Висновок Центру політико-правових реформ щодо проекту Закону «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні» № 9218 від 18.10.2018 р.

18 жовтня у Верховній Раді України було зареєстровано законопроект «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні» № 9218. У пояснювальній записці до цього проекту Закону зазначається, що його прийняття має кілька цілей, серед яких: зниження адміністративного навантаження на громадян; підвищення доступності та зручності адміністративних послуг; оптимізація та підвищення ефективності роботи органів державної влади та органів місцевого самоврядування; підвищення рівня достовірності інформації у реєстрах територіальних громад про місце проживання особи; захист прав власників житла. Головною з цих цілей є впровадження в Україні декларативної моделі реєстрації місця проживання замість нині діючої – дозвільної. Остання створює громадянам суттєві бюрократичні перепони для здійснення ними реєстрації свого фактичного місця проживання. Через це їх права обмежуються, адже низку публічних послуг особа може отримати виключно за місцем зареєстрованої адреси. Аналіз норм цього законопроекту дозволив визначити низку позитивних та негативних аспектів змісту його положень.

ПОЗИТИВИ ЗАКОНОПРОЕКТУ

1. Законопроект дійсно передбачає декларативний принцип реєстрації місця проживання. Так, згідно з ч. 1, 2 та ч. 3 статті 16 проекта Закону, реєстрація місця проживання особи здійснюється виключно на підставі заяви суб’єкта звернення, документа, що посвідчує його особу, а також документа (квитанції) про сплату адміністративного збору. Така процедура відповідає декларативному принципу реєстрації місця проживання.

2. Проект Закону, відповідно до ч. 2 статті 16, передбачає три можливі способи подання заяви для здійснення реєстрації місця проживання: 1)  особисте відвідування органу реєстрації або центру надання адміністративних послуг (далі – ЦНАП); 2) подання в електронній формі (крім послуг щодо внесення відомостей про місце проживання до відповідного документа) через Єдиний державний портал адміністративних послуг або інтегрований з ним реєстр територіальної громади; 3) поштою (рекомендованим листом з повідомленням про вручення). Відповідно, кожна особа зможе обрати найзручніший для себе варіант для замовлення цієї адміністративної послуги.

3. Законопроект не покладає на суб’єктів звернення обов’язок щодо самостійного заповнення бланку заяви для реєстрації місця проживання. Відповідно до ч. 4 статті 16 проекта Закону, особа лише перевіряє та підписує заповнені посадовою особою органу реєстрації або ЦНАП примірники такої заяви.

4. Законопроект передбачає, згідно з ч. 2 статті 9, що факт реєстрації, зняття з реєстрації місця проживання особи не є автоматичним підтвердженням, серед іншого, законності проживання у житлі (користування житлом), вселення особи у житло або виселення з нього, факту оренди (найму) житла чи іншого платного користування житлом. Така норма захищає права власників житла.

НЕГАТИВИ ТА РИЗИКИ ЗАКОНОПРОЕКТУ

Важливо зазначити, що попри передбачену законопроектом декларативну процедуру реєстрації місця проживання, він містить низку норм, що ставлять її під сумніви або несуть інші ризики. Зокрема, законопроект апелює такими термінами, як «часткове блокування реєстраційних дій», «повне блокування реєстраційних дій», «підтвердження факту проживання», «опитувальний лист для підтвердження факту проживання» тощо.

Серед ключових проблемних питань змісту законопроекту № 9218 особливу увагу потрібно звернути на наступні.

1. Відповідно до ч. 1 статті 24 законопроекту, особа підтверджує факт проживання органу реєстрації виключно на підставах та у порядку, передбачених цим Законом. Отже, законопроект передбачає випадки, за яких особа зобов’язана доводити, що проживає саме там, де і зареєстрована.  Такий механізм підтвердження видається занадто обтяжливим для громадян та суперечить принципам декларативної системи реєстрації місця проживання. На наш погляд, має діяти простий механізм: повідомлення про місце проживання – реєстрація – інформування власника про нову реєстрацію. У разі заперечення власника – скасування (анулювання) реєстрації. Лише за таких умов ця модель запрацює.

2. Підстав для підтвердження факту проживання, згідно з ч. 1 статті 25 законопроекту, передбачено сім. Зокрема, серед них визначено такі, вкрай дискусійні:

1) надходження звернення власника (співвласника) житла, особи, яка зареєстрована за адресою житла, про те, що особа, яка зареєструвала місце проживання за адресою зазначеного житла, не проживає у ньому. Така підстава викликає цілу низку запитань. Якщо власника житла одразу повідомляють, що у його житлі зареєструвалась певна особа (згідно з ч. 1 статті 27), і якщо власник житла проти, проживання то це повинно безумовно означати скасування реєстрації.

