Висновок Центру політико-правових реформ на проект Закону України «Про Антикорупційну стратегію на 2018–2020 роки»

1. В останні роки в Україні з’явилась практика прийняття «стратегій» щодо окремих сфер – енергетичної, національної безпеки тощо. При цьому за юридичною силою такі стратегії відносяться до підзаконних нормативно-правових актів.

Як приклади таких стратегій можна навести затверджені розпорядженнями Кабінету Міністрів України в останні роки – Стратегію реформування системи управління державними фінансами на 2017 – 2020 роки (розпорядження від 8 лютого 2017 р. № 142-р), Стратегію підвищення рівня безпеки дорожнього руху в Україні на період до 2020 року (розпорядження від 14 червня 2017 р. №481-р), Стратегію державної міграційної політики України на період до 2025 року (розпорядження від 12 липня 2017 р. №482-р), Стратегію комунікацій у сфері запобігання та протидії корупції (розпорядження від 23 серпня 2017 р. №576-р), або указами Президента України – Національну стратегію у сфері прав людини (указ від 25 серпня 2015 року №501/2015), Стратегію національно-патріотичного виховання дітей та молоді на 2016 – 2020 роки (указ від 13 жовтня 2015 року №580/2015), Стратегію реформування судоустрою, судочинства та суміжних правових інститутів на 2015 – 2020 роки (указ від 20 травня 2015 року №276/2015) та багато інших.

У своїй більшості ці стратегії є не менш значимими для суспільства, ніж Антикорупційна стратегія.
Що ж до затвердження тих чи інших стратегій законами, то таких прикладів є лише два: законами України були затверджені лише Основні засади (стратегія) державної екологічної політики України на період до 2020 року і Засади державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційна стратегія) на 2014 – 2017 роки.
Розглядуваним законопроектом, однак, знову передбачається затвердження Антикорупційної стратегії шляхом прийняття відповідного Закону України1.

Відповідно до пункту 6 статті 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України належить затвердження загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля, а Верховна Рада України може здійснювати лише повноваження, передбачені для неї Конституцією України (ч. 2 ст. 85 Конституції України). Верховною Радою України затверджені чи схвалені, зокрема, такі загальнодержавні програми: Програма діяльності Кабінету Міністрів України (постанова від 14 квітня 2016 р.), Державна програма авіаційної безпеки цивільної авіації (закон від 21 березня 2017 року), Загальнодержавна цільова програма захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру на 2013 – 2017 роки (закон від 7 червня 2012 р.) та ін.

Закони «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України» та «Про державні цільові програми» встановлюють правові, економічні й організаційні засади формування системи відповідних прогнозних і програмних документів, зокрема: загальний порядок їх розроблення, затвердження та виконання. Процедура прийняття таких документів передбачена в Законі «Про державні цільові програми» і є обов’язковою для прийняття таких програм. Державні цільові програми поділяються на загальнодержавні та інші програми (метою останніх є розв'язання окремих проблем розвитку економіки і суспільства чи окремих галузей, що потребують державної підтримки).

Державна цільова програма розробляється за сукупності таких умов:
– існування проблеми, розв'язання якої неможливе засобами територіального чи галузевого управління та потребує державної підтримки, координації діяльності центральних і місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування;
– відповідності мети програми пріоритетним напрямам державної політики;
– необхідності забезпечення міжгалузевих і міжрегіональних зв'язків технологічно пов'язаних галузей та виробництв;
– реальної можливості ресурсного забезпечення виконання програми.

У згаданих документах не використовується окреме поняття «стратегії» як виду програмно-прогнозного документу. У Законі «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України» визначено, що прогноз економічного і соціального розвитку є засобом обґрунтування вибору тієї чи іншої стратегії та прийняття конкретних рішень відповідними органами щодо регулювання соціально-економічних процесів. Тобто термін «стратегія» вживається лише для визначення способу вирішення прогнозних завдань.
За своїм змістом розглядуваний законопроект слід класифікувати як іншу державну цільову програму, яка відповідно до ст. 10 Закону «Про державні цільові програми» за поданням відповідного державного замовника повинна затверджуватися Кабінетом Міністрів України.

