Що вас цікавить?

1.1.3. Відповідність дій ключових носіїв політичної волі задекларованим у програмних документах пріоритетам

21.03.2017
Запобігання корупції /
Антикорупційна експертиза

1.1.3. Відповідність дій ключових носіїв політичної волі задекларованим у програмних документах пріоритетам

Для формування загальної картини щодо реалізації у 2015–2016 роках програмних документів в антикорупційній сфері перш за все наведемо узагальнюючу інформацію про стан виконання Антикорупційної стратегії на 2014–2017 роки, Державної програми щодо реалізації Антикорупційної стратегії на 2015–2017 роки, Коаліційної угоди, Програми діяльності Уряду та Плану пріоритетних дій Уряду на 2016 рік[1].

Стан реалізації Антикорупційної стратегії на 2014–2017 роки

Положеннями Антикорупційної стратегії на 2014–2017 роки визначено чотири напрями діяльності влади в антикорупційній сфері: 1) формування та реалізація державної антикорупційної політики; 2) запобігання корупції; 3) покарання за корупцію; 4) формування негативного ставлення до корупції[2].

В межах цих напрямів визначено 10 ключових проблем, які потребують вирішення у 2014–2017 роках, та сформульовано 10 цілей, досягнення яких мало би повністю чи частково вирішити описані проблеми. Щодо кожної з цілей сформульовано низку антикорупційних заходів (як правило, комплексного характеру[3]). Загалом, Антикорупційна стратегія на 2014–2017 роки налічує 44 комплексних антикорупційних заходів, реалізація яких має забезпечити досягнення усіх згаданих цілей і вирішення згаданих проблем.

За нашими підрахунками, із 44 антикорупційних заходів, визначених Антикорупційною стратегією на 2014–2017 роки, наразі повністю виконано 9, частково – 19, і не виконано – 16 (див. діаграму 1).

Діаграма 1. Стан реалізації антикорупційних заходів, передбачених Антикорупційною стратегією

Отже, жодної із поставлених цілей повною мірою не досягнуто (для досягнення жодної з 10 цілей не реалізовано усіх відповідних антикорупційних заходів). Із цього випливає, що станом на 1 березня 2017 р. жодної проблеми, про які йдеться в Антикорупційній стратегії на 2014–2017 роки, не вирішено.

Двох цілей не досягнуто взагалі («Запобігання корупції у діяльності органів виконавчої влади» та «Запобігання корупції у судовій системі та органах кримінальної юстиції»), а інших восьми – частково («Формування та реалізація державної антикорупційної політики», «Запобігання корупції у представницьких органах влади», «Створення доброчесної публічної служби», «Запобігання корупції у сфері державних закупівель», «Запобігання корупції у приватному секторі», «Доступ до інформації», «Покарання за корупцію», «Формування негативного ставлення до корупції»). Аналогічна ситуація – зі станом вирішення відповідних проблем.

Діаграма 2. Ступінь вирішення антикорупційних проблем

Стан реалізації Державної програми щодо реалізації Антикорупційної стратегії на 2015–2017 роки

На відміну від Антикорупційної стратегії на 2014–2017 роки, Державна програма щодо її реалізації не тільки формулює сфери, завдання та антикорупційні заходи, а й визначає граничні терміни їх реалізації та суб’єктів, які за це відповідають. Це дозволяє не лише наводити узагальнені показники ступеня реалізації антикорупційної реформи, а й робити висновки щодо вчасності вжиття заходів, суб’єктів, винних в їх невжитті чи невчасному вжитті. Тому Державна програма щодо реалізації Антикорупційної стратегії на 2015–2017 роки наразі є найінформативнішим документом у сфері реалізації антикорупційної реформи.

У цьому документі, як і в Антикорупційній стратегії на 2014–2017 роки, йдеться про чотири базових напрями діяльності влади в антикорупційній сфері, в межах яких сформульовано 27 завдань. З метою виконання останніх Державною програмою визначено 85 антикорупційних заходів, переважна більшість з яких складається з низки більш конкретних заходів. У цілому встановлено обов’язок різних суб’єктів виконати 207 конкретних антикорупційних заходів протягом 2015–2017 років[1].

Наведемо узагальнену інформацію про стан справ з реалізацією Державної програми щодо реалізації Антикорупційної стратегії на 2015–2017 роки, що дозволить скласти уявлення про стан антикорупційної реформи в цілому.

На сьогодні реалізовано лише 124 із 207 запланованих антикорупційних заходів, а отже є всі підстави стверджувати, що загальний рівень реалізації Державної програми становить не більше 60% (детальніше про це див. Додаток 1). Між тим, станом на 1 березня 2017 р. мало бути реалізовано 192 із 207 запланованих заходів, тобто 93%.

