Відбувся круглий стіл щодо проєкту Закону № 11082 «Про звернення»

22 січня Центр громадянських свобод спільно з Центром політико-правових реформ провели круглий стіл щодо проєкту Закону № 11082 «Про звернення». Його актуальність  зумовлена тривалою підготовкою документа до другого читання у Верховній Раді та його спрямованістю на реформування системи розгляду звернень громадян. Під час заходу учасники обговорили доцільність запропонованих змін, проаналізували положення чинної редакції законопроєкту та окреслили можливі наслідки його ухвалення для громадян.

«Право на звернення ґрунтується на трьох фундаментальних засадах: воно є процедурною гарантією доступу до публічної влади та випливає з конституційних і міжнародних стандартів, держава зобов’язана розглядати звернення і надавати відповідь у встановлений строк, а його адресат – виключно органи та посадові особи, які здійснюють публічні функції», – зазначив Тимофій Атаманчук, юрист-аналітик Центру громадянських свобод.

За словами пана Тимофія, поширення права на звернення на приватні компанії, громадські організації та медіа створює значну правову невизначеність і може призвести до непрямого тиску на ці суб’єкти. Також він звернув увагу на наявні обтяжливі процесуальні гарантії, які роблять інститут звернень надмірно формалізованим та не завжди відповідають його природі. Крім того, обов’язковий особистий прийом і підпис керівника призводять до нераціонального використання часу та ресурсів. Експерт підкреслив, що інститут звернень має залишатися простою сервісною процедурою з гнучкою внутрішньою організацією розгляду.

Тимофій Атаманчук повідомив про важливість запобіганню зловживанню правом на звернення. Систематичне надсилання великої кількості схожих звернень може визнаватися зловживанням, тому законопроєкт має передбачати відповідні механізми. Також він відзначив, що петиції, як інструмент участі громадськості, потребують окремого чіткого регулювання та прозорих процедур із визначеним розподілом повноважень між сторонами.

«Перша причина зміни ЗУ “Про звернення громадян” – ухвалення та набрання чинності  ЗУ “Про адміністративну процедуру”. З 15 грудня 2023 року розгляд заяв і скарг перейшов під регулювання ЗАП, що охоплює абсолютну більшість усіх звернень громадян до органів влади. Це важлива зміна для громадян і юридичних осіб, яка надає дуже вагомі права та гарантії кожному», – заявив Віктор Тимощук, заступник голови правління ЦППР під час круглого столу.

Пан Віктор пояснив, що йдеться, зокрема, про право бути заслуханим у разі ризику негативного рішення, доступ до матеріалів справи, обов’язок органів мотивувати свої рішення та нові можливості адміністративного оскарження тощо.

Водночас Віктор Тимощук звернув увагу на низку проблемних положень законопроєкту, які потребують доопрацювання навіть після повторного розгляду профільним Комітетом ВРУ з прав людини від 14.11.2025. Насамперед це стосується права на «оскарження відповідей на звернення», що буде і надалі чинити непотрібне суттєве навантаження на публічний сектор та судову систему (при тому, що «відповідь» не є рішенням, і не повинна оскаржуватися). Серед інших зауважень – прискорені строки розгляду «дефектних звернень». Замість цього більш доцільним варіантом був би ординарний 30-денний строк для всіх звернень. Окрему проблему становить відсутність чітких критеріїв щодо «інших суб’єктів, зобов’язаних розглядати звернення», що фактично перекладає вирішення цього питання на судову та правозастосовчу практику, хоча варто було б принаймні просто додати критерій «виконання публічних завдань».

«Право на звернення гарантоване статтею 40 Конституції України всім людям: громадянам, іноземцям і особам без громадянства, і залишається захищеним навіть під час воєнного стану відповідно до статті 64 Конституції України. Мене непокоїть, що сучасне законодавство перевантажене цивілістичними поняттями, такими як «фізична особа», які ускладнюють розуміння, хто може звертатися. Законопроєкт має чітко закріплювати, що суб’єктом звернення є людина», – прокоментував Андрій Магера,експерт ЦППР із конституційного права.

Пан Андрій підкреслив, що статтю 40 Конституції безумовно слід розглядати у тісному взаємозв’язку з іншими положеннями Основного Закону. Зокрема, стаття 32 гарантує конституційні права на невтручання в особисте і сімейне життя, захищає від незаконного збирання інформації про людину та забезпечує право особи на доступ до даних про себе, що зберігаються у владних органах. Він підмітив, що ці положення створюють додатковий контекст для реалізації права на звернення та підкреслюють, що звернення не можуть порушувати приватність чи конституційні гарантії особи.