2) надходження у випадку, передбаченому Законом України «Про загальну середню освіту», звернення керівника закладу загальної середньої освіти про підтвердження факту проживання дітей на території обслуговування зазначеного закладу. Так, у Прикінцевих та перехідних положеннях законопроекту передбачено доповнення новим абзацом ч. 7 статті 18 Закону України «Про загальну середню освіту» такого змісту:«Якщо кількість поданих заяв на зарахування до початкової школи перевищує спроможність зазначеного закладу, керівник школи зобов’язаний звернутися до органу реєстрації місця проживання для проведення відповідно до Закону України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні» підтвердження факту проживання дітей на території обслуговування цього закладу для реалізації їх права на першочергове зарахування до школи». Отже, із змісту цієї норми випливає, що якщо у тій чи іншій школі кількість дітей, що бажають у ній навчатись, буде більшою, ніж та, яку цей навчальний заклад готовий прийняти  – величезна кількість сімей цих дітей зазнає перевірок свого місця проживання. Адже по факту тягар процедури щодо заповнення опитувального листа, збору та надання усіх документів ляже на батьків таких дітей. Ця норма є дискримінаційною і передбачає невиправдане втручання держави у приватне, сімейне життя людей, що суперечить ч. 1 статті 32 Конституції України.

3) інформація, що міститься у реєстрі територіальної громади, зокрема стосовно прізвищ, віку та статі осіб, які проживають в одному житлі, вказує на те, що у зазначеному житлі зареєстровано більше ніж три сім’ї. Виникає запитання: чому органи реєстрації (тобто органи місцевого самоврядування) повинна турбувати кількість сімей, що проживає у квартирі чи будинку? Якщо державі необхідно боротись з нелегальною міграцією, то цим має займатись Державна міграційна служба України, а не орган місцевого самоврядування. Крім того, очевидно, що житлом може бути великий за розмірами будинок, площа якого цілком може дозволити проживання більше, ніж трьох сімей.

3. У статті 26 законопроекту визначено порядок підтвердження факту проживання. З цього порядку випливає наступне:

– особа, щодо якої прийнято рішення про необхідність підтвердження факту проживання у житлі отримує від органу реєстрації опитувальний лист, який зобов’язана заповнити протягом п’яти робочих днів з дня отримання опитувального листа. Згідно цієї норми особа не може відмовитись від процедури заповнення опитувального листа та має виконати її у чітко встановлений термін. У разі відмови від заповнення такого листа до особи застосують повне блокування реєстраційних дій. Така примусова процедура є неприйнятною за декларативної моделі реєстрації місця проживання;

– форма опитувального листа затверджується – Правилами реєстрації місця проживання. З цього випливає, що обсяг інформації, що має містити такий лист визначатиметься підзаконним актом, а тому може свавільно і непрозоро змінюватись;

– опитувальний лист вимагає також надання особою органу реєстрації документів, якими має бути підтверджена та чи інша інформація для підтвердження факту проживання. Отже, недостатньо просто заповнити бланк такого листа. Необхідно надати органу реєстрації пакет документів (шляхом особистого відвідування або у порядку листування). Якщо ж особа не надасть у встановлений строк ці документи – її реєстрацію повністю заблокують (ч. 12 статті 26). При цьому законопроект не містить жодних критеріїв, за якими орган реєстрації визначає достатність чи недостатність наданих особою документів для підтвердження факту проживання. Це корупційні ризики і завуальований механізм проведення перевірок місця проживання у житлі;

– встановлено правило, згідно з яким «отримання підтверджуючих даних за місцем їх знаходження не проводиться якщо для висновку про проживання особи у житлі достатньо документальних підтверджуючих даних» (абз. 6 ч. 6 статті 26). З цього положення випливає, що хоча доступ органу реєстрації до житла особи передбачений нібито виключно за її згодою, вона буде змушена запросити посадову особу цього органу для проведення у своєму житлі перевірки у разі недостатності у неї документів (що суб’єктивно визначає орган реєстрації). У протилежному випадку щодо особи застосують обмежувальні заходи – блокування здійсненої реєстрації. Така норма законопроекту суперечить змісту ч. 2 статті 30 Конституції України, згідно з якою не допускається проникнення до житла чи до іншого володіння особи, проведення в них огляду чи обшуку інакше як за вмотивованим рішенням суду;

– якщо підтвердження факту проживання проводиться за зверненням, то орган реєстрації надсилає копію опитувального листа особі або органу, які подали звернення. Останні мають право надати свої заперечення. Отже, особа, що подала клопотання для підтвердження факту проживання іншої особи може знайомитись з її персональною інформацією, що містить такий лист. Така процедура є порушенням права особи на приватність і суперечить статті 32 Конституції України, згідно з якою «Ніхто не може зазнавати втручання в його особисте і сімейне життя, крім випадків, передбачених Конституцією України. Не допускається збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини». Крім того, виникає запитання: чому особа, що здійснила звернення про підтвердження факту проживання іншої особи уповноважена втручатись у процес цього підтвердження? Адже це віднесено до компетенції органу реєстрації. При цьому, навіть орган реєстрації в жодному разі не має проводити таку процедуру.