Це підтверджується зокрема і тим, що на виконання аналогічного документа – Засад державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційна стратегія) на 2014 – 2017 роки – Кабінету Міністрів України однак довелось розробляти і затверджувати додатково до цієї стратегії ще й Державну програму щодо реалізації засад державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційної стратегії) на 2015–2017 роки (постанова від 29 квітня 2015 р. № 265), більшість положень якої дублювали Антикорупційну стратегію.

Викладене свідчить, що затвердження саме законом даного документу, який має ознаки державної цільової програми, але не є загальнодержавною програмою економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку чи охорони довкілля, не зовсім узгоджується з приписами Конституції України та Закону «Про державні цільові програми».
Якщо у 2014 році, на постреволюційній хвилі важливо було акцентувати увагу суспільства на комплексі антикорупційних заходів, то загалом сумнівно, що і в подальшому кожні три-чотири роки Верховна Рада України має затверджувати нову антикорупційну стратегію саме законом. Принаймні це питання потребує спеціального обговорення.

Наразі всі чи майже всі антикорупційні заходи вже визначені в тих чи інших законах України і здійснюються. Додаткові ж заходи, не передбачені чинними законами, цілком можуть бути визначені в державній програмі, затвердженій Урядом. Саме про це і йдеться у ч. 4 ст. 18 Закону «Про запобігання корупції»: «Антикорупційна стратегія реалізується шляхом виконання державної програми, яка розробляється Національним агентством та затверджується Кабінетом Міністрів України».
До того ж, згідно із ч. 5 ст. 18 Закону «Про запобігання корупції», державна програма з виконання антикорупційної стратегії підлягає щорічному перегляду з урахуванням: а) результатів реалізації визначених заходів; б) висновків та рекомендацій парламентських слухань з питань ситуації щодо корупції.
На жаль, висновки та рекомендації двічі проведених з цих проблем парламентських слухань (2016 і 2017 роки) не враховано.

2. Верховна Рада України може затвердити своєю постановою стратегію лише за умови, що за своїм змістом цей документ є загальнодержавною програмою, а під час його розробки та прийняття дотримано вимог і процедур, передбачених Законом «Про державні цільові програми» та постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку розроблення та виконання державних цільових програм» від 31 січня 2007 р. №106.
До відповідних вимог відносяться: наявність основних розділів програмного документа, дотримання стадій погодження та процедури його прийняття. Відповідно до п. 24 зазначеного вище Порядку основні розділи програми мають включати:
– мету програми;
– шляхи і способи розв'язання проблеми;
– завдання і заходи;
– очікувані результати, ефективність програми;
– обсяги і джерела фінансування.
Законопроект неповно враховує ці вимоги.

3. У проекті Антикорупційної стратегії йдеться про проведення значної кількості різноманітних заходів, які, виходячи з назви проекту, мають вважатись антикорупційними. Проте, деякі з цих заходів насправді не є заходами із запобігання корупції, а деякі сформульовано так, що можна подумати, ніби розробники проекту турбуються про корупціонерів та наближених до них:
– «розробку детальних правил прийняття народними депутатами, суддями та прокурорами подарунків»;
– «надання більш чітких визначень, які охоплювали б усі можливі види подарунків, у тому числі отримані у нематеріальній формі»;
– «гарантування прав осіб, які підлягають перевіркам і моніторингу способу життя та запровадження способів оскарження накладених санкцій»;
– «внести зміни до положень щодо формування складу Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії, більшість місць в якій мають займати прокурори, обрані своїми колегами».
До цих же заходів можна віднести і такий, як «чіткіше визначити завдання та повноваження Громадської ради доброчесності, забезпечити відображення в її складі різних груп суспільства, посилити норми щодо конфлікту інтересів, зокрема, за рахунок запровадження ефективного механізму контролю за дотриманням таких норм». Очевидно, автори проекту мають ілюзію, що створена для забезпечення контролю за системою правосуддя з боку суспільства Громадська рада доброчесності – це одна з найбільш корупційних інституцій, а тому над нею потрібен особливий контроль.