Діаграма 3. Загальний стан реалізації Державної програми

Наразі за жодним із чотирьох напрямків антикорупційної діяльності влади не виконано усі заплановані заходи, хоча станом на 1 березня 2017 р. за двома напрямами («Покарання за корупцію» та «Формування негативного ставлення до корупції») всі заходи вже мали бути вжиті, а поставлені завдання – вирішені.

Із 27 завдань, які планувалося вирішити у 2015–2017 роках, в повному обсязі виконано лише 6 (22%) (усі за напрямком «Запобігання корупції»): 1) створення прозорих засад фінансування проведення виборів, діяльності політичних партій; 2) реформування державної служби та служби в органах місцевого самоврядування; 3) створення ефективної системи виявлення, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів; 4) створення ефективної системи фінансового контролю; 5) запровадження механізмів дотримання етичних стандартів осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування; 6) усунення корупційних чинників у процедурах державних закупівель. При цьому вчасно було вирішено лише перше з них (детальніше про це див. Додаток 1 та Діаграму 4). Між тим, станом на 1 березня 2017 р. повною мірою мало бути виконано 19 таких завдань (70%).

Діаграма 4. Стан вирішення завдань, передбачених Державною програмою

Переходячи від інформації про загальний стан реалізації Державної програми щодо реалізації Антикорупційної стратегії на 2015–2017 роки до інформації про ті заходи, які вже мали бути виконані, але через певні причини залишилися невиконаними, зазначимо, що станом на 1 березня 2017 р. мало бути реалізовано 192 із 207 визначених у Програмі заходів. Реально ж виконано 124. При цьому вчасно реалізовано лише 52 заходи (детальніше про це див. Додаток 1 та Діаграму 5).

Діаграма 5. Інформація про стан виконання передбачених Державною програмою антикорупційних заходів, які мали бути реалізовані до 1 березня 2017 р.

Отже, вчасно реалізується лише п’ята частина усіх запланованих заходів. Щоб зрозуміти, хто винен у тому, що більшість виконаних заходів реалізовано невчасно, а майже половина з них не реалізована взагалі, слід ознайомитися з інформацією, наведеною у Додатку 1.

Стан реалізації антикорупційних положень Коаліційної угоди

Під кутом зору антикорупційного потенціалу Коаліційна угода від 27 листопада 2014 р. є якісним документом, який станом на кінець 2014 р. передбачав вжиття дійсно найбільш важливих антикорупційних заходів. При цьому всі ці заходи вже мали бути реалізовані (останній у ІІ кварталі 2016 р.).

П’ять найважливіших антикорупційних заходів визначено пунктами 1–5 розділу ІІІ Коаліційної угоди: забезпечення діяльності НАБУ; утворення НАЗК; запровадження процедури перевірки на доброчесність та моніторингу способу життя осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування; ліквідація корупційних схем у державному секторі; внесення до законодавства змін з метою забезпечення прозорості фінансування партій та виборчих кампаній згідно з рекомендаціями GRECO (див. Додаток 2).

З цих п’яти заходів вчасно і якісно реалізовано лише один – прийнято закон, покликаний забезпечити прозорість фінансування партій та виборчих кампаній згідно з рекомендаціями GRECO[1]. «Забезпечення діяльності НАБУ з січня 2015 року» відбулося із запізненням (директора НАБУ було призначено лише 16 квітня 2015 р.).

Захід, що стосується повноцінного утворення НАЗК, реалізовано частково і невчасно. Так, почало функціонувати НАЗК через рік після сплину кінцевого терміну (планувалося, що це відбудеться у ІІ кварталі 2015 р., а реально відбулося у ІІ кварталі 2016 р.). Проведення конкурсного відбору на посади членів НАЗК триває й досі, навіть п’ятого члена НАЗК ще не обрано. Щорічний зовнішній антикорупційний аудит органів державної влади не запроваджено.

До нереалізованих заходів також варто віднести і передбачені у п. 3 розділу ІІІ Коаліційної угоди (запровадження процедури перевірки на доброчесність і моніторингу способу життя осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування), – Закон «Про порядок проведення перевірки на доброчесність» та необхідні підзаконні акти не прийнято; не відбулась і «ліквідація корупційних схем у державному секторі».

Діаграма 6. Стан виконання найважливіших антикорупційних заходів, передбачених Коаліційною угодою

(пункти 1–5 розділу ІІІ Коаліційної угоди)

Антикорупційні заходи, викладені у пунктах 6–9 розділу ІІІ Коаліційної угоди, слід охарактеризувати як такі, що мають другорядне значення в контексті антикорупційної реформи (це 4 конкретних заходи, яких, наприклад, у Державній програмі щодо реалізації Антикорупційної стратегії на 2015 – 2017 роки визначено понад 200).

