Від першого вето нового Президента України постраждав Кодекс адміністративного судочинства

У зв’язку із пропозиціями Президента до Кодексу адміністративного судочинства[1] виникає низка важливих правових питань. Про політичні мотиви такого кроку Президента говорити не будемо, хоч складається враження, що команда Президента зацікавлена у гальмуванні запровадження адміністративної юстиції в Україні, яка повинна гарантувати незалежний та ефективний судовий захист від свавілля влади.

Чи маємо ми право оскаржувати незаконні постанови Верховної Ради України, нормативно-правові акти Президента України, Кабінету Міністрів України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим?

Кодекс адміністративного судочинства передбачає можливість оскарження до адміністративного суду незаконних актів будь-яких органів державної влади, зокрема й постанов Верховної Ради України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим у разі, якщо цими актами порушуються права, свободи та інтереси конкретної особи.

На думку Президента, щодо законів та інших правових актів (актів Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим) Конституцією України встановлено особливий порядок судового розгляду – Конституційним Судом України на предмет їх конституційності. Тому Президентом пропонується вилучити із підсудності адміністративних судів підзаконні нормативно-правові акти Верховної Ради України, глави держави та уряду України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, залишивши у компетенції цих судів тільки акти цих органів індивідуальної дії.

Однак, по-перше, пропозиція Президента не відповідає її ж обґрунтуванню: адже Конституція, визначаючи юрисдикцію Конституційного Суду, не розрізняє нормативно-правові акти і правові акти індивідуальної дії. А тому всі акти цих органів можуть стати предметом розгляду Конституційного Суду з огляду на їх неконституційність. Тому, якщо слідувати логіці обґрунтування, і акти індивідуальної дії зазначених органів було б неправильно відносити до юрисдикції адміністративних судів.

По-друге, урахування пропозиції Президента змусить порушити Конституцію України, яка гарантує нам право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (ст. 55), а юрисдикцію судів поширює на всі правовідносини, що виникають у державі (ст. 124). Це означає, що жоден правовий акт органу державної влади не може бути виведений за межі судової юрисдикції.

Виходячи з цих положень, Конституційний Суд зробив висновок, що суди загальної юрисдикції уповноважені вирішувати спори щодо законності постанов Верховної Ради, актів глави держави й уряду. Так, згідно з одним із рішень Конституційного Суду, «Постанови Верховної Ради України, укази і розпорядження Президента України є підзаконними актами (стаття 91; частина третя статті 106 Конституції України), тобто такими, що приймаються на основі та на виконання Конституції і законів України і мають відповідати їм. Тому вони можуть перевірятися на відповідність не тільки Конституції, а й законам України. Перевірка законності зазначених актів є функцією судів загальної юрисдикції»[2].

Згідно з іншим рішенням Конституційного Суду, повноваження судів загальної юрисдикції «стосовно розгляду справ, у яких однією із сторін є Кабінет Міністрів України, в тому числі справ у спорах про визнання недійсними його актів, з підстав, зазначених у законодавстві, відповідає частині другій статті 124 Конституції України, за якою юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі <…>. До повноважень Конституційного Суду України належить вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) актів Кабінету Міністрів України (пункт 1 частини першої статті 150 Конституції України), а не про їх законність»[3].

Конституція Автономної Республіки Крим, затверджена Законом України «Про затвердження Конституції Автономної Республіки Крим» від 23 грудня 1998 року, також визнає право осіб, права та інтереси яких порушено, оскаржувати незаконні нормативно-правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим до суду (ст. 4).

По-третє, сьогодні ми можемо оскаржувати незаконні правові акти до суду загальної юрисдикції, якщо вважаємо ці акти незаконними і такими що порушують наші права. І суди загальної юрисдикції розглядають відповідні справи.

Президентом фактично пропонується позбавити нас конституційного права оскаржувати постанови Верховної Ради України, нормативно-правові акти Президента й уряду України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим. Адже ми не маємо права звертатися зі скаргою до Конституційного Суду, та й Конституційний Суд переглядає такі акти лише на предмет їх відповідності Конституції, але не закону.

Проте, згідно з Конституцією, наше конституційне право оскаржувати рішення, дії чи бездіяльність органів влади не може бути обмежено (ст. 64), а при прийнятті нових законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав (ст. 22).

По-четверте, втілення пропозиції Президента у життя означатиме відхід від зобов’язань, взятих Україною згідно з європейською Конвенцією про захист прав людини та основних свобод. Стаття 13 цієї Конвенції кожному гарантує право на ефективний засіб правового захисту своїх прав і свобод у відповідному національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене офіційними особами. Неможливість судового оскарження постанов Верховної Ради України, нормативно-правових актів глави держави та уряду України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, що порушують або обмежують права і свободи, гарантовані Конвенцією, означатиме позбавлення нас ефективного засобу правового захисту від таких актів.

Чи може суд зупинити дію оскаржуваного акта?

Ухваленим Верховною Радою Кодексом адміністративного судочинства встановлено, що адміністративний суд до закінчення розгляду адміністративної справи може відповідною ухвалою зупинити дію рішення суб’єкта владних повноважень чи його окремих положень, що оскаржуються. Це можливо, якщо існує очевидна небезпека заподіяння шкоди правам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі, або захист цих прав стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат, а також якщо очевидними є ознаки протиправності рішення суб’єкта владних повноважень (ст. 117).

