Висновок ЦППР щодо законопроекту Мін’юсту про зміну Закону України «Про адміністративні послуги»

Проект Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про адміністративні послуги», винесений на громадське обговорення Міністерством юстиції України 30 квітня 2013 року (далі – Законопроект) передбачає зміну концепції надання адміністративних послуг в центрах надання адміністративних послуг (далі – ЦНАП) в Україні. Згідно з ч. 1 ст. 13 чинного Закону України «Про адміністративні послуги», адміністративні послуги в ЦНАП можуть надаватися через «адміністраторів», тобто посадових осіб органу, що утворив ЦНАП. Законопроектом запропоновано виключити це положення і впроваджувати кардинально протилежну концепцію надання адміністративних послуг в ЦНАП – виключно «представниками суб’єктів надання адміністративних послуг».

Запропонований Законопроектом спосіб організації надання адміністративних послуг в ЦНАП має низку очевидних недоліків та ризиків:

1. Відсутність вимоги щодо універсалізму компетенції персоналу, принаймні в межах групи питань. Надання адміністративних послуг через представників суб’єктів надання адміністративних послуг призводить до незручностей для заявників та неможливості забезпечити рівномірне навантаження на персонал ЦНАП, оскільки:

• особі неможливо замовити в одного працівника ЦНАП пов’язані послуги, які надають різні суб’єкти надання адміністративних послуг (хоча ця ідея стоїть в основі зручності ЦНАП для суб’єктів звернення);

• ЦНАП не зможе оперативно коригувати різнорівневе навантаження на представників різних суб’єктів надання адміністративних послуг, в тому числі пов’язане з сезонним попитом на окремі групи адміністративних послуг та загальними відмінностями в попиті на послуги протягом дня, тижня, місяця. В результаті, персонал одних суб’єктів надання адміністративних послуг ЦНАП буде недовантажений, а представники інших суб’єктів надання адміністративних послуг – перевантажені. Такий стан справ, серед іншого, породжує невдоволеність працівників різним навантаженням при приблизно однаковій оплаті праці;

• потреба забезпечити постійні робочі місця для представників усіх суб’єктів надання адміністративних послуг, що вимагає великої кількості персоналу, великих площ приміщень та інших матеріальних ресурсів. На практиці дефіцит робочих місць для представників усіх суб’єктів надання адміністративних послуг призводить до запровадження диференційованих графіків прийомних годин для різних органів влади (послуг), що теж не відповідає ідеї ЦНАП, яка має гарантувати постійний та рівний доступ до усіх адміністративних послуг протягом прийомних годин у ЦНАП.

2. Відсутність підпорядкування представників суб’єктів надання адміністративних послуг керівнику ЦНАП. Такий стан суперечить суті задекларованого Законопроектом принципу організаційної єдності. Як свідчить досвід вже створених ЦНАП в Україні, а також міжнародний досвід, це призводить до багатьох проблем:

• низька виконавча дисципліна представників суб’єктів надання адміністративних послуг; 

• неспроможність керівництва ЦНАП / органу, що утворив ЦНАП, забезпечити належну якість послуг;

• слабкий організаційний зв’язок між представниками суб’єктів надання адміністративних послуг у ЦНАП;

• неможливість споживачів послуг вимагати кращої якості послуг, які надаються різними суб’єктами надання адміністративних послуг, підпорядкованими керівництву загальнодержавного рівня.

3. Збільшення корупційних ризиків у зв’язку з поверненням прямого контакту заявників із представниками суб’єктів надання адміністративних послуг.

Натомість впроваджувана чинним Законом система надання адміністративних послуг у ЦНАП через адміністраторів (тобто універсальних працівників, підпорядкованих керівнику ЦНАП та органу, який приймає рішення про утворення ЦНАП), має суттєві переваги для суб’єктів звернення та загальної якості надання адміністративних послуг:

1. Універсальність та гнучкість персоналу, що сприяє оптимізації використання робочих місць в ЦНАП, надає можливість суб’єкту звернення замовляти декілька послуг в одного працівника ЦНАП та надає можливість керівництву ЦНАП впливати на зменшення черг;

2. Підпорядкованість адміністраторів керівнику ЦНАП, що забезпечує персональну відповідальність працівників та контроль за якістю надання адміністративних послуг;

3. Відсутність прямого контакту заявників з суб’єктом надання адміністративних послуг.

