Завдання і перспективи подальшого розвитку законодавства про державну службу

В Концепції адміністративної реформи в Україні були визначені загальні засади реформування інституту державної служби, насамперед в частині класифікації державних органів і посад державних службовців; визначення сфери державної служби і статусу державних службовців; конкурсності, об`єктивності, прозорості і гласності при прийнятті на державну службу та здійсненні службової кар`єри; правової захищеності та політичної нейтральності на державній службі; мотивації, стимулювання та заохочення державних службовців; професійної підготовки кадрів для державної служби; оптимізації структури управління державною службою[1].

В розвиток положень Концепції адміністративної реформи в Україні ще в 1999 році було підготовлено “депутатський” проект Закону України “Про службу в органах державної влади”, але з через незавершеність процедури законодавчого врегулювання статусу уряду, його лише в 2001 році внесено на розгляд Верховної Ради України[2]. Офіційне бачення перспектив розвитку інституту державної служби з’явилося аж у 2002 році у формі проекту Закону України “Про внесення змін до Закону України “Про державну службу”, розробленого Головним управлінням державної служби в Україні та схваленого Координаційною радою з питань державної служби при Президентові України (надалі – проект Головдержслужби). При цьому, на нашу думку, більшість існуючих проблем у сфері державної служби даним законопроектом вирішуються не найкращим чином або взагалі не вирішуються. Таку оцінку можна зробити аналізуючи пропоновані зміни, відповідно до сучасного розуміння інституту державної служби в науці адміністративного права, а також кращого іноземного досвіду.    

Першим питанням, яке вимагає вирішення є законодавче визначення поняття державної служби та предмету регулювання Закону України “Про державну службу”. Чинний Закон обмежив коло державної служби лише службою в державних органах та їх апараті, хоча відомо, що найповніше, або так зване широке розуміння державної служби, включає в себе також і мілітаризовану службу (наприклад, в збройних силах) і такий вид цивільної служби як служба в державних установах та організаціях (наприклад, в закладах освіти тощо). В чинному Законі  фактично ототожнюються поняття “державного службовця” та “посадової особи”, що призвело до розмитості його інших ключових понять. Тому є необхідним прийняття загального закону про державну службу, який би виконував роль методологічного фундаменту правового регулювання державної служби загалом, а предмет регулювання чинного закону буде обмежений лише регулюванням державної служби у її вузькому розумінні[3].  

В проекті Головдержслужби передбачено, що він “визначає загальні засади діяльності, а також правовий статус державних службовців”. Але з науково-методологічної точки зору такий підхід є кроком назад. Адже навіть чинна редакція Закону “Про державну службу”, незважаючи на широку назву, обмежує свій предмет регулюванням засад діяльності та статусу державних службовців, “які працюють у державних органах та їх апараті”. Тобто предмет регулювання за чинним Законом визначений більш коректно.

Крім того, за проектом Головдержслужби державними службовцями визначаються “особи, які працюють у державних органах та їх апараті на посадах керівних працівників і спеціалістів ….”. Така конструкція дозволяє віднести до державних службовців навіть Президента, членів Кабінету Міністрів, народних депутатів України та суддів. Тим більше, що не уточнюється які посади є посадами керівних працівників і спеціалістів, а дається лише класифікація посад: політичні, адміністративні, патронатні та “посади службовців і робітників, на яких дія цього Закону не поширюється”.

На нашу думку, нормативний підхід мав би вибудовуватися в зворотному порядку. Спочатку необхідно визначити типи посад, і потім є логічним зробити висновок, що, наприклад, особи які займають адміністративні посади є державними службовцями. Більше того, було б правильним вказати в законі не лише загальні критерії класифікації посад в органах державної влади, але й ознаки кожного з типів посад. При цьому, на наш погляд, основними типами посад є політичні, службові (або чиновницькі) та суддівські. Такий підхід та подібна типологія посад є досить поширеною в світі, і вже давно закріплена на законодавчому рівні навіть у Росії[4].

