Зміст та правова природа адміністративної відповідальності

Реформування інституту адміністративної відповідальності в Україні, на наше глибоке переконання, насамперед має полягати у новому підході до систематизації протиправних діянь, передбачених адміністративним правом. Цей процес повинен починатися із аналізу таких питань:

– що потрібно систематизувати? та

– як потрібно систематизувати?

Відповідаючи на перше запитання про протиправні діяння, які підлягатимуть систематизації, потрібно звернути увагу на існуючу термінологію і визначити її відповідність сучасним умовам суспільного життя, розвитку права, науки, зарубіжним досягненням. Для інституту адміністративної відповідальності визначальними є поняття адміністративної відповідальності як одного із видів юридичної відповідальності та адміністративного правопорушення як підстави виникнення відносин адміністративної відповідальності.

Досі чинний Кодекс України про адміністративні правопорушення 1984 року оперує категоріями адміністративне правопорушення і адміністративна відповідальність лише щодо діянь фізичних осіб. Наукові дослідження в основному також притримуються цієї точки зору, яка відображена у законодавстві. Але наскільки ці кроки у зміні сфери адміністративної відповідальності відповідають іншим досягненням адміністративно-правової науки? Слід констатувати, що вони не поспішають за цими досягненнями.

В 2000 році у стінах парламенту з’явився проект Концепції реформування адміністративного права України. У ньому була спроба системно підійти до усіх складових цієї галузі права, враховуючи інститут адміністративної відповідальності. Так, у розділі 10 проекту Концепції «Реформування інституту адміністративної відповідальності» визначено, що чинний Кодекс оперує двома поняття «адміністративне правопорушення» і «адміністративний проступок» як рівнозначними, хоча це неправильно і доцільно надалі залишити лише поняття проступку, відповідно перейменувавши сам законодавчий акт. Адже під «адміністративним правопорушенням слід вважати будь-яке порушення норм адміністративного права, тоді як адміністративний проступок є протиправне вчинення діянь, за які законодавством передбачено накладення адміністративного стягнення».

Слідуючи за розумінням авторів проекту Концепції поняття «адміністративного правопорушення» як  порушення права або правових норм, необхідно відмовитися від подальшого звуженого використання цього терміну. Не правильно також буде надалі звужувати поняття адміністративної відповідальності, яка виникає з факту вчинення адміністративного правопорушення.

Розвиток відносин «особа-держава» із подальшим зрівненням у правах їх учасників є проявом подальшої демократизації українського суспільства. Професор В. Авер’янов у своїй публікації про нову доктрину українського адміністративного права (Журнал «Право України», 2006 р., № 5) однозначно констатує, що у відносинах між особою і державою, які йменуються «публічно-сервісними» і складають переважну частину предмету регулювання адміністративного права, неможливо говорити про підпорядкування одного учасника (особи) іншому учаснику (державі, представнику держави). Тому, адміністративну відповідальність може нести не тільки завжди одна сторона відносин – особа, але й інша сторона – представник держави.

Отже, особи та представники держави несуть відповідальність на підставі адміністративних правопорушень, тобто порушень норм адміністративного права. Але, особи несуть адміністративну відповідальність за вчинення адміністративних проступків як одного із видів адміністративних правопорушень, які визначатимуться у Кодексі про адміністративні проступки. А суб’єкти владних повноважень несуть адміністративну відповідальність за адміністративні правопорушення у вигляді прийняття незаконних рішень, вчинення незаконних дій або бездіяльності, визнаних такими адміністративним судом на підставі адміністративного позову згідно із Кодексом адміністративного судочинства.

Протягом існування певних адміністративних відносин між особою та суб’єктом владних повноважень, адміністративне правопорушення (у нашому розумінні) може вчинити будь-яка зі сторін. Наприклад, якщо особа порушить певний обов’язок (надання достовірної інформації, подання повного переліку документів, реєстрація у визначений строк тощо), що визнаватиметься у Кодексі адміністративним проступком, то уповноважений представник суб’єкта владних повноважень притягатиме до адміністративної відповідальності за вчинення цього проступку (правопорушення) шляхом накладення стягнення. Якщо ж суб’єкт владних повноважень порушить порядок прийняття свого індивідуального акту, який стосується інтересів певної особи, то адміністративний суд своїм рішенням може скасувати цей акт і  відшкодувати або зобов’язати відшкодувати завдану шкоду. Такі процесуальні дії суду свідчитимуть про визнання ним факту вчинення суб’єктом владних повноважень адміністративного правопорушення і притягнення його до адміністративної відповідальності.