4. Опис багатьох заходів у проекті Антикорупційної стратегії є неконкретним і передбачає заходи на кшталт «забезпечити удосконалення законодавства», «продовжити реформування», «удосконалити механізм», «посилити», «завершити», «приділити належну увагу» тощо.
Наприклад, захід №1 розділу 2 проекту сформульовано незрозуміло. Захід № 3 цього ж розділу не визначає способів, за допомогою яких його має бути здійснено, а тому виглядає як декларація наміру, не більше. Те саме стосується намірів:
– «розробити заходи регуляторного характеру для посилення прозорості, незалежності та неупередженості (?) під час прийняття рішень НАЗК»;
– «удосконалити механізм (?) впровадження ефективних антикорупційних програм в органах влади, а також в юридичних особах публічного права»;
– «посилити незалежність (?) та ефективність (?) уповноважених підрозділів (осіб) з питань запобігання та виявлення корупції та уповноважених з реалізації антикорупційних програм»;
– «привести нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України у частині правового статусу уповноважених підрозділів (уповноважених осіб) з питань запобігання та виявлення корупції у відповідність (?) до Закону України «Про запобігання корупції»;
– «удосконалити (?) процедури призначення та звільнення уповноважених підрозділів (осіб) з питань запобігання та виявлення корупції шляхом погодження з органом державної влади що формує антикорупційну політику»;
– «розширити (?) перелік умов для оскарження рішень щодо призначення/звільнення суддів кандидатами на зайняття суддівських посад, що забезпечить можливість оскарження рішень у такому процесі як за суттю, так і за процедурою;
– більш чітко (?) визначити зміст дисциплінарних правопорушень, які стосуються поведінки суддів (зокрема, таких як «поведінка, що ганьбить звання судді або підриває авторитет правосуддя», «дотримання інших норм суддівської етики та стандартів поведінки, які забезпечують суспільну довіру до суду»), для забезпечення усталеного та прогнозованого процесу прийняття рішень і попередження можливих зловживань дисциплінарними провадженнями»;
– «удосконалення (?) загальної структури органів правопорядку та оптимізації (?) розподілу повноважень між ними, правил щодо їх прозорості та підзвітності»;
– «впровадження (?) в діяльності державних підприємств конкурентних та прозорих правил закупівель товарів і послуг, встановлених законом».
Не визначено, що саме і в який спосіб пропонується удосконалити, поліпшити, змінити…

5. Низка визначених в проекті заходів виглядають не як стратегічні, а як звичайні заходи щодо виконання чинних законів.
В якості прикладу – такі заходи:
– «сформулювати детальні, чіткі та об’єктивні правила роботи НАЗК, зокрема у сфері здійснення постійного моніторингу, координації, контролю та оцінки ефективності реалізації антикорупційного законодавства з боку НАЗК та проведення ним перевірок з тим, щоб забезпечити належну прозорість і підзвітність роботи НАЗК»;
– «конкретизувати механізми щодо погодження та перевірки НАЗК належного дотримання антикорупційних програм державних органів, органів місцевого самоврядування»;
– «врегулювання2 здійснення перевірок щодо належного декларування активів і способу життя і перевірок державних службовців на доброчесність з належним дотриманням прав людини»;
– «забезпечити ефективну координацію роботи уповноважених підрозділів (осіб) з питань запобігання та виявлення корупції»;
– «завершити формування підрозділів НАЗК кваліфікованим персоналом і забезпечити належними матеріальними ресурсами, включаючи розробку автоматизованих баз даних і необхідне програмне забезпечення для їхньої роботи»;
– «запровадження внутрішніх процедур оцінки подарунків та повідомлення про їх отримання, а також повернення неприйнятних подарунків»;
– «ведення Єдиного державного реєстру осіб, які вчинили корупційні або пов’язані з корупцією правопорушення та Єдиного державного реєстру декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування»;
– «продовжувати проведення на постійній основі інформаційних кампаній, орієнтованих на різні соціальні групи та спрямованих на усунення толерантного ставлення до корупції, підвищення рівня співпраці влади, громадян та бізнес-середовища у протидії корупції»;
– «проведення для прокурорів регулярних тренінгів та надання конфіденційних консультацій з питань етики та доброчесності, попередження конфлікту інтересів і корупції, сприяти поглибленню знань прокурорів з цих питань»;
– «забезпечення органу виконавчої влади, що уповноважений здійснювати моніторинг здійснення публічних закупівель, всіма необхідними технічними та матеріальними ресурсами, а також професійним персоналом із конкурентним рівнем заробітної плати»;
– «проведення інформаційних заходів для бізнес-середовища з метою популяризації доброчесності бізнесу, а також розширення Всеукраїнської мережі доброчесності»;
– «забезпечення проведення регулярних тренінгів з питань доброчесності для представників приватного сектора та організацій, які закуповують, під час здійснення публічних закупівель на центральному та місцевому рівнях, а також тренінги для представників правоохоронних органів та державних контролюючих органів щодо процедур державних закупівель та запобігання корупції» та багато інших.
За такого підходу можна перелічити як заходи Антикорупційної стратегії усі повноваження НАЗК, визначені у ст. 12 Закону «Про запобігання корупції», а так само повноваження НАБУ, Національного агентства України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів та інших антикорупційних органів, закріплені за ними відповідними законами.