Що ж до стану їх реалізації, то вчасно реалізовано 2 із додаткових заходів, ще 2 реалізовано невчасно, а один (щодо утворення/визначення незалежного органу державного нагляду у сфері забезпечення права на доступ до публічної інформації) – не реалізовано взагалі[1].

Стан реалізації антикорупційних положень

Програми діяльності Уряду від 14 квітня 2016 р.

У цілому чинна Програма діяльності Уряду за нашими підрахунками передбачає необхідність вжиття 15 антикорупційних заходів (див. Додаток 3).

На жаль, у цьому документі не визначено ні суб’єктів, відповідальних за реалізацію антикорупційних заходів, ні кінцевих термінів їх реалізації. Виходить, що поки Уряд В. Гройсмана функціонує, встановити факт порушення ним своїх обіцянок не можна «в принципі», є можливість лише визначити загальний рівень реалізації цих заходів станом на 1 березня 2017 р. (див. Діаграму 7 та Додаток 3).

Діаграма 7. Стан виконання антикорупційних заходів, передбачених Програмою діяльності Уряду

Наразі залишилися ще нереалізованими такі антикорупційні заходи: 1) забезпечення ефективного контролю за дотриманням вимог законодавства про доступ до публічної інформації; 2) подальше скорочення кількості адміністративних послуг; 3) удосконалення та регламентація адміністративних процедур з належним захистом прав громадян; 4) підвищення ефективності роботи антикорупційних підрозділів, створених в ОДВ та ОМС; 5) удосконалення механізму антикорупційної експертизи проектів НПА; 6) запровадження на парламентських виборах пропорційної виборчої системи з відкритими списками; 7) забезпечення ефективної діяльності ДБР.

Стан реалізації антикорупційних положень

Плану пріоритетних дій Уряду на 2016 рік від 27 травня 2016 р.

У цьому неякісному документі (в контексті антикорупції)[1] Уряд поставив собі за мету виконати три завдання – створити та забезпечити ефективне: 1) функціонування НАЗК; 2) виявлення, розшук та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів; 3) функціонування ДБР. Для їх виконання заплановано реалізувати у 2016 році 11 антикорупційних заходів.

Жодне з цих трьох завдань в повному обсязі не виконано (ні у 2016 р, ні станом на 1 березня 2017 р.). Щоправда, 4 з 5 запланованих заходів в контексті завдання «утворення та забезпечення ефективного функціонування НАЗК» реалізовано (крім забезпечення доступу НАЗК до інформаційних баз даних ОДВ та ОМС)[2]. Завдання щодо створення та забезпечення ефективного механізму виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів, виконано лише в частині проведення конкурсу з обрання Голови НАВРУА. Що ж стосується ДБР, то жоден із запланованих заходів не вжито (детальніше про це див. Додаток 4).

Діаграма 8. Інформація про стан виконання антикорупційних заходів, передбачених Планом пріоритетних дій Уряду на 2016 рік

Тепер спробуємо коротко охарактеризувати поведінку кожного з ключових носіїв політичної волі у сфері антикорупції у 2014–2016 роках під кутом зору її відповідності пріоритетам, завданням та обов’язкам, визначеним у законодавстві та задекларованим у зазначених вище стратегічних документах.

Парламент. В Україні Парламент (передусім в особі сформованої коаліції) має визначальний вплив на формування державної антикорупційної політики, адже лише він уповноважений приймати базове законодавство в цій сфері та затверджувати поточну Антикорупційну стратегію. Крім того, саме Парламент приймає інші закони, які мають значення для запобігання корупції.

Найбільшим досягненням ВР за останні роки слід визнати прийняття ним 14 жовтня 2014 р. пакету вкрай необхідних законів: «Про запобігання корупції»; «Про засади державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційна стратегія) на 2014-2017 роки» та «Про Національне антикорупційне бюро України»[1]. До активу Парламенту варто віднести й прийняття законів «Про Державне бюро розслідувань», «Про публічні закупівлі», «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запобігання і протидії політичній корупції», «Про державну службу», «Про службу в органах місцевого самоврядування» та деяких інших. При цьому, починаючи з 2014 р. Комітет ВР з питань запобігання та протидії корупції (особливо з моменту, коли його головою став Є. Соболєв) показав не абияку жагу до забезпечення якісної антикорупційної політики держави – як через активну участь у розробці законодавства, так і через інструмент антикорупційної експертизи законопроектів, зареєстрованих у Парламенті[2]. Увесь цей час і голова, і більшість інших членів комітету плідно співпрацювали з громадськістю (у контексті розробки та просування законопроектів, проведення антикорупційної експертизи тощо), брали участь у численних публічних заходах, фахових обговореннях тощо.

Утім, оцінити роботу Парламенту у 2014–2016 роках на «відмінно» не можна: із 30 законів, які ВР мала прийняти на виконання базових програмних документів у сфері антикорупції, станом на 1 березня 2017 р. прийнято лише 17 (детальніше про це див. Додаток 5); значна частина прийнятих законів є відносно невисокої якості.

