1.2. Антикорупційна стратегія та програма / план дій

1.2. Антикорупційна стратегія та програма / план дій

 

1.2.1. Наявність антикорупційної стратегії або інших документів, які визначають засади антикорупційної політики

Цілком очікуваним кроком у просуванні антикорупційної реформи стало прийняття документу з чітким та продуманим комплексом заходів, спрямованих на ефективну реалізацію антикорупційної політики на найближчі роки, та розроблених з урахуванням досвіду міжнародної спільноти.

Передумовами прийняття 14 жовтня 2014 р. Закону «Про засади державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційна стратегія) на 2014–2017 роки» №1699-VII (далі – Антикорупційна стратегія на 2014–2017 роки) були:

1) недосконалість структури та змісту попередньої Стратегії. Всупереч міжнародним стандартам, вона не містила чітких індикаторів стану, ефективності та механізму моніторингу її виконання. Це призвело до того, що Стратегія на 2011–2015 роки не виправдала себе та не виконала покладену на неї місію. З комплексу ключових рекомендацій щодо виконання Плану дій з лібералізації візового режиму Європейського Союзу та Групи держав проти корупції (GRECO) було виконано лише декілька;

2) положення міжнародних договорів (ст. 5 та ст. 6 Конвенції ООН проти корупції) та низка рекомендацій міжнародних організацій (Групи держав проти корупції (GRECO), Організації економічної співпраці та розвитку (ОЕСР), ЄС);

3) затверджений КМ 2 липня 2014 р. План першочергових заходів з подолання корупції.

Розробкою Антикорупційної стратегії займались представники Transparensy International Україна та громадської ініціативи «Реанімаційний пакет реформ».

24 квітня 2014 р. відбувся круглий стіл на базі Комітету Верховної Ради України з питань боротьби з організованою злочинністю та корупцією, на якому обговорювався проект антикорупційної стратегії за участі громадськості, представників бізнесу, державних органів, народних депутатів України[1].

Завершальний етап роботи над Антикорупційною стратегією виконувався Міністерством юстиції. Текст документу було доопрацьовано на основі узагальнених рекомендацій експертів.

1.2.2. Відповідність антикорупційної стратегії/іншого документа, що визначає засади антикорупційної політики,

усталеним стандартам щодо структури і змісту

Антикорупційна стратегія на 2014–2017 роки містить низку ключових особливостей:

1) на відміну від Національної антикорупційної стратегії на 2011–2015 роки, Антикорупційна стратегія на 2014–2017 роки затверджена Законом, а не Указом Президента. Це свідчить про визнання з боку держави регламентації в Стратегії найбільш важливих суспільних питань; дотримання вимоги відповідності їй усіх прийнятих підзаконних нормативно-правових актів та відсутності суперечностей за змістом; жоден з органів, крім Верховної Ради, не може вносити зміни до неї;

2) текст Стратегії розроблявся з урахуванням аналізу офіційних даних, результатів окремих соціологічних досліджень, досліджень міжнародних організацій щодо оцінки рівня корупції в Україні;

3) враховано попередній позитивний і негативний досвід у сфері запобігання корупції, встановлено зв'язок з отриманими раніше результатами та вироблено ключові напрями діяльності держави з метою недопущення прорахунків у майбутньому;

4) в документі відсутні декларативні положення і «мертві» норми;

5) це комплексний документ, який включає низку концептуальних організаційно-правових заходів, спрямованих на вирішення конкретних проблем і на досягнення визначених цілей, містить чіткі індикатори оцінки ефективності та механізм моніторингу.

Наявність аналізу стану справ, рівня та поширеності корупції, основних загроз ризиків, оцінки стану імплементації

попередніх антикорупційних стратегій

Антикорупційна стратегія на 2014–2017 роки враховує дані досліджень міжнародних інституцій щодо стану корупції в Україні, її рівня та поширеності. У кожному з розділів сформульовано проблеми, отримані в результаті спостережень за ситуацією в державі, на основі яких виділено зони ризику та запропоновано конкретні заходи, спрямовані на викорінення корупційних складових у процесах державотворення.