6. Документ містить значні прогалини. Зокрема, у ньому не врахована необхідність:
1) вирішити проблему координації антикорупційної політики. На сьогодні діяльність відповідних державних органів у цій сфері одночасно координують (на підставі положень різних законів) і Президент України через РНБО та Національну раду з питань антикорупційної політики, і Кабінет Міністрів, і Генеральна прокуратура, і НАЗК;
2) передбачити обов’язковість оприлюднення всіх висновків експертиз на проекти всіх законів, інших нормативно-правових актів – аж до актів місцевих органів влади і органів місцевого самоврядування. Йдеться як про висновки Венеціанської комісії та інші висновки експертів Ради Європи, інших зарубіжних експертів, так і висновки антикорупційної, екологічної, кримінологічної, гендерної та інших експертиз, у т.ч. громадської антикорупційної експертизи;
3) передбачити (в підрозділі «Запобігання корупції в органах кримінальної юстиції») необхідність проведення антикорупційної експертизи та виявлення корупціогенних факторів, які сприяють корупції в діяльності органів системи кримінальної юстиції. Йдеться про Кримінальний кодекс України, Кодекс України про адміністративні правопорушення, Кримінальний процесуальний кодекс України, Кримінально-виконавчий кодекс України, інші відповідні закони. Адже відомо, що ці закони передбачають надзвичайно широкі і часто абсолютно необґрунтовані межі дискреції для суддів, прокурорів, слідчих, детективів, недостатні процедури, колізії, розглядають повноваження ніби права тощо. За результатами експертизи мають бути підготовлені зміни до законів (наприклад, у КУпАП всі чи майже всі відносно-визначені санкції перетворені на абсолютно-визначені, у КК і КУпАП вилучені усі дублюючі положення, у КК зменшена до мінімуму кількість оціночних ознак та ін.);
4) внести зміни до ст. 38 КУпАП щодо точного визначення строків накладення адміністративного стягнення;
5) створити конкретні механізми (насамперед покласти відповідальність за це на конкретних осіб) скасування нормативно-правових актів і рішень, виданих (прийнятих) з порушенням вимог Закону «Про запобігання корупції» (зокрема в умовах реального конфлікту інтересів або із використанням службових повноважень та пов’язаних з ними можливостей) (див. ст. 67 вказаного Закону);
6) забезпечити належне проведення антикорупційної експертизи і врахування її результатів:
– створити умови для належного експертного забезпечення секретаріату Комітету Верховної Ради України з питань запобігання і протидії корупції з огляду на його непомірне завантаження законопроектами, які підлягають антикорупційній експертизі, забезпечити високу якість антикорупційних експертиз, які відповідно до закону мають проводити цей Комітет, а також Мінюст і НАЗК;
– забезпечити виконання Мін’юстом обов’язку щодо формування, затвердження і реалізації щорічного плану проведення антикорупційної експертизи чинних законів, актів Президента та Уряду у сферах, визначених ч. 4 ст. 55 «Про запобігання корупції»;
– забезпечити проведення Мін’юстом якісної антикорупційної експертизи як проектів НПА, що вносяться на розгляд Уряду, так і чинного законодавства;
– Комітету ВР, до предмета відання якого належить питання боротьби з корупцією, розробити власну Методологію проведення антикорупційної експертизи, яка забезпечувала б однаковий підхід усіх експертів Комітету до проведення експертизи;
– НАЗК розробити і затвердити власну Методологію проведення антикорупційної експертизи, розробити і затвердити порядок здійснення НАЗК періодичного перегляду (моніторингу) законодавства на наявність у ньому корупціогенних норм, а також щорічні плани здійснення такого моніторингу, почати здійснювати антикорупційну експертизу проектів НПА з потенційно високим ступенем корупційних ризиків, що вносяться на розгляд Парламенту або Уряду;
– розробити зміни до законодавства (чи прийняти окремий закон), якими: наділити НАЗК повноваженнями щодо антикорупційної експертизи всіх проектів актів законодавства України, внесених на розгляд Парламенту Урядом або Президентом; всіх проектів актів законодавства України, що знаходяться на розгляді у Кабінету Міністрів і Президента, а також актів законодавства України, що стосуються найбільш небезпечних (під кутом зору потенційної корупціогенності) сфер; позбавити Мін’юст обов’язку щодо проведення обов’язкової антикорупційної експертизи проектів актів законодавства України, що вносяться на розгляд Парламенту Урядом або Президентом, а також чинних актів законодавства. Це дозволить уникнути конфлікту інтересів у питаннях антикорупційної експертизи проектів актів законодавства України, що вносяться на розгляд Парламенту Урядом, якісно використати спеціальний статус НАЗК та його незалежність у питаннях антикорупційної експертизи проектів актів законодавства, що вносяться на розгляд Парламенту Президентом, і чинних актів законодавства; визначити загальні засади та особливості правого регулювання антикорупційної експертизи (чітко визначити суб’єктів і об’єкти антикорупційної експертизи, визначити уніфікований перелік корупціогенний факторів тощо); встановити загальні вимоги до методики проведення антикорупційної експертизи (що стосуватимуться усіх суб’єктів), оформлення, оприлюднення та, що найголовніше, розгляду та врахування результатів антикорупційної експертизи.
7) передбачити законодавчі гарантії безперервної роботи НАЗК як колегіального органу у визначеному законом складі (неможливість відставки члена НАЗК до моменту обрання нового члена НАЗК, визначена законом максимальна тривалість проведення конкурсу тощо);
8) узгодити між собою положення Закону «Про запобігання корупції» і КПК України в частині обов’язковості чи необов’язковості висновку НАЗК для початку кримінального переслідування за неправдиве декларування і незаконне збагачення. Оскільки цей Закон передбачає особливу процедуру повідомлення правоохоронних органів – у вигляді висновку НАЗК, то порушення цієї процедури може розглядатися як порушення законного порядку доведення вини особи у вчиненні злочину (ст. 62 Конституції України);
9) в сфері державної служби:
– забезпечити значне скорочення державного апарату;
