1.1.2. Місце та значення питання боротьби з корупцією

1.1.2. Місце та значення питання боротьби з корупцією

у програмних документах політичних партій та угоді про створення

коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України

26 жовтня 2014 р. відбулися позачергові вибори народних депутатів України, за результатами яких до Парламенту пройшло шість партій: «Народний фронт», «Блок Петра Порошенка «Солідарність», «Об’єднання «Самопоміч», «Опозиційний блок», «Радикальна Партія Олега Ляшка» та «Всеукраїнське об’єднання «Батьківщина».

Щоб зрозуміти, з якими ж антикорупційними ідеями прийшли в Парламент ці партії, є сенс коротко охарактеризувати їхні програми.

Так, у розділі «Політичний розвиток» Програми політичної партії «Народний фронт», фракція якої є найчисленнішою в Парламенті, зазначається, що з метою більш ефективної протидії корупції партія ініціює оновлення антикорупційного законодавства та запровадження нових антикорупційних практик, зокрема: створення незалежного антикорупційного органу з широкими повноваженнями; запровадження декларування чиновниками, політиками, суддями тощо як доходів, так і витрат, із обов’язковою перевіркою цих відомостей; залучення громадськості до процесу антикорупційного моніторингу. Серед заходів антикорупційної політики названо також: розкриття структури власності підприємств до кожного конкретного вигодонабувача, зменшення кількості дозволів, контролюючих органів і перевірок тощо[1].

Програма партії «Блок Петра Порошенка «Солідарність» містить спеціальний підрозділ з назвою «Боротьба із корупцією», яка визначена як пріоритетне завдання влади. Основою викорінення корупції має стати загальна нетерпимість суспільства до будь-яких виявів корупції. Подолання корупції можливе за умови публічності діяльності органів влади, спрощення дозвільних процедур, максимального надання послуг електронними засобами зв’язку, гідної оплати праці чиновників та невідворотності покарань за корупційні діяння. Доходи та витрати чиновників мають бути публічними. Майно, походження якого відповідна особа не може пояснити, підлягає конфіскації. Впровадження моніторингу діяльності чиновників є елементом постійного контролю над ними, і такий моніторинг відбуватиметься шляхом зовнішнього аудиту органів влади та існування процедури перевірки на доброчесність усіх чиновників. Боротися із корупцією мають спеціально уповноважені органи. НАБУ має займатися попередженням, виявленням, припиненням та розкриттям корупційних злочинів, а НАЗК – розробкою стратегічних документів та наглядом[2]. Про боротьбу з корупцією згадується й у підрозділах 4.2. та 7.1. цієї Програми в контексті необхідності викорінення корупції в економіці та освіті.

В Антикризовій програмі політичної партії «Опозиційний блок», що має назву «11 кроків до миру та розвитку», визначено кілька заходів, вжиття яких, на думку її представників, дозволило б викоренити корупцію в Україні: ліквідувати тендерну мафію; забезпечити доступність адміністративних послуг; захистити бізнес від бюрократичного свавілля; провести реформу судової влади, зробити українські суди незалежними від політиків.

У програмі діяльності політичної партії «Об’єднання «Самопоміч»[3] в контексті антикорупції говориться лише про те, що вона відстоюватиме: дерегулювання, боротьбу з корупцією та монополіями; створення незалежного органу для розслідування високопосадової корупції[4].

Про конкретні антикорупційні заходи у Програмі діяльності політичної партії «Радикальна Партія Олега Ляшка» взагалі не йдеться. У підрозділі ж з навою «Корупцію – на вила» лише наведено кілька популістських лозунгів абстрактного характеру, наприклад: «Українцям більше не потрібно буде давати хабарі», «Радикальна партія знищить хабарництво», «Запрацює система контролю видатків – нехай кожен чиновник доведе легальність свого майна», «Усунемо олігархів від керівництва державними підприємствами, а значить – і від розкрадання прибутків цих підприємств», «Олігархи доплатять за копійчану приватизацію підприємств, які приносять їм надприбутки», тощо[5]. Досить умовно до конкретних антикорупційних заходів можна віднести обіцянку запровадити «техніку провокування хабарів із негайним затриманням і покаранням хабарника». Проте, як відомо, така «техніка» суперечить міжнародним стандартам у сфері кримінального судочинства, а в Україні визнається злочином (ст. 370 КК України).