За цією методологією побудовано і проект Закону “Про службу в органах державної влади”, в якому зокрема передбачено, що політичною є визначена Конституцією та законами України посада в органах державної влади, яка обіймається внаслідок обрання на неї Українським народом, або призначення всенароднообраними носіями влади на визначений термін, для реалізації політичної програми. Зокрема, політичними посадами є посади Президента України, народних депутатів України, членів Кабінету Міністрів України. Особи, що їх обіймають є державними політичними діячами (політиками). Суддівськими посадами є посади суддів Конституційного Суду України та судів загальної юрисдикції. Службовою є посада в органах державної влади, яка обіймається для здійснення організаційно-розпорядчих чи консультативно-дорадчих функцій. До речі, вживаний в проекті Головдержслужби термін “адміністративна посада” видається не дуже вдалим, бо наприклад в Законі “Про судоустрій України” адміністративними посадами є посади голів судів, їх заступників та деякі інші керівні посади[5].  

Що стосується патронатної служби як виду діяльності, то її в принципі не можна відносити до державної служби. Адже однією з засад державної служби є політична нейтральність. Патронатні служби формуються насамперед в політичних органах влади, зокрема, Президентом, членами Кабінету Міністрів, народними депутатами України. Оскільки ці посадові особи формують свої патронатні служби за критеріями особистої відданості, наявністю спільних політичних уподобань і без конкурсу, тому некоректно з методологічної точки зору автоматично відносити посади в партонатній службі до посад державних службовців. Але при цьому можна передбачити, що патронатна служба як структурний підрозділ може формуватися і з числа державних службовців, і з політично-призначених працівників.

Якщо ж говорити про ознаки державної служби, а отже і ознаки притаманні службовим посадам, то серед них у першу чергу необхідно виділити такі як професійність, політична нейтральність, постійність (або безстроковість), оплата праці за рахунок коштів державного бюджету, і головне – виконання функцій органів держави. Крім того, серед ознак державної служби можна назвати визначений порядок призначення на посаду, як правило за результатами конкурсного відбору, а також “кар‘єрність”, адже перебування на державній службі і добросовісне виконання своїх обов’язків може автоматично призводити до присвоєння чергового рангу або підвищення за посадою.

На жаль, проект Головдержслужби залишає чинною теперішню статтю 9 Закону України “Про державну службу”, яка і сьогодні вважається надзвичайно дискусійною. Зокрема, її назва “Особливості правового регулювання статусу державних службовців державних органів та їх апарату”, та зміст частини першої іноді тлумачаться таким чином, що до числа державних службовців відносять і державних політичних діячів, і суддів.

В чинному Законі немає жодного застереження щодо обмеження активної політичної діяльності державних службовців. Проект Головдержслужби на рівні принципів встановлює однією з засад державної служби політичну нейтральність, але на нашу думку, цього недостатньо. На вимозі політичної нейтральності державних службовців необхідно зробити особливий наголос, оскільки саме таким чином можна забезпечити стабільність кадрів та законність і ефективність роботи органів державної влади. Зрештою це дозволяє захистити самих державних службовців від їх “втягування” в політичну боротьбу та диференціацію за критеріями політичної відданості. Для реального забезпечення принципу політичної нейтральності державних службовців необхідно встановити конкретні обмеження їх активної політичної діяльності, наприклад, заборону брати участь у передвиборній агітації тощо, як це, до речі, передбачено проектом Закону “Про службу в органах державної влади”.

Особливої уваги заслуговує питання організації управління системою  державної служби. За чинним Законом “Про державну службу” для проведення єдиної державної політики та функціонального управління державною службою було утворено Головне управління державної служби при Кабінеті Міністрів України. Глава держави, надаючи Головдержслужбі спеціальний статус, проігнорував приставку “при Кабінеті Міністрів України” та зробив цей орган “підконтрольним і підзвітним Президентові України”[6]. Не вдаючись в проблематику доцільності надання спеціального статусу Головдержслужбі все ж необхідно реально забезпечити підпорядкування цього органу урядові. Натомість за проектом самої Головдержслужби пропонується вилучити із закону і власну назву даного органу, і відповідно додаток в назві – “при Кабінеті Міністрів України”. Що стосується Координаційної ради з питань державної служби (ст. 8 чинного Закону), то Головдержслужбою також пропонується легалізувати на законодавчому рівні її переведення в ранг консультативно-дорадчих органів при Президентові України. Хоча це в принципі вступає в суперечність з пунктом 28 статті 106 Конституції України, відповідно до якого Президент “створює у межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України, для здійснення своїх (виділення І.К.) повноважень консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби”. По-перше, Конституція України не передбачає за Президентом України повноважень щодо участі в розробці чи реалізації державної політики у сфері державної служби. По-друге, якщо глава держави вважає за доцільне утворити якийсь допоміжний орган, то він це може зробити власним рішенням. В будь-якому випадку видно, що в частині реформування системи управління державною службою пропонується лише законодавчо легітимувати систему, яка вже склалася.  