– здійснити реорганізацію апаратів міністерств: забезпечити укрупнення департаментів, прозорі процедури підготовки та прийняття урядових рішень на основі «аналізу політики» з належними публічними консультаціями, деконцентрацію та раціоналізацію повноважень службовців у межах міністерства; розмежувати департаменти, які формують і реалізують державну політику, і департаменти, які виконують інші визначені законами функції (адміністративні послуги, інспекційні повноваження тощо);
– запровадити в міністерствах практику аналізу політики та стратегічного планування;
– забезпечити роботу Координаційної ради та робочих груп за напрямками реалізації Стратегії реформування системи державного управління на 2016 – 2020 роки, міністерств та інших суб’єктів, відповідальних за її реалізацію;
– визначити політичне лідерство та відповідальність за реформу державної служби одного з членів Уряду;
– якнайшвидше реалізувати заходи з реформи державної служби, визначені Стратегією реформування системи державного управління на 2016–2020 роки (зокрема: визначити оптимальну кількість державних службовців з урахуванням функцій та організаційної структури державних органів, здійснити оптимізацію чисельності працівників ОДВ та ОМС; реформувати систему оплати праці державних службовців, маючи на меті підвищення рівня заробітної плати за умови забезпечення стабільності державних фінансів; утворити служби управління персоналом у міністерствах та інших ЦОВВ; утворити інтегровану інформаційну систему управління людськими ресурсами на державній службі; реформувати систему професійного навчання державних службовців);
– прийняти новий Порядок проведення конкурсів на посади державної служби, що враховуватиме попередній досвід проведення конкурсів;
10) посилити спроможність Рахункової палати та Служби фінмоніторингу, збільшити щорічну кількість контрольно-аналітичних та експертних заходів, які ними проводяться, а також об’єктів перевірки;
11) вжити заходів щодо забезпечення прозорості майнових відносин, для чого:
– чітко встановити незалежний орган публічної влади з моніторингу дотримання вимог законодавства про доступ до публічної інформації;
– продовжити наповнення Єдиного державного порталу відкритих даних;
– забезпечити верифікацію зазначеної у державному реєстрі інформації про кінцевих вигодоотримувачів юридичних осіб;
– забезпечити належний доступ до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, наповнивши його даними з місцевих бюро технічної інвентаризації;
12) розширити перелік санкцій, що можуть бути застосовані до юридичних осіб в межах заходів кримінально-правового характеру, зокрема за рахунок таких, як: заборона певної діяльності; заборона рекламування власної діяльності, виробів, послуг тощо; усунення від посади директора і призначення довірчого керуючого; позбавлення ліцензії; заборона користуватися дотаціями, субвенціями, іншими формами фінансової допомоги з публічних коштів; заборона користуватися допомогою міжнародних організацій; закриття окремих підрозділів підприємства; припинення діяльності підприємства; опублікування судового рішення;
13) надати можливість суду конфіскувати майно у випадках вчинення злочинів, передбачених частинами 1–3 ст. 159-1, ч. 2 ст. 191, ст. 354, ст. 357, ч. 1 ст. 364, ч. 1 ст. 364-1, ч. 1 ст. 368, частини 1 і 2 ст. 365-2, частини 1–3 статей 368-3 і 368-4, ч. 1 ст. 369, частини 1 і 2 ст. 369-2, частини 1–3 ст. 369-3), та здійснювати спеціальн конфіскацію у разі вчинення злочинів, передбачених ч. 1 ст. 159-1 і ч. 1 ст. 357 КК України;
14) надати НАБУ повноваження на самостійне зняття інформації з каналів зв’язку (прослуховування) та проведення слідчих дій під прикриттям;
15) розробити і прийняти Закон «Про кримінальну статистику». При цьому мають враховуватися не тільки абсолютний рівень і коефіцієнт корупційної та іншої злочинності, її структура і динаміка, а також індексуватися судимість, латентність, суспільна небезпека, віктимізація тощо. Повинна існувати по кожному з видів кримінальних правопорушень, у т.ч. корупційних, повна картина всіх обставин його вчинення, починаючи з характеристики суб’єкта і його мотиву та закінчуючи докладними характеристиками діяння. І, зрозуміло, повинна бути повна картина юридичних наслідків злочину – покарання й інших заходів кримінально-правового характеру, звільнення від покарання, причин припинення переслідування і реальних наслідків такого припинення;
16) розробити і прийняти Закон «Про нормативно-правові акти», в якому врегулювати питання: а) встановлення виключного переліку видів нормативно-правових актів; б) ієрархії нормативно-правових актів за їх юридичною силою; в) обов’язкових вимог до структури нормативно-правових актів; г) обов’язкових вимог щодо процедури ухвалення підзаконних актів; д) способів розв’язання всіх видів типових колізій між нормами права та подолання прогалин у законодавстві. Цей закон має внести чіткість та передбачуваність дії органів державної влади з правового регулювання, зменшити можливості щодо маніпуляції двозначностями у правовому регулюванні;
17) активізувати міжнародну співпрацю всіх уповноважених органів України у сфері розшуку та виявлення активів від корупційних злочинів, забезпечити системну співпрацю з їх повернення. Налагодити конструктивну взаємодію правоохоронних органів з новоутвореним АРМА. Розробити чіткі стандарти і алгоритми дій для працівників правоохоронних органів у сфері міжнародної правової допомоги у розслідуванні корупційних злочинів, а також під час здійснення заходів щодо пошуку і повернення активів, набутих корупційним шляхом.
Також неясно, чому, пропонуючи «внести зміни до митного законодавства з метою підвищення прозорості та підзвітності в роботі працівників митних органів, зменшення можливостей для дискреційних рішень та збільшення оперативності і прогнозованості митних процедур», автори проекту обмежуються лише митним законодавством, забуваючи про схожі проблеми в законодавстві податковому, антимонопольному, лісовому, водному, кримінальному процесуальному та багатьох інших, що передбачає широку дискрецію для публічних функціонерів, чимало прогалин, колізійних та інших положень, що створюють корупційні лазівки.