Також Андрій Магера наголосив, що стаття 40 сама по собі не обмежує можливість законодавця встановлювати правомірні заборони на звернення, які стосуються, наприклад, закликів до повалення конституційного ладу чи порушення територіальної цілісності. Такі обмеження повністю відповідають логіці Конституції, зокрема статті 37, і їхня наявність в проєкті закону є необхідною та обґрунтованою. Тому Конституцію слід сприймати комплексно – право на звернення має поєднуватися з іншими конституційними гарантіями, що забезпечує баланс між свободою людини та захистом національних інтересів.

«Одна з ключових проблем чинного Закону “Про звернення громадян” полягає в тому, що різні за своєю природою звернення фактично зведені до одного поняття. Так, стаття 3 трактує «заяву» і як прохання про реалізацію права, і як повідомлення про можливе порушення, і як висловлення думки щодо діяльності органів влади. У результаті до принципово різних правових ситуацій застосовуються однакові процедури», – зазначила Ірина Бойко, доцентка Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого, проєкт ЄС «Продовження комплексної підтримки реформ у державному управлінні (EU4PAR2)».

Схожа ситуація склалася і з поняттям «скарги», яке на практиці часто тлумачать надто широко. На переконання пані Ірини, принципово важливо чітко розмежовувати ці категорії, адже скарга є доречною лише у випадках порушення прав, свобод чи законних інтересів особи або за наявності загрози такого порушення. Водночас вона наголосила, що участь у відповідному провадженні можлива і тоді, коли справа не стосується особи безпосередньо, але її результати можуть мати для неї значення.

Ірина Бойко також зупинилася на питанні реалізації права на звернення іноземцями та особами без громадянства. У разі законного перебування на території України такі особи мають право на звернення, оскільки проживають у державі на легальних підставах. Проте вона наголосила, що право на звернення не поширюється на осіб, які перебувають на території України незаконно. Таким чином, суб’єктами права на звернення є громадяни України, а також іноземці та особи без громадянства, які легально перебувають або проживають на території України

«Важливо, що законопроєкт “Про звернення громадян” передбачає можливість особистого прийому через відеоконференцзв’язок, що є критично необхідним для людей з інвалідністю та громадян із обмеженою мобільністю», –  поділився Олег Мірошніченко, правозахисник, фіналіст Премії імені Ігоря Козловського у 2025 році.

Пан Олег зауважив, що щодо особистого прийому громадян має інший підхід, ніж більшість учасників дискусії, адже вважає його важливою формою реалізації права на звернення. Він звернув увагу на зникнення з чинної редакції законопроєкту норми про обов’язковий розгляд звернень осіб з інвалідністю внаслідок війни та Героїв України першими посадовими особами органів влади, що, на його переконання, звужує вже надані гарантії та суперечить статті 22 Конституції України. За його словами, йдеться не про додаткові витрати, а про прояв поваги та уваги до цих громадян

Крім того, він наполягав на необхідності перегляду строків розгляду звернень громадян, зазначивши, що підходи, закладені майже тридцять років тому, не відповідають сучасному темпу життя. Олег Мірошніченко запропонував скоротити строки відповіді до десяти робочих днів, а у складних випадках – до двадцяти, а також запровадити мінімальну відповідальність за ненадання відповіді. На його думку, навіть незначні штрафні санкції могли б стимулювати органи влади забезпечувати своєчасне реагування на звернення громадян.

«Звернення громадянина – один із наймасовіших і найдавніших інструментів громадської участі. Хоча він не є універсальним механізмом вирішення всіх питань, на практиці цей інструмент залишається важливим каналом взаємодії громадян із органами влади», – відзначив Максим Лациба, керівник Програми розвитку громадянського суспільства Українського незалежного центру політичних досліджень

Пан Максим висловив свою думку, що новий законопроєкт обмежує право громадянина на звернення, зводячи його лише до формального отримання відповіді від держслужбовця протягом 30 днів, без будь-якого зобов’язання шукати рішення по суті. Він переконаний, що право на звернення не обмежується листуванням, а передбачає активну участь органів влади у вирішенні проблем, які ставить громадянин, і що збереження цього механізму особливо важливе в умовах обмеженої демократії.

Максим Лациба наголосив, що для збереження дієвості інструменту звернення необхідно посилити відповідальність органів влади за отримані звернення та забезпечити можливість заявників брати участь у пошуку рішень –  входити до робочих груп, ознайомлюватися з документами та впливати на процес. Такий підхід, за його словами, дозволяє зберегти баланс між конституційними правами громадян і ефективною роботою державних органів.

У підсумку учасники круглого столу дійшли висновку, що проєкт Закону №11082 «Про звернення» має великий потенціал для реформування системи розгляду звернень громадян, проте потребує доопрацювання низки положень. Думки експертів і правозахисників щодо окремих норм законопроєкту відрізнялися, що підкреслює складність питань, пов’язаних із реалізацією права на звернення, та важливість подальшого обговорення і вдосконалення документа.

Чи була ця стаття корисна?