Діаграма 9. Закони, які мали бути прийняті Парламентом на виконання антикорупційних програмних документів

Не завжди у цьому винен саме Парламент (наприклад, низку законопроектів просто не розроблено відповідальними суб’єктами), але у значній частині випадків законодавчий орган також не демонстрував належної політичної волі до ухвалення законів. Наприклад, проект якісного Закону «Про державну службу» прийнято у першому читанні лише з 20-ї спроби[1], а у другому та в цілому – більш ніж через півроку після кількох перенесень, низки сигнальних голосувань[2]. Нелегким виявився й шлях законопроекту «Про Державне бюро розслідувань» й інших важливих антикорупційних законів.

В окремих випадках Парламент саботував антикорупційну реформу. Наприклад, 25 грудня 2015 р. ВР прийняла Закон «Про Державний бюджет України на 2016 рік», яким передбачалося відтермінування запуску електронного декларування ще на рік (ініціатива належала народному депутату А. Деркачу). А вже 16 лютого 2016 р. Парламент прийняв Закон «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо особливостей подання службовими особами декларацій про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру у 2016 році» (ініціатор – В. Денисенко), який руйнував систему електронного декларування та встановлював низку шпарин для ухилення від відповідальності недоброчесних службовців[3].

Прийняття «антикорупційних» законів, як правило, не є результатом продуманої антикорупційної політики і не ґрунтується на антикорупційних дослідженнях. Переважно вони мають інтуїтивний характер та відображають думки окремих суб’єктів (окремих народних депутатів чи їх груп, членів Уряду, Президента, найбільш впливових громадських організацій, представників ЄС в Україні тощо). Яскравим прикладом таких змін є низка законів, які начебто спрямовані на так звану «візову лібералізацію з ЄС». Деякі з них суперечать базовим положенням конституційного, кримінального, кримінально-процесуального та іншого законодавства, необґрунтовано обмежують права людини і здатні суттєво погіршити ситуацію у сфері боротьби з корупцією.

Уряд. Досягненням Уряду (А. Яценюка) у 2014 році є те, що переважна більшість найважливіших та найбільш якісних антикорупційних законів була ініційована саме ним.

Головною функцією Уряду на початку 2015 р. була розробка та затвердження якісної програми щодо реалізації поточної Антикорупційної стратегії[4]. Із цим завданням Уряд успішно впорався – чинна Державна програма щодо реалізації Антикорупційної стратегії на 2015–2017 роки справді є якісним програмним документом, який у цілому правильно визначає заходи, яких слід було вжити різним державним інституціям протягом 2015–2017 років задля того, щоб Антикорупційна стратегія була реалізована на 100%.

Державна програма щодо реалізації Антикорупційної стратегії на 2015–2017 роки містить низку заходів, яких мав ужити й сам Уряд, з метою її реалізації. Зокрема, станом на 1 березня 2017 р. КМ (одноосібно чи в співпраці з іншими органами) мав взяти участь у реалізації 19 (зі 192) антикорупційних заходів. З них вчасно було реалізовано 4 (21%), невчасно – 12 (63%), не реалізовано – 3 (16%). При цьому, винним у невиконанні останніх трьох антикорупційних заходів є не Уряд, а ті суб’єкти, які мали вжити певних заходів, без яких КМ не міг прийняти свого рішення чи вжити певних дій.

Попри зазначене, Уряд неодноразово створював й суттєві перешкоди для реалізації антикорупційної реформи. Йдеться, передусім, про організацію представниками Уряду непрозорого процесу обрання членів конкурсної комісії з відбору кандидатів на посади членів НАЗК від громадськості[5]; про проблеми з прийняттям Порядку організації та проведення конкурсу з формування Громадської ради при НАЗК та його змістом тощо.

Президент. Роль Президента у формуванні та реалізації державної антикорупційної політики мінімальна. Фактично його участь у цих процесах обмежується кількома основними функціями.

По-перше, він як суб’єкт законодавчої ініціативи має можливість вносити в Парламент законопроекти, спрямовані на реалізацію антикорупційної реформи (у т.ч. ті, про які йдеться у Додатку 5). Цим правом Президент практично не користувався, а тому не можна сказати, що він суттєво вплинув на формування антикорупційної політики за допомогою цього інструменту.

По-друге, Президент має право накласти вето на той чи інший закон, а також здійснює процедуру підписання законів. І ось цими інструментами Президент у 2014–2016 роках користувався. Так, після того як Парламент прийняв Закон «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо особливостей подання службовими особами декларацій про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру у 2016 році», яким намагався зруйнувати систему електронного декларування, Президент (під тиском громадськості) наклав на нього вето, і закон у подальшому було прийнято з урахуванням зауважень Президента, які були розроблені у співпраці з громадськістю. А ось із Законом «Про Державне бюро розслідувань» була принципово інша ситуація – після того як Парламент прийняв цей Закон, Президент понад 2 місяці його просто не підписував[6].