Запропонована Законопроектом відмова від посад адміністраторів у наданні адміністративних послуг також суперечить засадам Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» від 6 вересня 2005 року (з наступними змінами), за яким надаються адміністративні послуги (в термінології цього Закону – «документи дозвільного характеру») для суб’єктів господарювання через «державних адміністраторів». У разі прийняття Законопроекту, суб’єкти владних повноважень отримають можливість обходити положення Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», надаючи адміністративні послуги самостійно через ЦНАП. 

Крім того, необхідно взяти до уваги, що дозвільні центри є складовою частиною ЦНАП. Функціонування двох частин ЦНАП на протилежних принципах (щодо обслуговування суб’єктів господарювання – на засадах універсальності, а щодо обслуговування громадян – на засадах спеціалізації) означатиме пряму суперечливість державної політики до вирішення однопорядкових питань.

На жаль, ні Пояснювальна записка, ні Аналіз регуляторного впливу Законопроекту не наводять обґрунтованого порівняльного аналізу того, чим надання адміністративних послуг через адміністратора згідно з чинною редакцією Закону гірше, аніж пропонована Законопроектом модель надання послуг через представників суб’єктів надання адміністративних послуг. Важливо також взяти до уваги, що у багатьох містах повноцінна робота ЦНАП через адміністраторів на момент винесення Законопроекту на громадське обговорення ще навіть не почалася: Кабінет Міністрів України лише своїм Розпорядженням від 24 квітня 2013 року № 265-року додав посаду адміністратора до відповідних категорій посад державної служби та служби в органах місцевого самоврядування.

Отже, на погляд Центру політико-правових реформ, для усунення задекларованих у Законопроекті проблем (тривалі строки, неякісне консультування, складні процедури), доцільно було б зосередитися на інших шляхах їх вирішення:

1) не ставити під сумнів ідею ЦНАП, яка забезпечує зручність для суб’єктів звернення та ефективність для держави (щонайменше за рахунок зменшення витрат на територіальну відомчу інфраструктуру для різних центральних органів виконавчої влади). Ставлячи публічний інтерес вище відомчого можна досягти дійсного покращення якості адміністративних послуг;

2) у спеціальних (тематичних) законах необхідно забезпечити реалізацію норм п. 6 ч. 2 ст. 13 Закону «Про адміністративні послуги», тобто передбачити можливість адміністраторів поєднувати цю посаду з іншими посадами / виконувати функції (наприклад, державних реєстраторів тощо) для безпосереднього надання швидких адміністративних послуг (тобто тих, що надаються особі за одне відвідування);

3) прискорити ухвалення Адміністративно-процедурного кодексу, що має уніфікувати та раціоналізувати процедури вирішення справ адміністративними органами, зменшити кількість спеціальних процедур (в тому числі і кількість спеціальних нормативних актів);

4) забезпечувати постійний перегляд та спрощення процедури окремих груп адміністративних послуг (наприклад, щодо реєстрації місця проживання, щодо реєстрації транспортних засобів і т.і.);

5) забезпечувати постійну децентралізацію надання адміністративних послуг, передаючи відповідні повноваження органам місцевого самоврядування, в тому числі через інструменти делегування. При цьому за центральними органами виконавчої влади можуть зберігатися повноваження щодо ведення / адміністрування відповідних загальнодержавних реєстрів тощо.

Нарешті, необхідно взяти до уваги, що сама поява запропонованого Законопроекту, тобто ймовірність внесення змін до Закону України «Про адміністративні послуг» вже на першій фазі його впровадження може завдати суттєвої шкоди реформі сфери адміністративних послуг.

Несумлінні посадові особи органів влади, які повинні утворити ЦНАП до 1 січня 2014 року, зможуть виправдати свою бездіяльність ініційованим процесом змін Закону та ревізією його концепції.

Висновок: Законопроект у запропонованій редакції не може бути підтриманий, оскільки є концептуально неприйнятним.