preloader

Що вас цікавить?

Висновок громадської антикорупційної експертизи на законопроєкт № 2788-д

27.05.2020
Запобігання корупції /
Антикорупційна експертиза

Проєкт Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо фінансових послуг у галузі поштового зв'язку рекомендовано відхилити.


Висновок
громадської антикорупційної експертизи

Завантажити

від «24» травня 2020 р., м. Київ

Назва законопроєкту

Проєкт Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо фінансових послуг у галузі поштового зв'язку

Номер законопроєкту

2788-д

Дата реєстрації законопроєкту

04.05.2020

Автор законопроєкту

Василевська-Смаглюк О. М. (член депутатської фракції політичної партії «Слуга народу»)

Железняк Я. І. (член депутатської фракції політичної партії «Голос»)

Ковальчук О. В. (член депутатської фракції політичної партії «Слуга народу»)

Веб-адреса картки законопроєкту на сервері ВР

http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=68737

Головний комітет ВР

Комітет з питань фінансів, податкової та митної політики

Етап проходження законопроєкту

Прийнято в першому читанні за основу 19.05.2020

Висновок Головного науково-експертного управління ВР

відсутній

Висновок профільного Комітету ВР

29.04.2020

Інші висновки     

відсутні

Корупційна небезпечність проєкту (експертна оцінка за 5-бальною шкалою)

5

Суспільна важливість проєкту (експертна оцінка за 5-бальною шкалою)

1

Висновок та рекомендації

Законопроєкт слід відхилити.

АНАЛІЗ ПОЛОЖЕНЬ ЗАКОНОПРОЄКТУ
(за Методологією проведення громадської антикорупційної експертизи Центру політико-правових реформ)

2. Колізії і вади законодавчої техніки

2.1. Колізії

1) Пунктом 5 частини 2 Розділу І запропоновано внести зміни до Господарського кодексу України та доповнити його статтею 342-1 «Поштові рахунки», якою національний поштовий оператор наділяється можливістю відкривати «поштові рахунки для … розпорядників (одержувачів) бюджетних коштів з метою здійснення розрахунків за продукцію, виконані роботи, надані послуги, для виплати заробітної плати, сплати податків, зборів (обов'язкових платежів), а також інших розрахунків, пов'язаних з фінансовим забезпеченням їх діяльності та для зберігання коштів». Згідно з частиною 5 статті 342 Господарського кодексу України суб’єкти господарювання, яким виділяються кошти для цільового використання з Державного бюджету України або місцевих бюджетів, відкривають рахунки відповідно до закону.

Стаття 43 Бюджетного кодексу визначає, що при виконанні державного бюджету і місцевих бюджетів застосовується казначейське обслуговування бюджетних коштів. Це означає, що для обслуговування бюджетних коштів відкриваються рахунки в установах Державного Казначейства.

Частиною 1 статті 43 Бюджетного кодексу України передбачено, що бюджетним установам рахунки відкриваються в органі, який здійснює казначейське обслуговування бюджетних коштів, що включає в себе розрахунково-касове обслуговування розпорядників та одержувачів бюджетних коштів. Частиною 2 статті 43 цього Кодексу передбачено, що частину бюджетних коштів, визначену цим положенням, казначейство обслуговує у порядку, затвердженому Кабінетом Міністрів України. Порядок обслуговування цієї частини бюджетних коштів визначений постановою КМУ від 03.11.2010 №998 «Про затвердження Порядку обслуговування Державним казначейством установ України, які функціонують за кордоном». Пунктом 4 цього Порядку передбачено, що для перерахування коштів головний розпорядник бюджетних коштів відкриває рахунки в іноземній та національній валюті в АТ «Укрексімбанк». Частинами 7 та 9 статті 43 цього Кодексу визначено види бюджетних коштів, які можуть обслуговуватися у територіальних органах Казначейства або в установах банків державного сектору.

Водночас стаття 13 Бюджетного кодексу містить чітке визначення складових бюджету – загальний та спеціальний фонди, і визначає види власних надходжень органів влади, органів місцевого самоврядування, бюджетних установ, підприємств та організацій. Нею ж встановлено, що ці власні надходження є надходженнями до бюджету і зараховуються до спеціального фонду бюджету.