Ключовими проблемами, виділеними в Антикорупційній стратегії, є: відсутність чіткої законодавчої та інституційної основи для формування і реалізації антикорупційної політики на основі співпраці державних органів та громадськості, слабкість інститутів демократії в Україні, корупціогенне виборче законодавство, недосконалість законодавства щодо фінансування виборчих кампаній та політичних партій, відсутність належного правового врегулювання щодо запобігання конфлікту інтересів у діяльності виборних посад та прозорих засад лобіювання, не реформованість системи державної служби та необхідність формування доброчесної публічної служби, корумпованість органів виконавчої і судової влади, органів кримінальної юстиції, приватного сектору, масштабність корупційних проявів у сфері державних закупівель, неефективність механізмів доступу до інформації, відсутність системи інструментів для виявлення та розслідування корупційних злочинів, необхідність формування негативного ставлення населення до корупції тощо.

Водночас Антикорупційна стратегія на 2014–2017 роки (не применшуючи її позитивних рис) дещо в узагальненому вигляді враховує прорахунки минулих років. Така фрагментарність обумовлена відсутністю всеохоплюючих досліджень результатів впровадження попередніх Антикорупційної стратегії та Державної програми з її виконання.

Сподіваємося, що НАЗК проведене ґрунтовний аналіз стану запобігання корупції в Україні, діяльності ОДВ та ОМС у цій сфері, статистичних даних, результатів досліджень ситуації щодо корупції і врахує всі упущення під час розробки проекту нової Антикорупційної стратегії та Державної програми з її виконання.

Визначення цілей та пріоритетних сфер

Обрані в Антикорупційній стратегії на 2014–2017 роки напрями покликані забезпечити всеоохоплючий вплив на усі сфери суспільного життя з метою запобігання проявам корупції на всіх рівнях державної влади та у сферах, найбільш сприятливих для впровадження корупційних схем і отримання неправомірних вигід.

У Стратегії як пріоритетні визначено такі сфери: формування та реалізація державної антикорупційної політики; запобігання корупції (у представницьких органах влади і створення доброчесної публічної служби; у діяльності органів виконавчої влади; у сфері державних закупівель; у судовій системі та органах кримінальної юстиції; у приватному секторі; доступ до інформації); покарання за корупцію; формування негативного ставлення до корупції.

Кожен з цих десяти напрямів передбачає чітко визначену мету, на досягнення якої спрямовуються конкретні заходи, здатні нівелювати вплив корупції.

Проте, формулювання цілей викликає певні застереження, зокрема, щодо вживання абстрактних категорій «створення прозорих засад», «запровадження ефективних антикорупційних програм», «впровадження прозорої системи» тощо. Завдяки таким оціночним категоріям констатація досягнення поставленої мети залежна від суб'єктивного ставлення до результатів.

Структурні розділи щодо пріоритетів у сферах антикорупційної політики, запобігання корупції, криміналізації та переслідування

корупції, залучення громадянського суспільства та бізнесу до боротьби з корупцією, формування світогляду неприйняття корупції

Структурно Антикорупційна стратегія на 2014–2017 роки побудована за пріоритетами у сферах антикорупційної політики, запобігання корупції, криміналізації та переслідування корупції, формування негативного ставлення до корупції. Вона складається з шести розділів, де розділи II–V містять загальне формулювання проблем і конкретні цілі (мета визначена у 10 підрозділах) та заходи (загальна кількість – 44).

 

Механізм моніторингу, критерії та порядок здійснення оцінки імплементації стратегії

Питанням оцінки результатів та механізму реалізації антикорупційної стратегії присвячено окремий розділ VI, в якому передбачено розробку нормативно-правової бази як необхідної складової її успішної реалізації, оцінку ефективності (зокрема, на основі щорічних досліджень стану корупції) та індикатори виконання.