Недостатньо описано в документі проблеми, що стосуються запобігання корупції у судовій системі, в системі кримінальної юстиції і прокуратурі, а також щодо невідворотності покарання за корупцію (до речі, правильніше говорити про невідворотність відповідальності, а не покарання, бо покарання, по-перше, є частиною відповідальності, по-друге, крім покарання, існують й інші заходи юридичної відповідальності).

7. Деякі заходи є сумнівними під кутом зору їх обґрунтованості.
Наприклад, загальновідомо (у тому числі це передбачено багатьма положеннями Закону «Про запобігання корупції»), що саме в НАЗК працюють найкращі фахівці з формування державної антикорупційної політики, відбір яких здійснюється на конкурсних засадах та які постійно підвищують рівень своєї компетентності. Тому дивно, що у проекті передбачається клопотати перед Урядом і Парламентом про виділення коштів, завдяки яким НАЗК мало б залучати сторонніх «фахівців… з формування державної антикорупційної політики».
Інший приклад. У розділі 2 проекту передбачено «удосконалення законодавства про Національне агентство України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів за результатами їх імплементації на практиці та забезпеченні ефективного здійснення АРМА, покладених на нього функцій з виявлення, розшуку та управління активами, включаючи закупівлю послуг розшуку майна в іноземних юрисдикціях». Але які підстави удосконалювати законодавство, якщо цей орган (АРМА) ще не починав працювати і практики застосування відповідного законодавства не існує?