За переконанням Президента, на практиці це може спричинити безпідставне зупинення дії того чи іншого акта для умисного створення на певний період правового вакууму, що негативно позначиться на інтересах держави, суспільства, національної безпеки. Висловлюючи таке зауваження, Президент жодної пропозиції не вніс.

Однак, по-перше, чинний сьогодні Цивільний процесуальний кодекс, який досі регулює провадження в адміністративних справах, встановлює, що уже саме по собі оскарження акта автоматично зупиняє його дію. Це означає, що для того, щоб відтягнути виконання невигідного для особи акта, навіть законного, зараз достатньо подати скаргу. Тобто існуюча норма містить більше можливостей для зловживань, ніж передбачений Кодексом адміністративного судочинства механізм. Адже за правилами адміністративного судочинства рішення про зупинення дії акта ухвалюватиме суд і тільки з визначених Кодексом підстав.

Ветуючи Кодекс адміністративного судочинства, Президент фактично консервує існуючий механізм. Чи є тут логіка?

По-друге, Кодекс адміністративного судочинства у частині регулювання попереднього судового захисту від підзаконних актів ґрунтується на Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи Rec (89) 8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, а також на досвіді багатьох європейських держав у галузі адміністративної юстиції, зокрема Франції, Німеччини, Австрії, Нідерландів, Польщі, Естонії.

Чи можуть справи в адміністративних судах розглядатися колегією суддів?

Кодекс адміністративного судочинства передбачає як одноособовий, так і колегіальний розгляд справ в окружних адміністративних судах. За клопотанням особи або з ініціативи судді справа повинна розглядатися колегією суддів.

На думку Президента, в окружних адміністративних судах судочинство повинно здійснюватися тільки колегією суддів. Це начебто випливає із положення ст. 127 Конституції про те, що суддями спеціалізованих судів можуть бути особи, які мають фахову підготовку з питань юрисдикції цих судів, і такі судді повинні відправляти правосуддя лише у складі колегій суддів.

Але, по-перше, логіка Конституції полягає зовсім в іншому. Вона дозволяє бути суддями спеціалізованих судів не лише юристам, а й фахівцям з інших галузей знань, що охоплюються відповідною судовою юрисдикцією. Але, щоб думка суддів-неюристів не переважала при вирішенні справи, передбачено, що такі судді здійснюють судочинство лише у складі колегії суддів разом з суддями-юристами. Такий підхід, до речі, реалізовано і в Законі “Про судоустрій України” (див. ст. 59). Інша річ, що поки цим механізмом жодний неюрист не скористався, щоб стати суддею, а тому суддями сьогодні є тільки юристи.

Було б дивно вважати, що законодавець у Конституції передбачив розгляд усіх, навіть незначних, справ в окружних адміністративних і господарських судах тільки колегією з дуже кваліфікованих суддів, і водночас розгляд більшості кримінальних справ у загальних судах одноособово суддею, до якого Конституція не ставить якихось підвищених вимог.

По-друге, якщо і пристати на позицію Президента, то можна дійти парадоксального висновку, що практично всі рішення, ухвалені господарськими судами з 1996 року, можна вважати неконституційними, адже у першій інстанції вони приймаються суддею одноособово.

Загалом запровадження в окружних адміністративних судах тільки колегіального розгляду справ не суперечить Конституції, але й не випливає з неї. Але чи буде ефективним судовий захист, якщо адміністративні суди, вимушені розглядати справи тільки колегіями суддів, виявляться заваленими адміністративними справами? Чи доцільно, щоб для вирішення нескладної справи залучалося аж троє суддів, якщо з таким самим успіхом її може вирішити один суддя? Зрозуміло, що для гарантування незалежного та якісного розгляду більш складних справ необхідно мати можливість створення колегії суддів. І така можливість Кодексом адміністративного судочинства передбачена.

По-третє, у частині поєднання колегіального та одноособового судового розгляду адміністративних справ Кодекс відповідає не тільки Конституції України, а й досвіду європейських країн у галузі адміністративної юстиції, зокрема і Рекомендації R (86) 12 Комітету міністрів Ради Європи державам-членам щодо заходів з недопущення та скорочення надмірного робочого навантаження на суди. Останньою пропонується державам «широко практикувати, де це ще не зроблено, передання справ на розгляд одного судді у першій інстанції з усіх відповідних питань».

Що буде, якщо парламент врахує пропозиції Президента?

Аналіз пропозицій Президента показує, що жодного покращення Кодексу адміністративного судочинства годі й очікувати. Якщо Кодекс буде обмежувати конституційне право на судовий захист, то було б правильно, щоб адміністративні суди керувалися положеннями Конституції як нормами прямої дії і розглядали  справи щодо незаконності підзаконних актів парламенту, глави держави й уряду України, а також Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

Якщо в адміністративних судах буде запроваджено виключно колегіальний розгляд адміністративних справ, держава повинна забезпечити необхідну кількість суддів у цих судах, щоб уникнути судової тяганини. Кількість суддів, що зараз визначена відповідними указами Президента, для цього вочевидь недостатня.

---