По-третє, Президент наділений правом здійснювати Моніторинг реалізації антикорупційної політики через Національну рада з питань антикорупційної політики. Проте, утворивши цей орган, Президент втратив до нього інтерес (за понад 2 роки діяльності відбулося лише чотири засідання, за результатами яких не було прийнято жодного значимого рішення). Між тим, результати системного аналізу цією радою стану запобігання і протидії корупції в Україні, ефективності реалізації антикорупційної стратегії, заходів, що вживаються для запобігання і протидії корупції, могли б використовуватися Президентом з метою внесення відповідних законодавчих ініціатив у Парламент.

Нарешті, Президент має можливість впливати на певні складові антикорупційної реформи через діяльність Національної ради реформ. І такою можливістю він також користувався. Зокрема, 18 вересня 2015 р. на засіданні Національної ради реформ Президент зробив заяву про потребу відкликати з Парламенту законопроект №2490 «Про державну службу» – начебто через те, що до нього є претензії з боку ЄС (хоча насправді цей законопроект був розроблений з урахуванням усіх міжнародних стандартів і мав суттєво сприяти зменшенню корупції в державних органах)[7].

НАЗК. Згідно з положеннями Закону «Про запобігання корупції» саме на НАЗК покладено обов’язок забезпечувати формування та реалізацію державної антикорупційної політики України.

Тому переважну більшість заходів, що визначені Державною програмою щодо реалізації Антикорупційної стратегії на 2015–2017 роки, мала реалізувати саме ця інституція. Загалом зі 192 заходів, які мали бути реалізовані станом на 1 березня 2017 р., на НАЗК (одноосібно чи в співпраці з іншими органами) покладалося 109 (57%). Як показує аналіз діяльності НАЗК, з числа цих заходів реалізовано вчасно 24, невчасно – 54, не реалізовано – 31.

Діаграма 10. Стан реалізації НАЗК антикорупційних заходів

При аналізі цієї інформації слід мати на увазі, що створення НАЗК планувалося на початку 2015 р., а реально воно почало працювати лише наприкінці травня 2016 р. Керівний склад НАЗК і досі є неповним (п’ятого члена так і не обрано), а апарат сформований лише на 68% (станом на початок січня 2017 р. у НАЗК працювало 213 осіб). Інколи вжиття конкретного заходу стало неможливим через невжиття іншого пов’язаного з ним заходу.

Ураховуючи зазначене вище, 10-місячну діяльність НАЗК в контексті реалізації положень Державної програми щодо реалізації Антикорупційної стратегії на 2015–2017 роки слід визнати задовільною. Утім, це не змінює тієї об’єктивної обставини, що певні заходи не вжиті, а цілі не досягнуті.

Якщо ж оцінювати діяльність НАЗК більш загально (без прив’язки до конкретних заходів), то в деяких принципово важливих питаннях цей орган поводив себе неоднозначно. Зокрема, провина НАЗК є у тому, що:

– у 2016 році тривалий час не починався процес електронного декларування (у т.ч. через неналежну співпрацю з Держспецзв’язку)[1];

– хоча протягом так званого «першого етапу» електронного декларування (з 1 вересня до 30 жовтня 2016 р.) подано близько 107 000 декларацій, порядок їх повної перевірки затверджено лише у лютому 2017 р., що унеможливило нормальний повноцінний аналіз декларацій (бо з 1 квітня НАЗК слід буде вже аналізувати декларації, подані за 2016 рік).

Останнім часом громадськість все більше сумнівається у незаангажованості та політичній нейтральності керівництва НАЗК (зокрема, через його сумнівні рішення щодо народного депутата С. Лещенко та колишньої керівниці Одеської митниці Ю. Марушевської). Не абиякий резонанс у суспільстві викликала й інформація про розмір оплати праці членів НАЗК та частку в цій винагороді премії «за інтенсивність праці».

В окремих сегментах своєї відповідальності НАЗК взагалі ще не функціонує. Наприклад, станом на 1 березня 2017 р. не спромоглося започаткувати здійснення антикорупційної експертизи проектів НПА (що не сприяє якості вітчизняного законодавства), не вжило заходів, спрямованих на формування у населення нульової толерантності до корупції; не почало ефективну роботу із розширення практики діяльності викривачів тощо.