Детальніше про виконання Антикорупційної стратегії на 2014–2017 роки – див. підрозділ 1.1.3. та додатки.

1.2.3. Наявність та відповідність державної програми/плану заходів із імплементації антикорупційної стратегії усталеним стандартам

Конкретні заходи щодо досягнення кожної із цілей

На виконання заходів, передбачених Антикорупційною стратегією на 2014–2017 роки, Уряд 29 квітня 2015 р. затвердив Державну програму щодо реалізації засад державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційної стратегії) на 2015–2017 роки.

Її прийняття покликано забезпечити досягнення поставлених цілей. Серед них:

– створення системи запобігання корупційним проявам на основі нових засад формування та реалізації антикорупційної політики, періодичний перегляд та забезпечення відповідності актуальним корупційним викликам і загрозам;

– забезпечення доброчесності законодавчої, виконавчої та судової гілок влади шляхом впровадження ефективних антикорупційних стандартів (етичні стандарти, запобігання конфлікту інтересів, декларування майна, доходів, видатків та зобов'язань фінансового характеру, антикорупційні програми, викриття корупції, доступ до інформації тощо) та створення інституціонального забезпечення їх дотримання;

– ефективне виявлення та розслідування корупційних злочинів, конфіскація майна, яке було предметом злочинної діяльності або набуте внаслідок такої діяльності, забезпечення невідворотності покарання за вчинення корупційних злочинів;

– формування в суспільстві ідеї нетерпимості до корупції, перетворення громадян на ключового носія політичної волі у сфері подолання корупції.

За своєю структурою та змістом Державна програма відповідає міжнародним стандартам та містить всі необхідні складові для досягнення очікуваних результатів, зокрема, чітко сформульовані завдання (їх 27) та заходи, покликані на забезпечення їх виконання. Окрім «класичних» заходів (аналіз достовірних даних про корупцію та корупційні чинники, моніторинг та координація реалізації антикорупційної політики, посилення ролі та впливу громадськості на діяльність законодавчої влади тощо), значна увага присвячена питанням формування негативного ставлення до корупції шляхом використання так званих пропагандистських методів у вигляді проведення інформаційних кампаній і просвітницьких заходів, спрямованих на формування та підвищення рівня правової свідомості громадян.

Виконавці заходів

Особливістю Антикорупційної програми є залучення широкого кола суб'єктів для її впровадження (у т.ч. громадського сектору, політичних партій тощо), що випливає з повноважень державних інституцій, уповноважених на реалізацію антикорупційної політики. Зокрема, до відповідальних виконавців заходів Програми належать: Мін’юст, НАЗК, МВС, Мінекономрозвитку, Міненерговугілля, МЗС, Мінінфраструктури, МОН, Міноборони, Мінрегіон, Мінсоцполітики, Мінфін, Бізнес-омбудсмен, Адміністрація Держспецзв’язку, Держкомтелерадіо, Держстат, Держфінмоніторинг, Нацдержслужба, Фонд державного майна, Антимонопольний комітет, Рада міністрів АРК, обласні, Київська та Севастопольська міські держадміністрації за участю Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, НАБУ, ВС, ГП, Національної школи суддів України, РП, СБ, ЦВК, науково-дослідних установ, громадських (неурядових) організацій).

Строки виконання заходів

Належність виконання заходів залежить від правильності визначення фактору часу.

У Програмі кожному завданню кореспондують конкретні строки виконання, однак відсутність політичної волі до впровадження реальних антикорупційних дій та налагодженої роботи відповідальних виконавців призвело до того, що реалізація більшості завдань відбулась з порушенням строків виконання.

Критерії оцінки виконання заходів

Одним з ключових недоліків попередньої стратегії була відсутність всупереч міжнародним рекомендаціям чітких індикаторів стану та ефективності їх виконання.