З цього випливає ще один висновок – суб’єкти владних повноважень (орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа) при здійсненні своєї діяльності не можуть притягатися до відповідальності за вчинення адміністративних проступків, передбачених Кодексом про адміністративні проступки. Він має поширюватися лише на діяння фізичних чи юридичних осіб. Суб’єкти владних повноважень при здійсненні своєї діяльності можуть притягатися до адміністративної відповідальності лише адміністративним судом.

Логіка такої пропозиції полягає в тому, що представники держави при здійсненні своєї владної діяльності можуть вчиняти адміністративні правопорушення (але не адміністративні проступки) і можуть притягатися до адміністративної відповідальності.

Необхідно зазначити, що у запровадження в правову систему України поняття  адміністративного проступку є опоненти. Вони вважають, що ця ідея суперечить положенням Конституції України. Адже там ідеться лише про поняття «адміністративного правопорушення» і немає місця «адміністративному проступку». Найсильнішим аргументом, який вони висувають, є вимоги пункту 22 частини першої статті 92 Основного Закону щодо переліку видів юридичної відповідальності. Там йдеться про те, що «виключно законами України визначаються … засади цивільно-правової відповідальності; діяння, які є злочинами, адміністративними або дисциплінарними правопорушеннями, та відповідальність за них».

Ці конституційні положення не перешкоджають законодавцю визначати законом й іншу назву адміністративного делікту, зокрема й відповідальність за вчинення адміністративних проступків як різновиду адміністративних правопорушень. Підтвердженням цього висновку може бути теза, що в національній правовій системі існує конституційна (політико-правова) відповідальність, що не охоплена положеннями статті 92 Конституції України.

Виходячи з вищенаведеного можна зазначити ознаки протиправних діянь, що дозволятимуть нам називати їх адміністративними проступками, та відповідальності за ці проступки:

1) адміністративні проступки повинні завдавати суспільної шкоди у певній сфері державного управління. На цій основі не можуть вважатися адміністративними такі проступки як дрібна крадіжка, дрібне хуліганство, розпиття спиртних напоїв в громадському місці тощо, оскільки вони не стосуються державного управління;

2) адміністративні проступки можуть вчинятися лише фізичними і юридичними особами. Посадові особи юридичних осіб приватного права перестануть бути суб’єктами відповідальності. Раніше конструкція відповідальності посадових осіб була обґрунтована, з огляду на державну форму власності переважної більшості підприємств, установ і організацій і представлення їх у конкретних відносинах «директором». Цей механізм є повністю непридатним для сучасного стану розвитку суспільства, економіки і права, коли і фізичні, і юридичні особи є рівнозначними учасниками більшості правовідносин;

3) адміністративні санкції мають право застосовувати лише визначені законом органи публічної адміністрації чи їх посадові та службові особи або уповноважені ними на підставі делегування повноважень законом фізичні чи юридичні особи. Перестануть бути суб’єктами адміністративної юрисдикції суди, працівники підприємств, громадських організацій тощо. Суди як органи судової влади мають здійснювати судочинство, а не виконувати функції органу виконавчої влади щодо притягнення до відповідальності за адміністративні проступки. Вони повинні лише переглядати у порядку адміністративного судочинства рішення органів публічної адміністрації про накладення адміністративних стягнень;

4) адміністративні стягнення не повинні мати кримінально-правових ознак. Конфіскація, виправні роботи та арешт надалі не можуть вважатися адміністративними санкціями. А оплатне вилучення майна слід вилучити з переліку адміністративних стягнень через його невідповідність вимогам Конституції України; 

5) процедура притягнення до відповідальності за адміністративні проступки не повинна мати кримінально-правових характеристик. У новій процедурі не знайдеться місця таких заходам примусу як адміністративне затримання, доставлення особи, обшук тощо.

