Узагальнення судової практики у справах про адміністративні правопорушення, пов’язані з корупцією (статті 172-4 172-9 КУпАП)

Узагальнення судової практики у справах про адміністративні правопорушення, пов’язані з корупцією (статті 172-4 172-9 КУпАП).

Основні положення 

Завантажити

1. Одним з основних чинників, який негативно впливає на ефективність адміністративно-правової протидії корупційним проявам, є відсутність однакової та усталеної практики судового розгляду справ про адміністративні правопорушення, пов’язані з корупцією, і брак дієвих механізмів, які б забезпечували уніфікацію тлумачення і застосування відповідних адміністративно-правових заборон.

Оскільки касаційний розгляд справ про адміністративні правопорушення (включаючи правопорушення, пов’язані з корупцією) законодавством не передбачений, ВС наразі процесуально позбавлений можливості спрямовувати відповідну судову практику в напрямі її уніфікації. Залишається сподіватись хіба що на те, що Пленум ВС, керуючись п. 10-2 ч. 2 ст. 46 Закону України від 2 червня 2016 р. «Про судоустрій і статус суддів», за результатами узагальнення судової практики надасть роз’яснення рекомендаційного характеру з питань застосування законодавства про адміністративну відповідальність за правопорушення, пов’язані з корупцією. Щоправда, дієвість такого важелю впливу на судову практику виглядає сумнівною.

Поки що ситуація в аналізованій царині нагадує такий собі «правовий федералізм», коли, посилаючись на одні й ті самі норми законодавства, суди, що представляють різні адміністративно-територіальні одиниці України, нерідко ухвалюють протилежні рішення за наявності змістовно ідентичних юридичних фактів. Більше того: під час підготовки Узагальнення були виявлені випадки, коли навіть одними й тими самими судами за результатами розгляду подібних за змістом адміністративних справ ухвалювались протилежні рішення.

2. Ще одним чинником, який негативно впливає на результативність застосування аналізованих адміністративно-правових заборон, є недосконалість і невідповідність сучасним реаліям правозастосування норм КУпАП, включаючи ті з них, якими регламентовано порядок притягнення до адміністративної відповідальності осіб, котрі вчинили правопорушення, пов’язані з корупцією.

Серед іншого, доводиться констатувати, що:

1) передбачені ст. 38 КУпАП для правопорушень, пов’язаних з корупцією, строки накладення адміністративних стягнень є занадто короткими;

2) поняття виявлення такого правопорушення, важливе для застосування ст. 38 КУпАП, законодавчо не визначено і тлумачиться по-різному як теоретиками, так і практиками;

3) «прив’язування» строків давності притягнення до адміністративної відповідальності за правопорушення, пов’язані з корупцією, до дня виявлення не враховує ту обставину, що вказані правопорушення здебільшого не є триваючими;

4) чинником, який сприяє спливу строків накладення адміністративного стягнення, є зловживання порушниками антикорупційного законодавства наданими їм правами;

5) розповсюдженість практики застосування ст. 22 КУпАП у справах про адміністративні правопорушення, пов’язані з корупцією, яка формально не суперечить вимогам КУпАП, не сприяє запобіганню вчиненню таких правопорушень, не узгоджується з вимогою індивідуалізації адміністративної відповідальності, є істотним корупціогенним чинником і руйнує існуючий механізм протидії корупції (особа, яка вчинила правопорушення, пов’язане з корупцією, що визнане малозначним, не підлягає  звільненню, відомості про неї не вносяться до ЄДРОКП, усунення наслідків правопорушення потребує додаткового звернення до суду в порядку цивільного судочинства тощо);

6) неможливість прокурорами оскарження рішень судів першої інстанції у справах про адміністративні правопорушення, пов’язані з корупцією, не лише суперечить конституційним принципам змагальності судочинства та процесуальної рівності учасників судового провадження, а й не сприяє однаковому застосуванню судами норм матеріального та процесуального права антикорупційного спрямування;

