає опублікування попереднього оголошення про її проведення;
– закупівлі у сферах оборони, національної безпеки й антитерористичних операцій в особливий період регулюються спеціальним законом.
Що ж до відповідності Закону «Про публічні закупівлі» стандартам Європейського Союзу, то експерти вищезгаданого проекту ЄС відмічають наступне:
1) у ст. 12 Закону «Про публічні закупівлі» передбачено три процедури закупівлі: відкриті торги, конкурентний діалог та переговорна процедура. Проте, згідно з вимогами Угоди про Асоціацію України з ЄС, вітчизняне законодавство має запровадити процедуру торгів з обмеженою участю (до 2018 р.) та інноваційне партнерство (до 2022 р.);
2) наразі Законом «Про публічні закупівлі» збільшено вагу цінового критерію присудження контракту з 50% до 70%, хоча встановлення подібних мінімальних значень не зовсім відповідає вимогам профільних директив ЄС;
3) концепція автоматизованого оцінювання тендерних пропозицій, запроваджена Законом «Про публічні закупівлі», значно відрізняється від підходу, який зазвичай застосовується в ЄС;
4) Законом «Про публічні закупівлі» не передбачено кваліфікаційного критерію «наявність фінансової спроможності»;
5) Законом «Про публічні закупівлі» передбачено ухвалення підзаконного акту, який би регулював моніторинг закупівель, проте станом на грудень 2016 р. цей акт відсутній.
Застосування антикорупційних процедур та контроль за здійсненням державних закупівель (в т.ч. проведення уповноваженими органами
перевірок державних закупівель, кількість виявлених порушень, застосованих санкцій, матеріалів, переданих до правоохоронних органів та результати їх розгляду)
Останні статистичні дані, розміщені на аналітичному порталі BI.ProZorro[3], свідчать про таку тенденцію використання електронної системи публічних закупівель:
|
Кількість процедур закупівель |
662,66 тис. |
|
Загальна очікувана вартість закупівель |
475,93 млрд. грн. |
|
Економія коштів |
17,26 млрд. грн. |
|
Кількість організаторів |
24,73 тис. |
|
Кількість учасників |
88,38 тис. |
|
Пропозицій на торги |
2,45 учасника на одні торги |
Згідно з офіційною відповіддю АМК[1], з моменту запровадження системи електронних закупівель ProZorro у квітні 2016 р. зареєстровано близько 1845 скарг від учасників торгів, а також прийнято близько 2418 рішень.
Як повідомила Держаудитслужба, органи державного фінансового контролю у 2015 р. дослідили питання дотримання вимог законодавства при здійсненні державних закупівель під час проведення 1382 контрольних заходів (з них 117 – перевірки державних закупівель, 1265 – ревізії), а у 2016 р. – під час 932 заходів (154 перевірок і 778 ревізій).
За результатами контрольних заходів Держаудитслужби та її міжрегіональними територіальними органами: у 2015 р. установлено 1278 порушень законодавства у сфері закупівель на загальну суму 11,3 млрд. грн., складено 828 протоколів за ст. 164-14 КУпАП, до правоохоронних органів передано 199 матеріалів, за 72 з них відкрито кримінальні провадження; у 2016 р. установлено 1090 порушень законодавства у сфері закупівель на загальну суму 13,2 млрд. грн., складено 319 протоколів за ст. 164-14 КУпАП; до правоохоронних органів передано 163 матеріали, за 42 відкрито кримінальні провадження.
Виявлені у 2015–2016 роках найпоширеніші порушення у цій сфері:
– невідповідність тендерної документації замовника вимогам законодавства;
– допущення до оцінки пропозиції учасників, які не відповідають умовам тендерної документації та вимогам законодавства;
– безпідставне відхилення більш економічно вигідних пропозицій учасників торгів;
– неоприлюднення або порушення порядку оприлюднення інформації на веб-порталі уповноваженого органу;
– безпідставне застосування переговорної процедури закупівлі;
– проведення закупівлі без застосування визначеної законодавством процедури.