По багатьох напрямах НАЗК функціонує «в ручному режимі», оскільки ще немає відповідних процедурних НПА, не вироблено чіткої позиції щодо тих чи інших питань. Наприклад, НАЗК довго не могло визначитися зі своєю позицією з питань прозорості політичних фінансів: давати партії «Самопоміч» кошти за виконання вимог законодавства щодо гендерної квоти чи не давати; складати протоколи про адміністративні правопорушення щодо керівників партій, які не подали щомісячних звітів, чи не складати; роз’яснювати партіям, куди і як їм витрачати державні кошти, виділені на фінансування їх статутної діяльності, чи не робити цього, тощо.

Існують проблеми щодо співпраці НАЗК з іншими органами. Складними та неоднозначними є стосунки НАЗК з МЮ, НАБУ, ЦВК, РП та ін. Окремі державні органи всупереч вимогам законодавства не надали НАЗК доступу до своїх реєстрів і баз даних, іншим чином не сприяють ефективній діяльності НАЗК (наприклад, МЮ довго не реєструвало розроблений НАЗК порядок перевірки декларацій, а потім розробило фактично інший документ, який концептуально не узгоджується з первинним документом).

Мінюст. На момент затвердження Антикорупційної стратегії на 2014–2017 роки і Державної програми щодо її реалізації НАЗК ще не функціонувало. Тому близько третини заходів, спрямованих на реалізацію антикорупційної реформи, було покладено саме на МЮ. І з цим завданням міністерство не впоралося.

Так, на МЮ покладався тягар розробки переважної більшості законів, які мали бути прийняті у 2014–2016 роках (див. Додатки 1 і 5), а саме законів, спрямованих на: забезпечення прозорості та підзвітності політичних партій; запровадження на парламентських виборах пропорційної виборчої системи з відкритими списками (ініціаторами прийнятого закону були народні депутати); створення правових засад лобіювання; забезпечення реформування державної служби відповідно до рекомендацій SIGMA (закони «Про державну службу» та «Про службу в органах місцевого самоврядування»), посилення громадського контролю за ухваленням рішень виборними посадовими особами (закони «Про публічні консультації» та «Про адміністративну процедуру»); врегулювання питання оплати адміністративних послуг; визначення підстав та порядку проведення перевірок публічних службовців на доброчесність; захист викривачів та багатьох інших законів.

Проте, МЮ не розробило жодного із зазначених законів: деякі розроблені іншими суб’єктами (НАДС, народними депутатами, громадськістю тощо), а інші – не розроблені й досі.

Із 71 конкретних антикорупційних заходів, які МЮ, відповідно до положень Державної програми щодо реалізації Антикорупційної стратегії на 2015–2017 роки, мало вжити до 1 березня 2017 р.[2], цей орган реалізував вчасно 25, невчасно – 10, не реалізував – 36.

 

Діаграма 10. Стан реалізації антикорупційних заходів, виконання яких Державною програмою покладено на МЮ

При цьому, значну частину (якщо не більшість) заходів, які віднесено до числа виконаних, виконало не МЮ, а інші суб’єкти (див. про це вище). Весь цей час міністерство очолював один і той самий міністр, а міністерство стало функціонує вже десятки років (для порівняння з НАЗК).

І наостанок. До числа виконавців різних заходів, визначених Державною програмою щодо реалізації Антикорупційної стратегії на 2015–2017 роки, належить низка інших інституцій чи суб’єктів (Мінекономрозвитку, Мінфін, Мінсоцполітики, Мінрегіон, МВС, Міноборони, НАБУ, СБУ, РНБО, ГПУ, НАДС, ЦВК, РП, ФДМУ, Держкомтелерадіо та інші). Утім, оскільки вони не є ключовими носіями політичної волі в антикорупційній сфері, то їх діяльність не розглядатимемо (про заходи, які покладаються на цих суб’єктів, і стан їх реалізації див. Додаток 1).

 

Висновки і рекомендації.

1. Станом на 1 березня 2017 р. жодної проблеми, про які йдеться у Антикорупційній стратегії на 2014–2017 роки, остаточно не вирішено, жодної з цілей – не досягнуто. Із 44 антикорупційних заходів, визначених Антикорупційною стратегією на 2014–2017 роки, наразі виконано повністю 9 (21%), частково – 19 (43%), не виконано – 16 (36%).

2. Загальний рівень реалізації Державної програми щодо реалізації Антикорупційної стратегії на 2015–2017 роки становить 60% (124 із 207 запланованих заходів). І це при тому, що станом на 1 березня 2017 р. цю програму мало бути реалізовано вже на 93% (192 із 207 заходів).

3. Пунктами 1–5 розділу ІІІ Коаліційної угоди визначено п’ять найважливіших (станом на кінець 2014 р.) антикорупційних заходів (див. Додаток 2). З них вчасно та якісно реалізовано лише один – прийнято закон, покликаний забезпечити прозорість фінансування політичних партій та виборчих кампаній згідно з рекомендаціями GRECO. Другий захід (забезпечення діяльності НАБУ) реалізовано з незначним запізненням, а інші три так і залишилися невиконаними (60%).

