Висновок на законопроект №9326 від 22 листопада 2018 року

ВИСНОВОК
на проект Закону «Про внесення змін до деяких законів України щодо забезпечення парламентського контролю за діяльністю Державного бюро розслідувань та порядку висловлення недовіри Директору Державного бюро розслідувань» 
(р. №9326 від 22 листопада 2018 р.)

1. Цей висновок підготовлений експертом ЦППР А. Марчуком і схвалений членом правління, директором з наукового розвитку ЦППР, д. ю. н., професором М. І. Хавронюком.

Загальний огляд законопроекту

2. Проект Закону пропонує запровадити можливість висловлення Верховною Радою недовіри Директору ДБР, що тягне за собою звільнення його з посади, а також дозволити звільняти Директора ДБР у разі ухвалення постанови про затвердження звіту та надання рекомендацій Директору ДБР, що також може бути підставою для звільнення зазначеної особи із займаної посади.

Міжнародні стандарти та рекомендації

3. Стаття 36 Конвенції ООН проти корупції визначає: «Кожна Держава-учасниця забезпечує, відповідно до основоположних принципів своєї правової системи, наявність органу чи органів або осіб, які спеціалізуються на боротьбі з корупцією за допомогою правоохоронних заходів. Такому органу чи органам забезпечується необхідна самостійність, відповідно до основоположних принципів правової системи Держави-учасниці, щоб вони могли виконувати свої функції ефективно й без будь-якого неналежного впливу. Такі особи або працівники такого органу або органів повинні мати відповідну кваліфікацію та ресурси для виконання покладених на них завдань». Оскільки Державному бюро розслідувань відповідно до ст. 216 КПК підслідні корупційні, пов’язані з корупцією кримінальні правопорушення, вчинені певними категоріями суб’єктів (коли досудове розслідування не віднесене до підслідності НАБУ), на нього також мають поширюватися гарантії, визначені у ст. 36 цієї Конвенції, зокрема, ДБР має виконувати свої повноваження без неналежного впливу. 

Національне законодавство

4. Відповідно до ст. 4 Закону «Про Державне бюро розслідувань» незалежність ДБР від незаконного втручання у його діяльність гарантується, серед іншого, особливим порядком добору, призначення та звільнення Директора Державного бюро розслідувань. Підстави для припинення повноважень Директора ДБР визначені у ч. 4 ст. 10 Закону. Особливості здійснення контролю за діяльністю ДБР визначені у ст. 23 Закону. Серед іншого, цей контроль полягає у підготовці ДБР щорічного звіту про діяльність, який направляється до Верховної Ради. Частина 5 ст. 23 Закону також визначає, що комітет ВР, до предмета відання якого належать питання законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності, не рідше одного разу на рік проводить відкриті для громадськості слухання на тему діяльності ДБР, виконання покладених на бюро завдань, додержання законодавства, прав і свобод людини і громадянина у діяльності ДБР. Ст. 85 Конституції України визначає, що до повноважень Верховної Ради належить, зокрема, здійснення парламентського контролю у межах, визначених Конституцією та законом.

5. Стаття 23 Закону «Про Державне бюро розслідувань» також визначає, що контроль за діяльністю Державного бюро розслідувань здійснюється в порядку, визначеному Конституцією, Законом «Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави», іншими законами України. Однак Закон «Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави» втратив чинність у липні 2018 р. після набуття чинності Закону «Про національну безпеку України». Останній містить положення щодо здійснення демократичного цивільного контролю над сектором безпеки і оборони, а також визначає, що до складу цього сектору входять, зокрема, сили безпеки, які у цьому Законі визначаються як правоохоронні та розвідувальні органи, державні органи спеціального призначення з правоохоронними функціями (водночас вони входять і до сил оборони) та інші органи, на які Конституцією та законами України покладено функції із забезпечення національної безпеки України.

Проте, визначений у ч. 2 ст. 12 цього Закону вичерпний перелік складу сектору безпеки і оборони не містить Державного бюро розслідувань, яке серед своїх завдань, визначених у ст. 5 Закону «Про Державне бюро розслідувань», здійснює запобігання, виявлення, припинення, розкриття і розслідування злочинів, зокрема військових (крім злочинів, передбачених ст. 422 КК), тому є правоохоронним органом, фактично бере участь у забезпеченні національної безпеки і мало б підлягати демократичному цивільному контролю.

Повноваження Верховної Ради щодо здійснення контролю за цим сектором визначені у ст. 6 Закону «Про національну безпеку України» і включають: парламентський контроль за дотриманням прав і свобод людини через Уповноваженого ВР з прав людини; письмове звітування щодо складових сектору безпеки і оборони; проведення парламентських слухань; здійснення парламентського контролю через відповідний комітет ВР; ухвалення законів України, які визначають і регулюють діяльність органів сектору безпеки і оборони, межі їхніх повноважень; затвердження бюджетних асигнувань; запрошення або вимогу присутності посадових чи службових осіб органів сектору безпеки і оборони на пленарному засіданні ВР.