Пропозиція «утворити в органах виконавчої влади та на державних підприємствах комісії у складі працівників підприємств на чолі із заступником керівника органу/державного підприємства, до повноважень яких мають належати визначення пріоритетів, координація та моніторинг виконання програм, надання консультацій та порад з питань запобігання корупції» не відповідає на запитання про правовий статус цих комісій в контексті положень ст. 19 Конституції України, а також про правовий статус «порад», наданих некомпетентними, непідготовленими «працівниками підприємств» тощо.

Те саме стосується і заходу в сфері «Запобігання корупції у судовій системі», що передбачає «спеціалізоване регулярне навчання всіх суддів з питань етики та доброчесності, попередження конфліктів інтересів і корупції» самими ж суддями в особі «уповноважених органів суддівського самоврядування» (замість того, щоб організувати проведення такого навчання професіоналами – фахівцями НАЗК за участі викладачів Національної школи суддів, а також, щодо працівників апаратів судів, Національного агентства з питань державної служби, яке згідно із законом здійснює підвищення кваліфікації державних службовців, у т.ч. з питань антикорупції).

8. Окремі передбачені проектом заходи – не на своєму місці.
Наприклад, пункт 8 розділу 2 (щодо діяльності АРМА) більше стосується питань невідворотності покарання за корупцію, а не питань формування та реалізації антикорупційної політики.
У пункті 6 заходів розділу 3 (підрозділ «Запобігання корупції у представницьких органах влади») йдеться про запобігання конфлікту інтересів у діяльності усіх виборних посадових осіб, хоча не всі такі особи є представниками саме представницьких органах влади.

У підрозділі «Запобігання корупції у судовій системі» на першому місці передбачено такий захід як «розпочати процес утворення ланок антикорупційного суду». Але, по-перше, такий процес може бути розпочато насправді раніше, ніж буде прийнято цей проект. По-друге, створення антикорупційних судів має за мету забезпечення невідворотності відповідальності за корупцію, а тому про це має йтися, очевидно, в розділі 4 проекту.