Проте, на нашу думку, ця система вимагає реального вдосконалення, особливо якщо зважити на повернення керівникові апарату Кабінету Міністрів України статусу члена уряду, а також у зв’язку ліквідацією посад державних секретарів міністерств[7]. Вважаємо, що це негативно відобразиться на всій системі державної служби, оскільки зростання кількості політичних посад у вищому та центральних органах виконавчої влади загострює проблему політичної нейтральності на державній службі загалом, та забезпечення стабільності і наступництва в роботі окремих органів зокрема. Тому необхідно назад повернути керівнику Секретаріату Кабінету Міністрів статус державного службовця, до того ж найвищого за посадою в ієрархії державної служби. Як пропонувала Концепція адміністративної реформи в Україні, Державний секретар Кабінету Міністрів повинен забезпечувати загальне керівництво державною службою, а Головдержслужба має сприяти йому в цьому як безпосередньо, так і через керівників службою в органах. Відповідно в міністерствах повинні бути чітко виділені посади керівників апаратів міністерств. І звичайно доцільно зберегти існування окремого органу управління державною службою, повернувши його в пряме підпорядкування Кабінетові Міністрів України.

Крім того, видається необхідним створення додаткового  органу – Ради державної служби (може бути і інша назва), що зумовлено необхідністю забезпечення формування високопрофесійного, політично нейтрального корпусу державних службовців. Головними завданнями Ради державної служби має бути: проведення конкурсного відбору на посади Державного секретаря Кабінету Міністрів України і його заступників; надання згоди на їх звільнення з посади; погодження призначень на посади та звільнень з посад інших вищих державних службовців; здійснення нагляду за відповідністю проведення конкурсів на ці посади; розгляд справ стосовно порушень вищими державними службовцями вимог щодо несумісності тощо. Ці функції може здійснювати лише незалежний колегіальний орган, оскільки і з правової, і з політичної точки зору це не може здійснювати ні Координаційна рада з питань державної служби при Президентові України, ні Головне управління державної служби, адже перший є дорадчим органом Президента, а  Головдержслужба є залежною від політичного керівництва держави, і, насамперед, від Президента. Доцільно, щоб Рада державної служби формувалася спільно главою держави, парламентом, урядом за участю судової гілки влади. Прототипом Ради державної служби у системі судоустрою є Вища рада юстиції. Такі пропозиції відображені і в проекті Закону “Про службу в органах державної влади”.

Одним із головних завдань, яке необхідно вирішити новим законодавством про державну службу, має бути забезпечення об`єктивності в підборі кадрів. Необхідно передбачити, що зайняття службових посад здійснюється виключно за результатами конкурсу, а також встановити певні механізми для гарантування демократичності та прозорості цього процесу, зокрема, визначити загальні кваліфікаційні вимоги для бажаючих зайняти певну посаду певної категорії, чітко врегулювати порядок проведення конкурсу, починаючи з оголошення про вакансії і закінчуючи призначенням на посаду за його результатами. При цьому в виборі моделі підбору кадрів нам доцільно обрати систему посад, а не систему кар‘єри, оскільки у нас не існує підготовленого і сформованого самодостатнього корпусу державних службовців. Нагадаємо, що в системі посад на посаду будь-якого рівня організовується відкритий конкурс, в якому мають право брати участь не тільки державні службовці, а в системі кар’єри особа попадає спочатку на найнижчі щаблі в ієрархії державної служби, і поступово через конкурси та інші механізми робить кар’єру[8].