У ст. 6 цього Закону прямо вказано, що саме з метою гарантування неухильного і безумовного дотримання державними органами спеціального призначення з правоохоронними функціями, правоохоронними органами, правоохоронними органами спеціального призначення та розвідувальними органами вимог Конституції України щодо забезпечення національної безпеки створюється комітет Верховної Ради України, до повноважень якого належить забезпечення контрольних функцій Верховної Ради України за діяльністю цих органів.

Стаття 7 цього ж Закону передбачає, що центральні органи виконавчої влади, що мають у підпорядкуванні утворені відповідно до законів України правоохоронні органи забезпечують цивільний контроль за їхньою діяльністю.

6. Відповідно до ст. 1 Закону «Про Державне бюро розслідувань» ДБР є центральним органом виконавчої влади, що здійснює правоохоронну діяльність з метою запобігання, виявлення, припинення, розкриття та розслідування злочинів, віднесених до його компетенції. Стаття 6 Конституції визначає, що в Україні здійснюється поділ влади на законодавчу, виконавчу та судову, а відповідні органи влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України. Аналіз положень ст. 85 Конституції, якою визначаються повноваження Верховної Ради, дозволяє дійти думки, що в цій статті наведено повний перелік тих посад, щодо яких Верховна Рада ухвалює рішення про призначення або звільнення осіб, надання згоди на призначення або звільнення деяких посадових осіб. Можливість висловлення ВР недовіри, що має наслідком звільнення особи з посади, визначено у Конституції виключно щодо Генерального прокурора. Що стосується контрольних повноважень, то ВР здійснює парламентський контроль у межах, визначених Конституцією та законом. Хоча вичерпний обсяг повноважень виконання контрольних функцій ВР не визначено, але аналіз положень Конституції України, Регламенту ВР (розділ VI) та Закону «Про комітети Верховної Ради України» (ст. 14) дозволяє дійти висновку, що можливість припинення повноважень керівника правоохоронного органу явно виходить за межі парламентського контролю та є надмірним втручанням у діяльність центрального органу виконавчої влади.

Аналіз змісту законопроекту      

7. У ст. 10 Закону «Про Державне бюро розслідувань» ініціатор пропонує визначити, що Верховна Рада може висловити недовіру Директору ДБР, що має наслідком його відставку з посади. Процедуру пропонується визначити у ст. 216-2 Регламенту Верховної Ради, за якою питання про висловлення недовіри Директору ДБР може бути внесене на розгляд ВР за пропозицією не менш як третини народних депутатів від конституційного складу ВР. Після доповіді від ініціатора пропозиції, співдоповіді від комітету Верховної Ради, до предмета відання якого належать питання законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності, доповіді Директора ДБР, обговорення цієї пропозиції відбувається відкрите поіменне голосування. У разі прийняття постанови про висловлення недовіри Директору ДБР, яке здійснюється більшістю голосів народних депутатів від конституційного складу ВР, повноваження Директора ДБР припиняються. Аналогічно Директор ДБР може бути звільнений у разі ухвалення постанови про затвердження звіту та надання рекомендацій Директору ДБР.

8. Визначення таких підстав для припинення повноважень Директора ДБР суттєво звужує гарантії незалежності Державного бюро розслідувань і створює значні ризики щодо здійснення політичного впливу на діяльність цього Бюро. За наявності такого механізму контролю у парламентської більшості з’являється інструмент впливу на Директора ДБР, який може бути використаний для втручання у його діяльність при ухваленні ним тих чи інших управлінських рішень. Крім того, цей інструмент може бути використаний для опосередкованого впливу на проведення досудових розслідувань Державним бюро розслідувань. З огляду на те, що ДБР підслідні усі кримінальні правопорушення, вчинені народними депутатами (крім тих, які віднесені до підслідності НАБУ), вірогідність саме такого використання механізму парламентського контролю видається дуже високою. Крім того, визначення таких механізмів припинення повноважень Директора ДБР не відповідає ст. 36 Конвенції ООН проти корупції та ставить під сумнів можливість проведення неупереджених розслідувань корупційних кримінальних правопорушень, віднесених до підслідності цього органу досудового розслідування.

Механізми звітування про діяльність Бюро та контролю за ним з боку комітету ВР, до предмету відання якого належать питання законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності, вже визначені у ст. 23 чинного Закону «Про Державне бюро розслідувань», виглядають достатніми, а також дозволяють дотримуватись балансу між контрольною функцією ВР та гарантіями незалежності ДБР від незаконного втручання у його діяльність.

Узагальнений висновок

9. Зазначений проект Закону потрібно відхилити, оскільки він порушує гарантії незалежності Державного бюро розслідувань та створює надмірні можливості для втручання народних депутатів у діяльність ДБР.