ВИСНОВКИ і РЕКОМЕНДАЦІЇ.
1. Навіть зважаючи на те, що публічні закупівлі зазнали значних змін за останні кілька років, зазначена сфера й досі залишається полем для неефективного використання коштів державного та місцевих бюджетів. Найбільшою проблемою є допорогові торги, на яких без конкурентної процедури в ручному режимі роздаються мільярди гривень. Особлива активізація замовників спостерігається наприкінці року (листопад – грудень). Це підтверджує недієвість встановлених лімітів (200 тис. грн. – для товарів і послуг, 1,5 млн. грн. – для робіт).
Мінекономрозвитку наразі працює над вдосконаленням законодавства та збирається зменшити згадані ліміти через внесення до ВР законопроекту.
2. Проблемою є неучасть великої кількості постачальників в електронних торгах: важко назвати задовільною кількість пропозицій, яка становить 2,45 учасника на одні торги.
Лише у разі оптимізації «порогів» при закупівлі та активізації постачальників можна розраховувати на зменшення корупційної складової під час проведення торгів та підвищення ефективності використання публічних коштів.
Запровадження змін, що містяться в Законі «Про публічні закупівлі», сприятимуть гармонізації вітчизняного законодавства із законодавством ЄС згідно з вимогами Угоди про Асоціацію між Україною та ЄС[2], а також Стратегією реформування системи публічних закупівель («дорожньої карти»)[3], затвердженої КМ в лютому 2016 р. Стратегією також передбачено подальше вдосконалення законодавства, а тому існує потенційна можливість внести потрібні зміни до Закону «Про публічні закупівлі» для приведення його у відповідність до Директив ЄС у сфері публічних закупівель.
3. В подальшому необхідно:
1) продовжити реформування системи публічних закупівель на основі регулярної оцінки застосування нового Закону «Про публічні закупівлі», зводячи до мінімуму застосування неконкурентних процедур. Водночас гарантувати, що будь-які зміни до цього Закону підлягають розгляду в Парламенті лише після консультацій з громадськістю та міжнародними експертами;
2) охопити всі процедури закупівель, передбачених Законом «Про публічні закупівлі», за допомогою електронної системи публічних закупівель ProZorro;
3) посилити антикорупційний ефект через запровадження процедури автоматичного електронного оцінювання тендерних пропозицій та електронного аукціону;
4) організовувати регулярні тренінги для представників бізнесу та співробітників органів публічної влади щодо здійснення публічних закупівель на центральному і місцевому рівнях;
5) наблизити національне законодавство у сфері закупівель до передових міжнародних практик, визнаних державами-членами ЄС.
[1] Лист-відповідь Антимонопольного комітету України №100-29/03/465 від 16.01.2017.
[2] Угода про Асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони. – Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/984_011
[3] Розпорядження Кабінету Міністрів України від 24.02.2016 №175-р «Про Стратегію реформування системи публічних закупівель (“дорожню карту”)». – Режим доступу: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/175-2016-%D1%80
[1] Альтернативний звіт з оцінки ефективності державної антикорупційної політики / Р.Г. Рябошапка, О.С. Хмара, А.В. Кухарук, М.І. Хавронюк, О.В. Калітенко; За заг. ред. А.В. Волошиної. – К., 2015. – 268 с. – Режим доступу: http://reforms.in.ua/sites/default/files/upload/docs/shadow_report_anticorruption_policy_ti_ukraine.pdf
[2] Проект Європейського Союзу «Гармонізація системи державних закупівель в Україні зі стандартами ЄС». – Режим доступу: http://eupublicprocurement.org.ua/
[3] Інструмент, який дозволяє відстежувати всі оголошені тендери та використовуючи різні критерії аналізу, виводити статистичні дані. – Режим доступу: bi.prozorro.org