Найбільшу кількість антикорупційних заходів передбачено у Програмі діяльності найменшої парламентської партії – партії «Всеукраїнське об’єднання «Батьківщина». Зокрема, у розділі 2, що має назву «Перемога над корупцією та люстрація», йдеться про такі антикорупційні заходи: проведення справжньої та безкомпромісної люстрації; ухвалення закону про проведення виборів до Парламенту за пропорційною системою; забезпечення, щоб чиновники та депутати декларували не лише свої доходи, а й витрати; розробка та ухвалення закону, за яким кожен чиновник та його родина будуть зобов’язані довести легальність походження свого майна (той, хто не пройде перевірку, буде звільнений, а його майно – конфісковане); запровадження максимально суворої кримінальної відповідальності за корупцію; унеможливлення призначення на посади осіб, які не позбулися власного бізнесу; створення незалежного від жодного державного органу НАБУ; запровадження механізму приватного обвинувачення; відкриття універсамів «адміністративних послуг»; істотне скорочення чисельності працівників державних органів і прийняття на службу за відкритими конкурсами; забезпечення невідворотності кримінальної відповідальності за незаконне відшкодування ПДВ[6].

27 листопада 2014 р. голови депутатських фракцій політичних партій «Народний фронт», «Блок Петра Порошенка «Солідарність», «Об’єднання «Самопоміч», «Радикальна Партія Олега Ляшка» та «Всеукраїнське об’єднання «Батьківщина»[7] підписали Угоду про коаліцію депутатських фракцій у Верховній Раді України восьмого скликання «ЄВРОПЕЙСЬКА УКРАЇНА» (далі – Коаліційна угода).

У преамбулі до Коаліційної угоди її учасники пообіцяли провести реформи, націлені на забезпечення європейської якості життя для громадян України, сталого розвитку суспільства, подолання бідності, розбудову конкурентоспроможної економіки, встановлення сприятливих умов для ведення бізнесу, зменшення безробіття, створення нових робочих місць, здобуття енергонезалежності, розвиток громадянського суспільства та гарантування свободи слова, боротьбу з корупцією та відновлення правосуддя, розвиток освіти і науки, культури та духовності.

Ураховуючи, що згідно з ч. 8 ст. 83 Конституції коаліція депутатських фракцій у ВР вносить пропозиції Президенту щодо кандидатури Прем’єр-міністра України, а також щодо кандидатур до складу КМ, є підстави стверджувати, що Коаліційна угода є (або, принаймні, має бути) нічим іншим як спільним планом дій Парламенту та Уряду.

У розділі ІІІ Коаліційної угоди «Оновлення влади та антикорупційна реформа» визначено антикорупційні пріоритети, які влада (Парламент та Уряд) зобов’язувалася реалізувати в 2015–2016 роках, а саме:

1) забезпечення діяльності НАБУ;

2) утворення НАЗК;

3) запровадження процедури перевірки на доброчесність та моніторингу способу життя осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування;

4) ліквідація корупційних схем у державному секторі;

5) забезпечення прозорості фінансування партій та виборчих кампаній згідно з рекомендаціями GRECO;

6) запровадження стандартів «відкритих даних»: оприлюднення органами влади наборів даних, придатних для подальшої автоматизованої обробки;

7) забезпечення через мережу Інтернет вільного доступу до інформації про земельні ділянки, у т.ч. про володільців прав на них;

8) утворення (визначення) незалежного органу державного нагляду у сфері забезпечення права на доступ до публічної інформації;

9) законодавче встановлення заборони ОДВ та ОМС вимагати від фізичних та юридичних осіб інформацію, якою держава вже володіє або яку ці особи надавали раніше.

До позитивних моментів, пов’язаних із Коаліційною угодою, слід віднести те, що:

– у роботі над її проектом мала можливість взяти участь і громадськість (зокрема у форматі громадської ініціативи «Реанімаційний пакет реформ»), значну частину рекомендацій якої було враховано в остаточній редакції угоди;

– перші п’ять визначених у ній антикорупційних ініціатив станом на кінець 2014 р., дійсно, були найбільш важливими у контексті започаткування повномасштабної реалізації антикорупційної реформи.

Проте, оцінити антикорупційні ініціативи, виписані у Коаліційній угоді, як скоординовану систему дій Парламенту та Уряду, спрямованих на успішну реалізацію всієї Антикорупційної стратегії на 2014–2017 роки (Державної програми з її реалізації на той момент ще не було), на жаль, не можна.

З одного боку, до числа надзвичайно важливих завдань у антикорупційній сфері (поряд із зазначеними у пунктах 1–5 розділу ІІІ Коаліційної угоди) варто було б віднести низку інших пріоритетів (створення інструментів отримання достовірної інформації щодо кількісних та якісних показників корупції; усунення корупціогенних чинників у діяльності представницьких органів влади; створення прозорих засад лобіювання; посилення громадського контролю за прийняттям рішення виборними посадовими особами; запровадження механізмів дотримання етичних стандартів осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування; створення механізму захисту викривачів; формування в суспільстві негативного ставлення до корупції та багато інших).