Такий підхід зумовлюється вимогами Європейського суду з прав людини щодо необхідності «очищення» інституту адміністративної відповідальності від кримінально-правових елементів. Більшість протиправних діянь, які нині йменуються адміністративними правопорушеннями, мають стати в майбутньому адміністративними проступками, інша їх частина – кримінальними проступками, а деякі “правопорушення” взагалі доцільно вилучити з предмету регулювання адміністративного деліктного законодавства.

 На думку членів робочої групи Центру політико-правових реформ з реформування інституту адміністративної відповідальності та членів робочої групи Національної комісії зі зміцнення демократії та утвердження верховенства права (дорадчого органу при Президентові України) з питань реформування кримінальної юстиції, запровадження інституту кримінального проступку є нагальною необхідністю сучасного українського права. Слід зазначити, що тріада протиправних діянь (злочин – кримінальний проступок – адміністративний проступок) є характерною для переважної більшості досліджених нами правових систем країн континентального права.  

Для створення системи кримінальних проступків в Україні існує низка чинників:

1. Позбавлення адміністративного права невластивих для нього положень. Приклад із дрібним хуліганством і дрібною крадіжкою є показовим.

2. Гуманізація кримінального права шляхом перетворення окремих нетяжких злочинів на кримінальні проступки.

3. Гарантування судового захисту прав особи у справах про кримінальне обвинувачення (щодо конфіскації майна, виправних робіт, короткострокового арешту тощо) на підставі вимог статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та відповідних рішень Європейського Суду з прав людини, які є складовою частиною нашого законодавства. Жоден інший державний орган, окрім суду, не може приймати рішення про застосування до особи зазначених покарань.

4. Реалізація вимог Конституції України про можливість конфіскації майна лише на підставі рішення суду.

5. Реалізація положень Концепції удосконалення судівництва для утвердження справедливого суду в Україні відповідно до європейських стандартів щодо існування в майбутньому лише цивільних, адміністративних і кримінальних судів. В цьому випадку, тільки кримінальні суди застосовуватимуть покарання, які зараз є адміністративними стягненнями (конфіскація майна, арешт).

6. Позбавлення адміністративних судів невластивих для них повноважень та надання  кримінальним судам цих повноважень щодо накладення стягнень у вигляді конфіскації майна.

Перетворення окремих нинішніх адміністративних правопорушень у кримінальні проступки буде «криміналізацією» лише за формою чи назвою, але не за змістом. Адже відповідальність за кримінальні проступки не тягнутиме за собою позбавлення волі. Засудження особи за вчинення кримінального проступку також не матиме наслідком її судимість. З іншого боку, обвинувачена у вчиненні кримінального проступку особа отримає всі процедурні права і гарантії кримінального процесу і до неї не можливо буде застосувати запобіжний захід у вигляді тримання під вартою. З цієї метою положення проекту Кримінального процесуального кодексу, який розробляється робочою групою Національної комісії, передбачають окремі процедури розслідування та судового розгляду справ про кримінальні проступки.

«Очищений» таким чином інститут адміністративних проступків має бути об’єднаний в один Кодекс про адміністративні проступки, до якого слід включити всі адміністративні проступки, що зараз містяться в 63 нормативних актах. Йдеться як про закони, так і підзаконні акти (Укази Президента України, Постанови Кабінету Міністрів України), що навіть суперечить вимогам Конституції України. Це і є відповіддю на друге поставлене нами запитання про спосіб систематизації адміністративних проступків.

Кодекс повинен стати і за назвою, і за змістом матеріальним законом. А процедурна частина за прикладом кримінального права має міститися в іншому нормативному акті – Адміністративно-процедурному кодексі чи окремому законі.

Сприйняття і взяття за основу таких (або близьких до них) змін у сфері адміністративної відповідальності матиме важливе значення для суспільного життя України та дозволить привести основні положення адміністративно-деліктного права у відповідність до сучасних досягнень теоретико-правової та загальної частини  адміністративно-правової науки.  

---

Опубліковано:

«Проблеми систематизації законодавства України про адміністративні правопорушення / Матеріали міжнародної науково-практичної конференції: У 2-х ч., 7-8 грудня 2006. – Сімферополь, 2006. – Ч. 2. – С. 198-202»