В Антикорупційній програмі на 2015–2017 роки враховано зазначене упущення шляхом визначення простих та зрозумілих критеріїв оцінки заходів – якісних та кількісних індикаторів їх виконання. До таких індикаторів віднесено: розробку та прийняття відповідних НПА, прийняття юридично значимих рішень, формування органів, їх складу, виконання процедур, запуск та функціонування системи навчань (тренінгів, інших заходів), підготовка аналітичних матеріалів, методичних рекомендацій, створення реєстрів тощо.

Фінансування імплементації програми/плану заходів

Фінансування згаданих заходів здійснюється за рахунок коштів державного та місцевого бюджетів у межах передбачених видатків і за рахунок інших джерел, не заборонених законом.

Орган, відповідальний за координацію та звітування щодо виконання програми/плану заходів

НАЗК є відповідальним за здійснення моніторингу стану виконання Програми та координацію органів виконавчої влади, а також зобов'язано щоквартально звітувати перед Урядом щодо стану її реалізації (до створення Агентства ці обов'язки покладались на МЮ).

Міністерства, інші ЦОВВ, Рада міністрів АРК, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації зобов'язані подавати до НАЗК щороку до 15 лютого, 15 квітня, 15 липня і 15 жовтня інформацію про стан виконання Програми.

НАЗК має здійснювати підготовку щорічної національної доповіді щодо реалізації засад антикорупційної політики та подавати її не пізніше 1 квітня до КМ (ч. 1 ст. 20 Закону «Про запобігання корупції»).

У доповіді відображаються відомості щодо: статистичних даних про результати діяльності спеціально уповноважених суб’єктів у сфері протидії корупції, узагальнених результатів антикорупційної експертизи НПА та проектів НПА; результатів виконання органами державної влади заходів щодо запобігання та протидії корупції, у т.ч. в рамках міжнародного співробітництва; узагальненого аналізу ситуації щодо корупції, а також звіт про стан виконання Антикорупційної стратегії, висновки та рекомендації (ч. 2 ст. 20 Закону «Про запобігання корупції»).

Оцінка ефективності Державної програми здійснюється під час парламентських слухань з питань щодо ситуації з корупцією, які проводить ВР не пізніше 1 червня, та під час затвердження національної доповіді щодо реалізації засад антикорупційної політики (ч. 2 ст. 18 Закону «Про запобігання корупції»).

Антикорупційною стратегією передбачено обов'язок щорічного перегляду Державної програми з урахуванням результатів реалізації визначених заходів, висновків та рекомендацій парламентських слухань щодо національного звіту про стан справ з корупцією.

Однак зміни до Державної програми вносились лише один раз – у частині забезпечення МЮ окремих повноважень до моменту утворення і початку діяльності НАЗК (Постанова КМ «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 29 квітня 2015 року №265» від 28 серпня 2015 р. №625).

Не може залишитись поза увагою і стан реалізації заходів програми. Станом на 1 березня 2017 р. значна частина заходів виконавцями не виконана (виконана лише частково, з порушенням строків виконання). Детальніше про це – див. підрозділ 1.1.3. та додатки.

1.2.4. Оприлюднення антикорупційної стратегії та програми/плану заходів

Оприлюднення проектів для обговорення

Процес розробки Антикорупційної стратегії на 2014–2017 роки відзначився широким висвітленням у засобах масової інформації, численними публічними обговореннями та активною участю громадськості. Проект Антикорупційної стратегії:

– 3 березня 2014 р. оприлюднений на веб-сайті Transparency International Україна з метою залучення громадськості до обговорення;

– 24 квітня 2014 р. доопрацьований за результатами громадського обговорення представлено у Комітеті Верховної Ради з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією;

– доопрацьовувався з урахуванням позицій учасників круглого столу, обговорювався Міністерством юстиції з громадською ініціативою «Реанімаційний пакет реформ»;

– оприлюднено на веб-сайті Верховної Ради України з моменту його реєстрації.