З іншого боку, у пунктах 6–9 розділу ІІІ Коаліційної угоди визначено хоч і необхідні заходи, але не першочергові. Ці заходи, як правило, мають вторинне (або побічне) значення для успішності антикорупційної реформи.

Крім того, кінцевий термін антикорупційних заходів, передбачених Коаліційною угодою, вичерпуються 2016 роком, що дещо ускладнює розуміння того, якими пріоритетами влада керуватиметься у 2017–2018 роках.

Висновки і рекомендації.

1. Щодо запланованих антикорупційних заходів програми парламентських партій суттєво відрізняються між собою за формою і змістом.

При цьому жодну з програм парламентських партій (в контексті запланованих антикорупційних заходів) станом на 2014 рік не можна визнати результатом ґрунтовного аналізу міжнародних зобов’язань України в антикорупційній сфері, наданих їй міжнародними інституціями рекомендацій (зокрема рекомендацій ГРЕКО, підготовлених за результатами проведення трьох раундів оцінювання по Україні, і рекомендацій в рамках моніторингу Стамбульського плану дій з питань боротьби з корупцією ОСЕР), та поточної ситуації в країні (аналіз формування та реалізації антикорупційної політики, визначення ключових проблем у цій сфері тощо).

Антикорупційні положення програм переважної більшості парламентських партій є своєрідним балансуванням між власним інтуїтивним баченням проблем корупції (а отже й шляхів їх вирішення) та боротьбою за прихильність громадян на виборах. Тому деякі із заходів, а інколи й усі мають більш популістичний, ніж змістовний характер.

Під кутом зору запланованих антикорупційних заходів більш-менш змістовними можна визнати лише програми трьох парламентських партій («Народний фронт», «Блок Петра Порошенка «Солідарність» та «Всеукраїнське об’єднання «Батьківщина»). Антикорупційні положення програм партій «Опозиційний блок» та «Об’єднання «Самопоміч» є надто лаконічними, а партії «Радикальна Партія Олега Ляшка» – неконкретними.

Попри зазначене вище, серед антикорупційних пріоритетів різних парламентських партій є й деякі спільні ідеї. Зокрема, чотири з шести парламентських партій («Народний фронт», «Блок Петра Порошенка «Солідарність», «Об’єднання «Самопоміч», «Всеукраїнське об’єднання «Батьківщина») у своїх програмах вели мову про потребу створення незалежного антикорупційного органу; у програмах трьох політичних партій («Народний фронт», «Блок Петра Порошенка «Солідарність» та «Всеукраїнське об’єднання «Батьківщина») йдеться про потребу запровадження прозорого та ефективного декларування доходів і витрат чиновників, а ще трьох («Народний фронт», «Опозиційний блок» та «Всеукраїнське об’єднання «Батьківщина») –дерегуляції та оптимізації надання адміністративних послуг.

2. При розробці Програми партії та формулюванні антикорупційних пріоритетів партії її представникам слід виходити з поточної ситуації з корупцією в країні, міжнародних зобов’язань України в антикорупційній сфері та наданих їй рекомендацій міжнародними інституціями, а також змісту чинних Антикорупційної стратегії та Державної програми з її реалізації.

3. Коаліційна угода від 27 листопада 2014 р. під кутом зору антикорупційних ініціатив є якісним стратегічним документом, який станом на кінець 2014 р. передбачав вжиття дійсно найбільш важливих заходів, що відкривало двері для повноцінної реалізації антикорупційної реформи.

Проте, якби її розділ ІІІ був результатом якісного опрацювання положень Антикорупційної стратегії на 2014–2017 роки та оцінки існуючої ситуації з корупцією в країні, то вона могла б бути набагато якіснішою.

4. Під час визначення антикорупційних пріоритетів у Коаліційній угоді представникам політичних сил бажано керуватися не інтуїцією, а вимогами чинних Антикорупційної стратегії та Державної програми з її реалізації (виняток – прийняття рішення про концептуальну зміну курсу в антикорупційній політиці держави).

Коаліційна угода, з одного боку, має бути своєрідним узгодженим (спільним) планом дій нової влади (в ній мають знаходити відображення ті ідеї, про які йдеться у Програмах відповідних партій), а, з іншого, – відображати чітке розуміння того, що саме на цьому конкретному етапі слід робити у кожній сфері (у т.ч. в антикорупційній).

Аналітичні матеріали підготовлено в межах проекту «Підготовка альтернативного звіту з оцінки ефективності впровадження державної антикорупційної політики», що реалізується Центром політико-правових реформ за фінансової підтримки Міжнародного фонду «Відродження»

Зауваження та пропозиції щодо змісту наведених вище аналітичних матеріалів просимо надсилати на електронну адресу: kalmykov.dmytro.centr@gmail.com.

---