Частина 9 статті 13 Бюджетного кодексу України встановлює обмеження в частині операцій з бюджетними коштами, а саме визначає, що не допускається створення позабюджетних фондів органами державної влади, органами влади АРК та місцевого самоврядування, а також іншими бюджетними установами. Окрім того, заборонено відкриття позабюджетних рахунків для розміщення бюджетних коштів тими ж органами. Як було показано вище, кошти, які визначені Бюджетним кодексом України як такі, що складають власні надходження бюджетних установ, є бюджетними, отже вони не можуть розміщуватися на позабюджетних рахунках.

Для цього правила встановлені винятки щодо розміщення бюджетних коштів на поточних рахунках банків державного сектору або в установах банків за кордоном, або розміщення на конкурсних засадах на депозитних (вкладних) рахунках тимчасово вільних бюджетних коштів у встановленому Бюджетним кодексом порядку. Отже, бюджетні кошти можуть розміщуватися лише на поточних рахунках, які відкриті в органах Державного Казначейства або в установах державних банків. На виконання цієї норми Кабінетом міністрів України, міністерством фінансів України та державною казначейською службою України прийнято ряд нормативно-правових актів, які врегульовують порядок відкриття, закриття та обслуговування рахунків розпорядників та одержувачів бюджетних коштів.

Таким чином, включення національного поштового оператора в систему розрахунків за бюджетні кошти повинно супроводжуватись наданням йому статусу державного банку. При цьому, до нього повинні застосовуватися обмеження, встановлені частиною 9 статті 13 Бюджетного кодексу України. В запропонованій редакції законопроєкт утворює колізію, якою національний поштовий оператор наділяється функціями органу Державного Казначейства в частині розрахунково-касового обслуговування розпорядників та одержувачів бюджетних коштів, що суперечить Бюджетному кодексу України і створює передумови для уникнення державного фінансового контролю, а саме контролю за цільовим витрачанням коштів. А це, в свою чергу, створює передумови для нецільового витрачання бюджетних коштів. Окрім того, в частині, в якій національний поштовий оператор може бути використаний для відкриття рахунків замість Державного Казначейства, зникає механізм контролю за дотриманням бюджетного законодавства, закладений статтею 112 Бюджетного кодексу України, що створює широкі можливості для зловживання у зарахуванні, витрачанні та розпорядженні бюджетними коштами.

Враховуючи те, що на законодавчому та підзаконному рівні механізм обслуговування бюджетних коштів у визначеному законопроєктом обсязі врегульований, із законопроєкту слід виключити частину, яка надає можливість відкривати поштові вклади розпорядникам бюджетних коштів.

2) Частиною 6 Розділу І законопроєкту запропоновано внести зміни до Закону України «Про місцеве самоврядування», якими надати можливість місцевим органам влади та органам місцевого самоврядування мати поштові рахунки, відкриті національним оператором поштового зв’язку. Оскільки національний оператор поштового зв’язку не набуває внаслідок прийняття законопроєкту статусу державного банку, ця норма утворює таку ж колізію із чинним бюджетним законодавством, як і попередня.

Для усунення колізії частину 6 Розділу І потрібно виключити із законопроєкту.

3) Пунктами 4 та 5 частини 1 та частиною 9 Розділу І законопроєкту вносяться зміни до Кримінального кодексу України та Закону України «Про банківську діяльність» – вводяться поняття професійної таємниці національного оператора поштового зв’язку та відповідальність за її незаконне розголошення. Але в законодавстві поняття «професійна таємниця» відсутнє. Інформаційну діяльність регулює Закон "Про інформацію" від 02.10.1992 року, статтею 21 якого зазначено, що інформація з обмеженим доступом може бути конфіденційною, таємною та службовою. Вочевидь, до професійної таємниці не можуть бути віднесені відомості, що становлять державну таємницю, службову, комерційну таємницю, бо перераховані категорії визначені законодавцем, яким також віднесено до категорії професійної таємниці інформацію, що пов’язана виключно з виконанням професійних обов’язків, заборона на розголошення та розповсюдження якої визначена законодавством, що регулює відповідний вид професійної діяльності (зокрема, банківська таємниця, адвокатська таємниця, лікарська, страхова).

За нормами проєкту, професійною таємницею оператора поштового зв’язку є інформація про діяльність та фінансовий стан клієнта, зокрема: відомості про поштові рахунки клієнтів, операції, які були проведені на користь чи за дорученням клієнта, здійснені ним угоди, фінансово-економічний стан клієнтів, системи охорони поштового зв’язку, відомості стосовно комерційної діяльності клієнтів чи комерційної таємниці, будь-якого проєкту, винаходів, зразків продукції та інша комерційна інформація, коди, що використовуються національним оператором поштового зв’язку для захисту інформації. Можна прийти до висновку, що зазначений перелік становить собою декілька категорій інформацій, які, відповідно до проєкту, підлягають розкриттю в порядку, передбаченому для розкриття банківської таємниці.