Натомість навіть з урахуванням можливих змін за проектом Головдержслужби залишиться узаконеною практика позаконкурсного прийняття на державну службу. Адже в Законі “Про державну службу” зберігається норма про те, що прийняття на державну службу може здійснюватися не лише в порядку конкурсного відбору, але й “за іншою процедурою, передбаченою Кабінетом Міністрів України”[9]. Більше того, сьогодні в частині першій статті 15 Закону передбачено, що “прийняття на державну службу … здійснюється на конкурсній основі, крім випадків, коли інше встановлено законами України”[10]. Головдержслужба пропонує, надати можливість встановлювати ці винятки “актами законодавства України”. Таким чином через винятки загальне правило буде нівельовано взагалі.

На нашу думку, у майбутньому при інституті державної служби можна запровадити додатковий елемент набору кадрів в органи державної влади через роботу в якості “працівника органу державної влади” з огляду на наступні причини. По-перше, є необхідність проведення ретельного добору кадрів і особи, які не мають підготовки і невідомо, чи підійдуть для служби, не повинні завчасно складати присягу і набувати статусу державного службовця. По-друге, вже згадані працівники патронатних служб не завжди можуть бути державними службовцями, оскільки часто підбираються за політичними критеріями і без конкурсу. По-третє, не завжди є виправданим надання статусу державного службовця обслуговуючому персоналу, це є швидше винятком. По-четверте, такий механізм дає можливість приймати на роботу в органи державної влади на певні посади (консультантів, радників, тощо) у разі потреби іноземців та осіб без громадянства. Ця новація запропонована і проектом Закону “Про службу в органах державної влади”.

Серйозним недоліком чинного Закону є підхід до класифікації посад державних службовців. Проте і за проектом Головдержслужби віднесення посади до певної категорії надалі залежатиме насамперед від статусу органу, точніше його рівня. Більше того, для деяких пропонованих новацій обґрунтованих наукових та правових підстав знайти неможливо. Зокрема, перелік посад першої категорії розпочинається з посади “Глави Адміністрації Президента України та його заступників, Керівника апарату Верховної Ради України та його заступників”. Але ж ці посади є швидше політично-призначеними, ніж посадами державних службовців. По-друге, це лише посади керівників апаратів і є звичайно більш відповідальні і вагомі посади державних службовців (наприклад, посада голови державного комітету). Отже, і надалі залишатиметься безпідставне віднесення посад з принципово відмінними повноваженнями та ступенем відповідальності до однієї категорії.

На нашу думку, поділ посад на категорії має бути обґрунтований якісними відмінностями цих посад, а не рівнем органу, оскільки він необхідний у першу чергу для єдиного правового регулювання однотипних посад, а не для визначення рейтингу престижності тої чи іншої посади. Саме тому, проектом Закону “Про службу в органах державної влади пропонується”, визначити, що до категорії А належать посади керівників органів та їх заступників, категорії Б – посади керівників структурних підрозділів, категорії В – посади фахівців (спеціалістів), категорії Г – посади допоміжного персоналу. Поділ на чотири категорії застосовується у державах, які близькі до України за формою правління та приналежністю до правової сім’ї, зокрема, у Франції, Німеччині[11], Польщі[12]. Можна розглядати й інші варіанти поділу посад на категорії, але при цьому необхідно зважати, що велика кількість категорій є перепоною внутрішньої мобільності державних службовців. Як альтернативу можна також застосовувати поділ на три категорії, якщо зважати, що в більшості випадків статус “чиновника” допоміжному персоналу не надається.  Такий поділ стане зручним механізмом для уніфікованого правового регулювання державно-службових відносин щодо окремих категорій посад, починаючи від порядку відбору і призначення на ці посади, і закінчуючи спеціальними вимогами щодо порядку проходження державної служби.

Інша проблема полягає в тому, що в нашій країні не існує різниці в підході до визначення категорій та рангів. Але ж категорія – це якісна оцінка посади, а ранги – це рівень кваліфікації, стажу і досвіду роботи службовця. Тому доцільно змінити, порівняно з існуючим, і підходи до інституту “ранжування державних службовців”. Наприклад, збільшити кількість рангів державних службовців приблизно до 30, щоб забезпечити гнучкість у визначенні кваліфікації службовця та відповідно в оплаті праці.  Збільшити кількість рангів необхідно ще й тому, що тривала зайнятість на державній службі в межах однієї категорії вимагає мотивації для підвищення професіоналізму, в тому числі і шляхом матеріального заохочення.