Питання про створення механізмів лобіювання визначені водночас в розділі 2 і в розділі 3 проекту, питання щодо скасування депутатської недоторканності водночас в розділі 2 і в розділі 4 проекту, щодо створення антикорупційних судів – водночас в розділі 3 і в розділі 4 проекту тощо.
Питання щодо розробки і прийняття Кодексу адміністративних процедур України (а точніше – проекту Закону «Про адміністративну процедуру»)  такі заходи:
– допомогти Мін’юсту у підвищенні інституційної спроможності у питаннях загальної адміністративної процедури через навчальні заходи для працівників цього міністерства (у т.ч. навчальні візити), членів відповідної робочої групи, працівників Секретаріату Кабінету Міністрів тощо (зокрема, така допомога могла б надаватися з боку міжнародних організацій);
– вивчати і популяризувати зарубіжний досвід (особливо окремих соціалістичних країн) в частині досвіду ухвалення та впровадження законів про загальну адміністративну процедуру (науковці та неурядові організації);
– готувати навчальні програми щодо загальної адміністративної процедури для усіх державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування (Мін’юст, НАДС);
– забезпечити організаційну та матеріальну підтримку з боку міжнародних організацій щодо розробки, апробації та впровадження навчальних програм і заходів з тематики загальної адміністративної процедури для широкого кола майбутніх користувачів (публічних службовців, викладачів юридичних вузів, закладів з підготовки і підвищення кваліфікації для публічних службовців, суддів тощо.

1 Закон України, як правило, має бути нормативно-правовим актом. Нормативно-правовий характер законів безпосередньо випливає з ч. 2 ст. 8, частин 2 і 3 ст. 57 та ч. 1 ст. 58 Конституції України. Термін «закон» Конституційний Суд України визначив як «юридично цілісний і структурно завершений нормативно-правовий акт, який приймається Верховною Радою України відповідно до її конституційних повноважень» (Рішення Конституційного Суду України у справі щодо порядку голосування та повторного розгляду законів Верховною Радою України від 7 липня 1998 р.).
Отже, прийняття законів ненормативного змісту може допускатись лише у випадках, передбачених Конституцією України (наприклад, у випадку, зазначеному у частині третій статті 92 Основного Закону України, відповідно до якої законами України оголошується амністія). Прийняття інших законів ненормативного характеру є сумнівним з точки зору відповідності Конституції України.
У ч. 1 ст. 85 Конституції України про повноваження Верховної Ради України щодо «прийняття законів» і щодо «затвердження загальнодержавних програм» йдеться в окремих пунктах 3 і 6. Це свідчить про те, що програми не є законами.

Стратегія, яку пропонується затвердити шляхом прийняття закону України, не є нормативно-правовим актом. Вона не містить правових норм і повністю складається з констатації тих чи інших фактів (обставин), пояснень і приписів про необхідність проведення певних заходів. Відтак, і з цього куту зору конституційність запропонованого законопроекту є сумнівною. Тому, можливо, якщо Верховна Рада України і повинна затверджувати відповідну загальнодержавну програму, то своєю постановою, а не законом.

2 Проект потребує і належного редагування. Наприклад, в усіх розділах наявна стилістична невідповідність, коли один захід формулюється як «конкретизувати», а наступний – «врегулювання». Так само багато орфографічних і синтаксичних помилок, повторів одного і того самого тексту.
Крім того, в окремих випадках, скажімо, у пункті 7 розділу 2, абзаци поділено на… абзаци (замість того, щоб поділити пункти на підпункти) – тому незрозуміло, де починається та чи інша думка авторів проекту, а де вона закінчується. Іноді речення просто обривається (як-от в пункті 2 «Мета» розділу 3 на слові «підвищення»).

Висновок підготовлено експертами Центру політико-правових реформ доктором юридичних наук, професором Хавронюком М.І., кандидатом юридичних наук, старшим науковим співробітником Калмиковим Д.О., кандидатом юридичних наук Сорокою О.О.