Внаслідок невідповідності вжитого у проєкті поняття "професійна таємниця" усталеній практиці застосування понять у законодавстві про інформацію, нововведене поняття може тлумачитись по різному в правозастосовній практиці, що створюватиме корупційні ризики та складнощі у визначенні понять та встановленні відповідальності. Також ця колізія може бути використана для уникнення відповідальності за незаконне та несанкціоноване розголошення і поширення інформації, яке може мати місце внаслідок недобросовісної конкуренції з використанням механізмів підкупу службових осіб. Враховуючи те, що категорії інформації, які пропонується віднести до професійної таємниці національного оператора поштового зв’язку, вже знайшли відображення у законодавстві про інформацію, положення про професійну таємницю національного оператора слід виключити із законопроєкту.

2.3. Інші вади законотворчої техніки

1) Пунктом 5 частини 2 Розділу І законопроєкту встановлюється, що порядок відкриття та обслуговування національним оператором поштового зв’язку поштових рахунків, а також надання національним оператором поштового зв’язку окремих фінансових послуг, визначених законодавством, встановлює Національний банк України.

Частиною 7 Розділу І законопроєкту пропонується внести зміни в Закон України «Про Національний банк України» та визначити, що Національний банк України встановлює порядок надання національним оператором поштового зв’язку окремих фінансових послуг, які визначаються законодавством.

Пункт 3 частини 9 Розділу І законопроєкту, який вносить зміни до Закону України «Про банки та банківську діяльність», містить визначення повноважень національного оператора поштового зв’язку у сфері надання фінансових послуг, яким встановлюється, що оператор має право надавати послуги з відкриття та обслуговування поштових рахунків з урахуванням обмежень, визначених законодавством, а також надавати окремі фінансові послуги у порядку, встановленому Національним банком України для національного оператора поштового зв’язку.

Згідно з пунктом 1 частини 11 Розділу І законопроєкту національний оператор поштового зв’язку набуває статусу фінансової установи у розумінні Закону України «Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг» внаслідок того, що надає окремі фінансові послуги, визначені законодавством, у порядку, встановленому Національним банком України. Пунктом 2 частини 11 Розділу І законопроєкту національний оператор також стає учасником ринку фінансових послуг за таким же визначенням.

Пунктом 2 частини 12 Розділу І законопроєкту пропонується внести зміни до Закону України «Про поштовий зв’язок», яким визначити, що державне регулювання діяльності національного оператора з надання фінансових послуг є складовою грошово-кредитної політики та політики регулювання фінансового сектору, які впроваджуються відповідно до Закону України "Про Національний банк України" та інших законодавчих актів.

Пунктом 4 частини 12 Розділу І законопроєкту пропонується внести зміни до Закону України «Про поштовий зв’язок» в частині надання національному оператору поштового зв’язку можливості провадити визначені фінансові послуги, а саме окремі фінансові послуги, та деякі інші види банківської діяльності. При цьому перелік не є вичерпним, оскільки не містить чіткого квантора кількості цих послуг та їх визначення в межах законодавства.

З наведеного аналізу видно, що в Законі України «Про Національний банк України» та ряді інших законів, які регулюють банківську та фінансову діяльність, наразі відсутнє визначення фінансових послуг, які надаватиме національний оператор поштового зв’язку, а зміни, які вносяться до згаданого закону у цій частині, містять бланкетну норму – посилання на законодавство. Отже, на рівні законів не визначено перелік фінансових послуг, які буде надавати національний оператор поштового зв’язку. Законопроєкт також не врегульовує ані перелік таких фінансових послуг, ані процедуру та установу, яка має повноваження його визначати. Враховуючи це, фінансові послуги, які надаватиме національний фінансовий оператор, виходять за межі сфери регулювання ринку фінансових послуг та фінансового моніторингу, що створює передумови для дерегуляції та неконтрольованого проведення фінансових операцій національним оператором поштового зв’язку без проведення обов’язкових операцій фінансового моніторингу.