4. Програма діяльності Уряду від 14 квітня 2016 р. передбачає необхідність вжиття 15 антикорупційних заходів (див. Додаток 3), з яких станом на 1 березня 2017 р. реалізовано лише 8 (53%).

5. У Плані пріоритетних дій Уряду на 2016 рік від 27 травня 2016 р. визначено три антикорупційні завдання (створення та забезпечення повноцінного функціонування НАЗК, НАВРУА та ДБР). Жодне з них в повному обсязі не виконано (див. Додаток 4).

6. У 2014–2016 роках Парламент проявив себе як досить продуктивний орган у сфері формування антикорупційної політики держави, адже прийняв усі базові антикорупційні закони та абсолютну більшість з тих антикорупційних законів, які потрапили до нього на розгляд. Утім, антикорупційна політика Парламенту не ґрунтувалася на оцінці попередньої антикорупційної політики та комплексному аналізі поточної ситуації у відповідній сфері, а тому в окремих випадках її ефективність була невисокою[1].

7. Уряд у цілому непогано впорався зі своєю роллю у процесах формування та реалізації антикорупційної політики, затвердивши якісну Державну програму щодо реалізації Антикорупційної стратегії на 2015–2017 роки та виконавши майже всі свої зобов’язання за нею. Водночас, КМ зняв із себе будь-яку відповідальність за виконання передбачених нею заходів, а також не передбачив зі свого боку жодного механізму здійснення контролю за їх реалізацією іншими суб’єктами. Крім того, попри вимоги ч. 5 ст. 18 Закону «Про запобігання корупції» Державну програму щодо реалізації Антикорупційної стратегії на 2015–2017 роки жодного разу не переглянуто.

8. Президент у 2014–2016 роках несуттєво впливав на формування та реалізацію антикорупційної політики в Україні. У тих поодиноких випадках, коли він втручався у цей процес через надані йому повноваження, його позиція в контексті антикорупційної реформи була неоднозначною (в одних випадках він сприяв реалізації антикорупційної реформи, а в інших – саботував її).

9. Парламенту, Уряду та Президенту слід забезпечити поступовий перехід від ситуативних рішень Парламенту до рішень Парламенту, які будуть результатом реалізації якісної антикорупційної політики. Тобто, основним розробником відповідних законопроектів (і генератором ідей) мають бути не народні депутати, Уряд чи Президент, а НАЗК.

Крім того, Уряду слід забезпечити контроль за виконанням заходів, передбачених наступною програмою з реалізації Антикорупційної стратегії (хоча б щодо тих суб’єктів, діяльність яких спрямовується та координується Урядом безпосередньо чи через відповідних міністрів), а Президенту – більш інтенсивне функціонування Національної ради з питань антикорупційної політики, організувати ефективну співпрацю цієї ради з НАЗК, а результати її діяльності використовувати для внесення законодавчих ініціатив у Парламент з метою удосконалення антикорупційного законодавства.

10. Діяльність НАЗК у 2016 році – на початку 2017 р. варто визнати задовільною, особливо з урахуванням того, що цей орган лише починає функціонувати на повну потужність.

Наразі НАЗК слід здійснити комплексну оцінку стану виконання Антикорупційної стратегії на 2014–2017 роки та Державної програми щодо реалізації Антикорупційної стратегії на 2015–2017 роки. На підставі цього аналізу – виробити як рекомендації відповідальним суб’єктам щодо якнайшвидшої реалізації ще невиконаних антикорупційних заходів, так і дієві механізми спонукання останніх до виконання покладених на них зобов’язань.

У найближчій перспективі необхідно:

1) завершити всі процеси, пов’язані із забезпеченням функціонування НАЗК (обрання п’ятого члена, повноцінне формування апарату, розробка та затвердження всіх необхідних процедурних та інших НПА);

2) забезпечити якісне виконання всіх обов’язків, які покладаються на НАЗК відповідно до Закону «Про запобігання корупції»;

3) забезпечити 100% виконання заходів, які покладаються на НАЗК, Антикорупційною стратегією на 2014–2017 роки та Державною програмою щодо її реалізації.

11. МЮ у 2015–2016 роках було малоефективним у контексті реалізації антикорупційних заходів. Зазначене міністерство не розробило й половини тих законопроектів, які мало розробити, що призвело до того, що: а) частину із них довелося розробляти іншим інституціям чи індивідуальним суб’єктам та самостійно забезпечувати процес їх адвокації (наприклад, закону, спрямованого на забезпечення прозорості та підзвітності політичних партій); б) частина з них взагалі не розроблена або процес їх розробки чи ініціювання в Парламенті заблокований через бездіяльність МЮ (така ситуація спіткала законопроекти «Про публічні консультації» і «Про адміністративну процедуру»).