Закон України “Про державну службу” вимагає вдосконалення і в частині врегулювання форм та процедур оцінки рівня кваліфікації державних службовців та оцінки їх діяльності на предмет продуктивності, ефективності, якості тощо. Поширеними у світі, та закріпленими на підзаконному рівні і в Україні є дві форми оцінки, зокрема, атестація та так звана “щорічна оцінка керівником”. Тому як позитив законопроекту Головдержслужби можна розглядати пропозицію щодо визначення на законодавчому рівні принаймні завдання атестації державних службовців та її періодичності. Щоправда в Закон бажано включити і інші важливі положення щодо атестації, наприклад, про оцінку її результатів та наслідки тощо. Це не просто формальна регламентація відносин в законі, а й важлива юридична гарантія захисту прав державних службовців.

Що стосується пропонованих Головдержслужбою положень про “щорічну оцінку виконання державними службовцями покладених на них завдань та обов’язків”, то тут є і методологічні прорахунки, а також  закладаються умови для зловживань з боку керівника. Адже пропонується встановити, що порядок проведення щорічної оцінки визначається керівником відповідного державного органу “з урахуванням Положення про проведення атестації державних службовців”. По-перше, атестація і щорічна оцінка мають різні завдання і зовсім різні критерії оцінки. По-друге, навіть не зважаючи на специфіку кожного з органів є не тільки можливим, але й необхідним вироблення загального уніфікованого порядку проведення щорічної оцінки.  

Принципово важливо детально врегулювати інститут дисциплінарної відповідальності державних службовців. Зокрема, необхідно визначити підстави для притягнення до дисциплінарної відповідальності, доцільно розширити перелік видів дисциплінарних стягнень, щоб зробити цей інструмент впливу більш гнучким та ефективним. Але найголовніше – треба чітко регламентувати порядок дисциплінарного провадження, запровадивши при цьому, як правило, колегіальний розгляд справи, забезпечити право державного службовця на захист під час розгляду справи тощо. Натомість проект Головдерслужби в цій частині відсилає до Кодексу законів про працю України, і обмежується апеляційними комісіями, які розглядатимуть вже скарги на рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності.

Важливою гарантією формування ефективної державної служби та захисту прав державних службовців має бути чітка регламентація підстав та порядку їх звільнення. Але проектом Головдержслужби пропонується однією з підстав припинення державної служби зробити “порушення Загальних правил поведінки державного службовця”. Така підстава є не тільки занадто “широкою” , адже такі правила – це сукупність різного роду вимог, до того ж неоднакової важливості. Крім того, і тепер, і за законопроектом ці правила затверджуватимуться Головдержслужбою. Тобто підставою для звільнення буде порушення вимог підзаконного акта. 

Законодавство про державну службу вимагає ґрунтовного реформування в частині  оплати праці державних службовців. Її розмір повинен забезпечити конкурентоспроможність держав­ної служ­би на ринку праці, запобігти корупції, кардинально підвищити зацікавленість кадрів у продуктивній і відповідальній роботі, перебуванні на державній службі та подальшій кар’єрі. Має бути вдосконалена структура оплати праці, забезпечена її прозорість. Зокрема, потрібно істотно збільшити частку посадового окладу в сукупній заробітній платі, значно піднести роль рангу державного службовця у матеріальному стимулюванні. Заробітна плата повинна приваблювати молодих кваліфікованих спеціалістів на державну службу, а високі соціальні гарантії, насамперед пенсійне забезпечення, – утримувати державних службовців з досвідом від переходу в приватний сектор. На жаль, проект Головдержслужби закцентував свою увагу, можливо навіть занадто, лише на пенсійному забезпеченні.

Загалом можна зробити висновок, що проектом головдержслужби фактично пропонується закріпити на рівні закону існуючий стан речей, в тому числі питання врегульовані сьогодні підзаконними нормативно-правовими актами. Але намагання втиснути в Закон “Про державну службу” хоча б ці зміни видаються невдалими та непродуктивними. Навіть за своєю структурою чинний Закон значно обмежений в можливостях системного оновлення та розвитку. Внесення фрагментарних змін в законодавство не приведе до дійсного реформування системи державної служби. Тому необхідно передбачити максимально повне регулювання державної служби як інституту адміністративного права, що вимагає прийняття якісно нового закону.

---