Для досягнення мети законопроєкту необхідно: визначити чіткий перелік фінансових послуг, який надаватиме національний оператор поштового зв’язку; чітко встановити суб’єктів, які матимуть контрольні повноваження за здійсненням цих операцій, та статус національного оператора поштового зв’язку у державній системі протидії та запобігання легалізації доходів, отриманих злочинним шляхом.

3. Прогалини

3.2. Відсутність або недостатність контролю і прозорості

1) Пунктом 2 частини 9 Розділу І законопроєкту пропонується внести зміни до статті 17 Закону України «Про банки та банківську діяльність» в частині створення особливих умов функціонування національного оператора поштового зв’язку на ринку банківських послуг. Стаття 17 вказаного Закону передбачає процедуру, за якою юридична особа, яка має намір вести банківську діяльність, проходить державну реєстрацію та отримує ліцензію на здійснення банківської діяльності – банківську ліцензію. Частиною 9 статті 17 Закону заборонено здійснювати банківську діяльність без отримання банківської ліцензії. Законопроєкт пропонує створити виключні умови для національного оператора поштового зв’язку, а саме передбачає, що національний оператор здійснює банківську діяльність без отримання банківської ліцензії.

Таким чином, включення національного оператора до системи надання банківських послуг без отримання банківської ліцензії означає, що не здійснюватиметься оцінка ділової репутації фізичних (членів правління та наглядового органу) та юридичних осіб національного оператора, оцінка фінансового стану юридичної особи – національного оператора. Отже, відсутні механізми перевірки платоспроможності національного поштового оператора як надавача банківських послуг, а це створює можливості для доведення його до банкрутства та подальшого виведення з ринку не тільки як установи, що надає банківські послуги, а і оператора поштового зв’язку.

Водночас, Законом України «Про банки та банківську діяльність» передбачено настання цивільної, адміністративної або кримінальної відповідальності за ведення банківської діяльності без отримання банківської ліцензії. Національний поштовий оператор на підставі норм законопроєкту вестиме банківську діяльність без отримання банківської ліцензії, але відповідальність для нього та його службових осіб в такому випадку не передбачена.

Законопроєктом не передбачене ліцензування діяльності національного оператора поштового зв’язку як надавача окремих банківських послуг або впровадження дозвільного характеру такої діяльності. Отже, банківська діяльність національного оператора не обмежена – відсутні механізми перевірки відповідності національного оператора вимогам, які висуваються для учасників ринку банківських та фінансових послуг, та відсутня відповідальність за порушення вимог до ведення банківської діяльності у зв’язку із відсутністю таких вимог та положень у законодавстві, які регулюють відповідальність національного оператора поштового зв’язку у сфері надання ним фінансових послуг.

Таким чином, національний оператор перетворюється на інструмент неконтрольованого здійснення банківських послуг, що може бути використане для відмивання доходів, отриманих злочинним шляхом, та інших злочинів.

Для унормування діяльності національного оператора поштового зв’язку як поштового банку необхідно законом встановити процедуру отримання ним ліцензії на здійснення визначених цим же законом видів фінансової діяльності, визначити орган, до повноважень якого входить надання такої ліцензії. Також слід передбачити процедуру анулювання ліцензії в частині надання банківських послуг без виведення з ринку національного оператора як монополіста у сфері поштового зв’язку, оскільки Законом України «Про поштовий зв’язок» національний оператор наділений виключними правами на здійснення певних видів діяльності у сфері надання послуг поштового зв’язку.

2) Пунктом 3 частини 14 Розділу І законопроєкту вносяться зміни до Закону України «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб», якими національний оператор поштового зв’язку прирівнюється за статусом до банків, та визначено, що неплатоспроможний національний оператор може бути виведений з ринку внаслідок здійснення Фондом гарантування вкладів фізичних осіб регуляторної діяльності.

Це положення може сприяти тому, що внаслідок здійснення неправомірних дій – підкупу та/або тиску недоброчесних конкурентів – національний оператор може бути виведений з ринку.

Для усунення можливостей застосування недобросовісної конкуренції та політичної корупції слід визначити особливі державні гарантії поштових вкладів фізичних осіб, що стане запобіжником виведення національного оператора з ринку. Таке положення є необхідним внаслідок того, що Законом України «Про поштовий зв’язок» національний оператор поштового зв’язку має виключні права надавати окремі послуги у сфері поштового зв’язку, і, внаслідок, його виведення з ринку, такі послуги не будуть надаватися взагалі.