4. Законопроектом (зокрема статтею 32) передбачається, що окрім реєстрів територіальних громад та Єдиного державного демографічного реєстру мають бути утворені: 1) інформаційно-телекомунікаційна система територіальної громади; 2) інформаційно-телекомунікаційна система (центральна). При цьому, відповідно до ч. 2 статті 32 проекту Закону, не дозволяється здійснювати реєстрацію, зняття з реєстрації та надавати адміністративні послуги у сфері реєстрації місця проживання з використанням інформаційно-телекомунікаційної системи територіальної громади, яка не має електронної взаємодії з інформаційно-телекомунікаційною системою (центральна). Адміністратором інформаційно-телекомунікаційної системи (центральна) визначено, згідно з ч. 3 статті 32, адміністратора Єдиного державного демографічного реєстру, тобто це ДП «Документ». На наш погляд, такі вимоги законопроекту щодо створення реєстрів територіальних громад виключно в електронному вигляді та їх обов’язкового та перманентного зв’язку з Єдиним державним демографічний реєстром можуть бути передчасними на даному етапі. По-перше, це несе ризики надмірного контролю з боку ДМС за органами місцевого самоврядування та надмірного втручання у їх діяльність. По-друге, необхідно спершу оцінити фінансову та організаційну спроможність держави (ДМС) для впровадження таких новацій, і насамперед забезпечити наявність доступного програмного забезпечення. По-третє, необхідно протестувати запуск нової системи на практиці (у пілотному режимі тощо) для ведення реєстрів територіальних громад у е-формі. І лише після відпрацювання технологічної складової, заходів з безпеки інформації та фінансування цієї сфери, може ставитися обов’язкова вимога  про ведення реєстрів територіальних громад виключно в електронному вигляді. Більше того, є сумніви, що це має бути одне програмне забезпечення, адже будь-який монополізм у цій сфері несе суттєвіє ризики. І нарешті, потрібна окрема суспільна дискусія про доцільність по-суті єдиного реєстру громадян за місцем проживання, адже це несе і певні ризики втручання в особисте життя громадян, ризики неправомірного використання такої інформації особливо в країні з нестабільним демократичним режимом. І найголовніше, що такий підхід до ведення реєстрів територіальних громад по-суті підриває політику децентралізації повноважень, що впроваджувалася протягом останніх років в Україні.

5. Адміністративні послуги у сфері реєстрації місця проживання, згідно з ч. 1 статті 17 законопроекту,  надаються у день подання заяви, а якщо заява направлена поштою – у день її отримання органом реєстрації. У законопроекті потрібно передбачити, що у разі особистого відвідування заявником органу реєстрації / ЦНАП – така реєстраційна послуга надаєтьсяневідкладно. Інакше, на практиці посадова особа органу реєстрації або адміністратор ЦНАП зможуть надавати цю послугу за два візити особи, що буде нераціональним.

6. Пунктом 12 Прикінцевих та перехідних положень законопроекту пропонуються зміни до Закон України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» згідно з якими інформація про місце проживання особи (як й інша додаткова змінна інформація, передбачена цим Законом) може вноситись до безконтактного електронного носія (БЕН) паспорта громадянина України виключно за письмовим клопотанням заявника. В іншому разі інформація про місце проживання особи не вноситься до паспорту громадянина України взагалі. Відповідно, особа зможе підтвердити адресу свого проживання лише паперовим витягом у форматі А4. На наше переконання, інформацію про місце проживання особи необхідно дозволити наносити, за її письмовим клопотанням, не до стільки до безконтактного електронного носія (БЕН) цього документу, а на його пластикову поверхню. Адже наразі абсолютна більшість державних, комунальних та приватних суб’єктів  не мають необхідного обладнання для зчитування цієї інформації з БЕН, або можливості для перевірки цієї інформації онлайн. Наразі власники паспортів громадянина України у формі картки часто скаржаться, що їм незручно носити з собою довідку у форматі А4. При цьому у багатьох країнах ЄС інформація про місце проживання особи безпосередньо наноситься на пластикову поверхню ID-картки / посвідчення особи (Німеччина, Франція, Іспанія, Італія, Румунія тощо).

7. Відповідно до Прикінцевих та перехідних положень законопроекту діючий Закон України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні», що має таку ж назву, як і законопроект, не втрачає силу повністю. Отже, з цього випливає, що два різних закони з однаковою назвою діятимуть до 2021 року паралельно. Загалом цей розділ законопроекту суперечить принципу юридичної визначеності в частині набуття чинності цим законом, зокрема його окремими нормами, одночасної дії норм двох законів з аналогічною назвою.

Загальний висновок: законопроект 9218 містить численні недоліки, які несуть суттєві ризики для впровадження ефективної декларативної системи реєстрації місця проживання в Україні. Враховуючи це рекомендуємо Верховній Раді України або повернути законопроект «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні» (реєстр. № 9218) суб'єкту права законодавчої ініціативи на доопрацювання, або доручити Комітету з питань прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин утворити робочу групу для доопрацювання цього законопроекту.