Проект Державної програми щодо реалізації засад державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційної стратегії) на 2015–2017 роки:

– 24 грудня 2014 р. обговорено на засіданні за участю експертів громадської платформи «Реанімаційний пакет реформ», представників офісу Програми розвитку ООН в Україні та фахівців Міністерства юстиції;

– 31 січня 2015 р. обговорено під час публічної дискусії в Національній академії наук, організованій представниками громадської ініціативи «Реанімаційний пакет реформ» та Transparensy International;

– 9 лютого 2015 р. оприлюднено на веб-сайті Міністерства юстиції[2].

 

Оприлюднення ухвалених документів

Закон «Про засади державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційна стратегія) на 2014–2017 роки» оприлюднено на веб-сайтах Верховної Ради, НАЗК, а також в офіційних виданнях: «Голос України» №206 від 25 жовтня 2014 р., «Урядовий кур'єр» №200 від 29 жовтня 2014 р., «Офіційний вісник України» №87 від 7 листопада 2014 р., «Відомості Верховної Ради України» №46 від 14 листопада 2014 р.

Після прийняття Державної програми щодо реалізації засад державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційної стратегії) на 2015–2017 роки її оприлюднено на веб-сайті Верховної Ради, Кабінету Міністрів, НАЗК, а також опубліковано в офіційних виданнях: «Урядовий кур'єр» №83 від 13 травня 2015 р. та «Офіційний вісник України» №38 від 22 травня 2015 р.

Оприлюднення звітів щодо виконання документів

Незважаючи на те, що НАЗК функціонує вже майже рік, звітів про стан виконання Державної програми щодо реалізації засад державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційної стратегії) на 2015–2017 на веб-сайті органу досі не оприлюднено.

ВИСНОВКИ і РЕКОМЕНДАЦІЇ.

1. Антикорупційна стратегія на 2014–2017 роки та Державна програма щодо її реалізації вперше за історію незалежності України відзначились якістю текстів та здатністю до створення умов для впровадження реальної антикорупційної політики.

Ці документи характеризуються відповідністю міжнародним стандартам та водночас врахуванням конкретних умов розвитку держави, рівня та масштабу корупції, містять чіткі орієнтири для досягнення поставлених цілей, передбачають процедури та відповідальних суб'єктів, щорічні парламентські слухання з приводу стану виконання антикорупційної стратегії та можливість щорічного коригування антикорупційної політики.

Однак відсутність попередніх якісних досліджень антикорупційної політики не дозволила максимально врахувати потреби держави. Результатом цього стало невиконання (або часткове чи з порушенням строків виконання) значної частини заходів, передбачених вказаними документами.

Прорахунки, допущені у попередні роки, мають бути враховані при підготовці НАЗК нової Антикорупційної стратегії та програми щодо її виконання.

2. Необхідно забезпечити виконання у 2017 році всіх досі не виконаних заходів, передбачених Державною програмою щодо реалізації засад державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційної стратегії) на 2015–2017 роки.

Для цього насамперед слід провести дослідження кількісних та якісних показників корупції в Україні, стану виконання Закону «Про засади державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційної стратегії) на 2014–2017 роки» та Державної програми з її реалізації. На основі результатів аналізу корупційних ризиків, стану виконання чинної стратегії, проведення широкого громадського обговорення, міжнародної експертизи – розробити проект нової антикорупційної стратегії та забезпечити прийняття ВР нової антикорупційної стратегії на 2018 та наступні роки; розробити (НАЗК) та затвердити (Кабінет Міністрів) державну програму заходів щодо імплементації антикорупційної стратегії.

 

Аналітичні матеріали підготовлено в межах проекту «Підготовка альтернативного звіту з оцінки ефективності впровадження державної антикорупційної політики», що реалізується Центром політико-правових реформ за фінансової підтримки Міжнародного фонду «Відродження»

Зауваження та пропозиції щодо змісту наведених вище аналітичних матеріалів просимо надсилати на електронну адресу: kalmykov.dmytro.centr@gmail.com.

---