Результати експертизи

 

Корупціогенний фактор

Кількість норм

1)

неправильне визначення функцій, повноважень (обов’язків) і відповідальності певних суб’єктів (органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших осіб, на яких поширюється дія Закону «Про запобігання корупції»):

0

 

– визначення компетенції за формулою «має право»;

0

 

– широта дискреційних повноважень;

0

 

– надмірна свобода підзаконної нормотворчості;

0

 

– відсутність відповідальності за правопорушення;

0

 

– паралельні (дублюючі) повноваження;

0

2)

колізії і вади законодавчої техніки;

11

 

– колізії;

5

 

– незрозумілий зміст положення (мовна неоднозначність);

0

 

– корупціогенні вади законодавчої техніки;

6

3)

прогалини в регулюванні:

2

 

– прогалини в нормах матеріального права;

0

 

– відсутність або недостатність контролю і прозорості;

2

 

– відсутність або недостатність адміністративних і судових процедур;

0

 

– відсутність або недостатність конкурсних (аукціонних) процедур;

0

4)

дискримінація: протекціонізм щодо певних осіб, просування групових чи особистих інтересів і вигід або, навпаки, неправильне визначення умов реалізації права, належного особі – одержувачу публічних послуг (необґрунтовані, надмірні обтяження при його реалізації), чи умов виконання нею обов’язку;

0

5)

неправдиві цілі прийняття законопроєкту (опис у висновку).

1

 

Всього

14

ВИСНОВОК

Відповідно до ч. 9 ст. 11 Закону України «Про управління об’єктами державної власності», нерухоме майно об'єктів державної власності, що не підлягають приватизації, не може бути відчужене, вилучене, передане до статутного капіталу господарських організацій і щодо такого майна не можуть вчинятися дії, наслідком яких може бути їх відчуження.

УДППЗ «Укрпошта», правонаступником якого є АТ "Укрпошта", було віднесено до об’єктів права державної власності, що не підлягають приватизації, але можуть бути корпоратизовані відповідно до Додатку № 2 Закону України «Про перелік об'єктів права державної власності, що не підлягають приватизації», який втратив чинність 20.11.2019 р. на підставі Закону України «Про визнання таким, що втратив чинність, Закону України «Про перелік об’єктів права державної власності, що не підлягають приватизації» (далі – Закон 145-IX).

Також відповідно до абзацу 19 частини 2 статті 4 Закону України «Про приватизацію державного i комунального майна» національний оператор поштового зв'язку не підлягав приватизації. Ці положення виключені згідно з Законом 145-ІХ, а відтак АТ «Укрпошта», в тому числі як національний оператор поштового зв’язку, не відноситься до об’єктів державної власності, що не підлягають приватизації, та відповідно нерухоме майно товариства може бути відчужене.

Враховуючи, що УДППЗ «Укрпошта» в розумінні Закону України «Про поштовий зв’язок» є національним оператором поштового зв’язку і може отримати за своїм статусом можливість здійснювати «окремі фінансові послуги», у тому числі приймати вклади від фізичних осіб, то, на підставі змін, які пропонує законопроєкт, це підприємство може бути виведене з ринку за процедурою виведення з ринку неплатоспроможного банку згідно із Законом України «Про гарантування вкладів фізичних осіб». За цією процедурою виведення банку відбувається шляхом продажу акцій неплатоспроможного банку інвестору, який має відповідати вимогам, встановленим Законом України "Про банки і банківську діяльність" та нормативно-правовими актами Національного банку України і Фонду, а також не бути пов’язаною з банком (учасниками банку) особою. Таким чином, імовірно, законопроєктом у такій його редакції готується платформа для виведення УДППЗ «Укрпошта» з ринку та її подальший продаж.

Законопроєктом не запропонована концепція створення поштового банку в Україні, а пояснювальною запискою до законопроєкту не обґрунтована доцільність (використовуються дані про розвиток банківської та поштової інфраструктури в Україні, які не відповідають реальним показникам) наділення національного поштового оператора функціями зі здійснення банківських та фінансових операцій.

Враховуючи неправдиві цілі прийняття законопроєкту та непоодинокі корупціогенні фактори у ньому, законопроєкт слід відхилити.

 

Виконавці: Катерина Сердюк, Оксана Сікорська, експерти-стажисти Центру політико-правових реформ

Перевірив: Микола Хавронюк, директор з наукового розвитку Центру політико-правових реформ, доктор юридичних наук, професор

Усі експертизи законопроєктів ІХ скликання ВРУ