7) пункт 10 розділу ІІ Порядку оформлення протоколів НАЗК, передбачаючи можливість «дистанційного» складання протоколів у випадку, якщо особа відмовляється від отримання другого примірника протоколу про адміністративне правопорушення або не з’являється для ознайомлення з протоколом, хоч і є вимушеним кроком, спрямованим проти зловживання порушниками антикорупційного законодавства наданими їм правами, суперечить вимогам статей 254, 256 КУпАП. Очевидно, що така практика НАЗК потребує легалізації. Однак допоки КУпАП відповідних змін не зазнав, із Порядку оформлення протоколів НАЗК слід виключити положення про направляння другого примірника протоколу про адміністративне правопорушення та копій інших матеріалів, що підтверджують факт вчинення адміністративного правопорушення, рекомендованим поштовим відправленням.

Крім цього, з урахуванням законодавчої вимоги про обов’язкову присутність особи, яка притягається до адміністративної відповідальності за вчинення правопорушення, пов’язаного з корупцією (ч. 3 ст. 268 КУпАП), із бланку Протоколу про адміністративне правопорушення (Додаток 1 до Порядку оформлення протоколів про адміністративні правопорушення та внесення приписів Національним агентством з питань запобігання корупції) слід виключити положення про те, що за відсутності особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, справу може бути розглянуто лише у випадках, коли є дані про своєчасне її сповіщення про місце і час розгляду справи та якщо від особи не надійшло клопотання про відкладення розгляду справи;

8) статті 257, 277, 285 КУпАП не узгоджені з термінологією, використаною в главі 13-А КУпАП (адміністративної відповідальності за вчинення корупційних правопорушень наразі не передбачено);

9) має місце нечіткість законодавчих вимог щодо підсудності справ про адміністративні правопорушення, пов’язані з корупцією, фігурантами яких є судді (колишні судді) та інші працівники судів.

З огляду на викладене, КУпАП та інші нормативно-правові акти (включаючи документи НАЗК) потребують змін.

3. Вагомим чинником, який негативно впливає на ефективність адміністративно-правової протидії корупційним проявам, є також розповсюдженість практики повернення судами відповідних матеріалів до Національної поліції і НАЗК для належного оформлення.

В Узагальненні викладені причини такого повернення справ про адміністративні правопорушення, пов’язані з корупцією, які запропоновано класифікувати на змістовно-процесуальні і суто процесуальні. Серед них:

а) вади, пов’язані з порушенням загальних вимог законодавства щодо змісту протоколу про адміністративне правопорушення та прав особи, яка притягується до адміністративної відповідальності (статті 256, 268 КУпАП);

б) вади, пов’язані з порушенням розроблених НАЗК підзаконних актів, якими регламентовано порядок провадження в справах про адміністративні правопорушення, пов’язані з корупцією (порушення встановленого порядку складання та направлення матеріалів до суду, порядку інформування особи про складання та направлення протоколу до суду і строків його розгляду, технічні вади).

Судова практика повернення відповідних матеріалів до Національної поліції і НАЗК для належного оформлення, будучи вимушеною, потребує законодавчого врегулювання, зокрема з урахуванням різниці в причинах такого повернення і тієї обставини, що вади протоколу, порушення процедури його складення і недотримання права особи на захист під час документування факту правопорушення не завжди повинні визнаватись підставами для закриття провадження у справі про адміністративне правопорушення, пов’язане з корупцією (тим більше за відсутністю події або складу такого правопорушення).

Законодавче положення (ч. 3 ст. 12 Закону від 14 жовтня 2014 р.) про направлення протоколу про адміністративне правопорушення, пов’язаного з корупцією, на підставі окремого рішення НАЗК як таке, що суперечить ст. 257 КУпАП і сприяє затягуванню направленню протоколу до суду, потребує перегляду.

4. В Узагальненні обгрунтовані деякі зміни до статей 172-4–172-9 КУпАП, спрямовані на удосконалення диспозицій і санкцій цих статей.

Це дослідження підготовлено за підтримки Європейського Союзу в межах проекту Центру політико-правових реформ «Посилення ролі громадянського суспільства у забезпеченні демократичних реформ і якості державної влади». Зміст дослідження є предметом відповідальності Центру політико-правових реформ і не обов’язково відображає позицію Європейського Союзу.