Протягом 2017 р. МЮ слід розробити та сприяти прийняттю всіх законів, розробку яких передбачено Антикорупційною стратегією на 2014–2017 роки та Державною програмою щодо її реалізації, але досі не прийняті (див. Додаток 5).

 

Аналітичні матеріали підготовлено в межах проекту «Підготовка альтернативного звіту з оцінки ефективності впровадження державної антикорупційної політики», що реалізується Центром політико-правових реформ за фінансової підтримки Міжнародного фонду «Відродження»

Зауваження та пропозиції щодо змісту наведених вище аналітичних матеріалів просимо надсилати на електронну адресу: kalmykov.dmytro.centr@gmail.com.

 


[1] Наразі така «політика» носить хаотичний (особливо коли йдеться про ініціативи народних депутатів), ситуативний (наприклад, як це було з виконанням Плану дій з візової лібералізації з ЄС), а подекуди й інтуїтивний характер.


[1] Лише завдяки фінансовій та організаційній допомозі донорів (перш за все ПРООН в Україні) і шаленому тиску громадськості цей процес вдалося запустити у вересні 2016 р.

[2] МЮ повинно було взяти участь у реалізації 37% усіх запланованих заходів.


[1] Див. про це картку законопроекту та відповідні стенограми (режим доступу : http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=54571) та статтю А. Андрушківа (Андрушків А Реформа державної служби – тут і зараз [Електронний ресурс]/ А. Анлрушків // Українська правда. – Режим доступу : http://www.pravda.com.ua/articles/2015/07/15/7074578/).

[2] Див. зокрема, порядки денні третьої сесії ВР VIII скликання (Режим доступу : http://iportal.rada.gov.ua/meeting/awt/63).

[3] Див. про це: РПР вимагає не підписувати закон, який руйнує систему електронного декларування службовців [електронний ресурс] / РПР // Режим доступу : http://rpr.org.ua/news/rpr-vymahaje-ne-pidpysuvaty-zakon-yakyj-rujnuje-systemu-elektronnoho-deklaruvannya-sluzhbovtsiv/; Експертна спільнота вимагає не підписувати закон про електронне декларування [електронний ресурс] // Європейська правда. – Режим доступу : http://www.eurointegration.com.ua/news/2016/02/17/7044997/.

[4] Із початком функціонування НАЗК обов’язок розробки цієї програми покладається на НАЗК, а функція Уряду зводиться до її затвердження.

[5] У зв’язку з цим в окружному адміністративному суді м. Києва розглядалася справа №826/11201/15 за позовом Transparency International Україна до КМ щодо неправомірних дій і бездіяльності КМ під час організації процесу обрання членів Конкурсної комісії з обрання членів НАЗК від громадськості.

[6] Див. картку цього законопроекту (Режим доступу : http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=54012).

[7] Детальніше про це див. підрозділ 2.2.1.


[1] Разом із тим, як справедливо зазначалося у попередньому Альтернативному звіті, зазначені рішення приймалися не через проактивну позицію ключових носіїв політичної волі, а під тиском міжнародної спільноти, суспільства, а також у контексті позачергових парламентських виборів, що мали відбутися 26 жовтня 2014 р. (див.: Альтернативний звіт з оцінки ефективності державної антикорупційної політики / Р. Г. Рябошапка, О. С. Хмара, А. В. Кухарук, М. І. Хавронюк, О. В. Калітенко ; за заг. ред. А. В. Волошиної. – К., 2015. – С. 26).

[2] Детальніше про антикорупційну експертизу див. підрозділ 2.3.1.


[1] Див. про це відповідні положення підрозділу 1.1.1.

[2] Див. зокрема: НАЗК надано доступ лише до 9 з 22 необхідних реєстрів [електронний ресурс] / НАЗК // Офіційний веб-сайт НАЗК. – 17 лютого 2017 р. – Режим доступу : https://nazk.gov.ua/news/nazk-nadano-dostup-lyshe-do-9-z-22-neobhidnyh-reyestriv.

�о запобігання і протидії політичній корупції» від 8 жовтня 2015 р.


[1] Детальніше про це див. Додаток 2.

h="33%">

[1] Закон «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запобігання і протидії політичній корупції» від 8 жовтня 2015 р.


[1] Закон «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запобігання і протидії політичній корупції» від 8 жовтня 2015 р.


[1] Детальніше про це див. Додаток 1.


[1] Інформація наводитиметься станом на 1 березня 2017 р.

[2] Про конкретні заходи, відповідальних за їх виконання суб’єктів та строки їх виконання можна дізнатися безпосередньо зі змісту Державної програми щодо реалізації Антикорупційної стратегії на 2015 – 2017 роки, а також із Додатку 1 до цього звіту.

[3] Йдеться про те, що кожен такий захід включає в себе реалізацію низки інших заходів, які є складовими цього більш загального заходу.