Український парламент і українська корупція

21 листопада 2014 року директор з наукового розвитку ЦППР Микола Хавронюк виступив з лекцією на тему: "Український парламент і українська корупція" перед учасниками Четвертої щорічної міжнародної конференції «ПАРЛАМЕНТСЬКІ ЧИТАННЯ», організованою Лабораторією законодавчих ініціатив спільно з Факультетом правничих наук, Факультетом соціальних наук та соціальних технологій Національного університету "Києво-Могилянська академія", а також Кафедрою парламентаризму та політичного менеджменту  Національної академії державного управління при Президентові України. Конференція відбулась у Національному університеті "Києво-Могилянська академія"

Вашій увазі тези лекції.

---

Український парламент і українська корупція
(тези лекції)

Що потрібно для успішної боротьби з корупцією?
1) політична воля
2) стратегії і плани дій
3) правила
4) систематичний «ремонт» правил
5) невідворотність юридичної відповідальності і покарання.
Відповідальність за виконання кожного з цих пунктів лягає на конкретних суб’єктів, з кожного з яких потім треба і питати.
Допоміжними факторами є: активна участь громадськості, захист інформаторів, правове виховання населення, контроль міжнародних інституцій тощо.

1. ПОЛІТИЧНА ВОЛЯ

Як у алкоголіка: на словах – одне, у справах – протилежне.

2. СТРАТЕГІЇ І ПЛАНИ ДІЙ

«Я планов наших люблю громадьё! Размаха шаги саженья…» (В.Маяковський).

Усього Президент видав 80 актів з питань боротьби з корупцією.

Укази Президента України
– Про Національну програму боротьби з корупцією від 10.04.1997
– Про Концепцію боротьби з корупцією на 1998-2005 роки від 24.04.1998
– Про Концепцію подолання корупції в Україні "На шляху до доброчесності" від 11.09.2006

Уряд видав за 20 років 43 акта з цих питань.

Постанови Кабінету Міністрів України
Загального характеру
– Про затвердження плану заходів організаційного забезпечення реалізації Національної програми боротьби з корупцією від 24.04.1997
– Про затвердження Державної програми щодо запобігання і протидії корупції на 2011–2015 роки – від 28.11.2011
– Про затвердження плану першочергових заходів з подолання корупції – від 02.07.2014

Щорічні
– Про план заходів, спрямованих на боротьбу з корупцією, на 1999 рік – від 10.05.1999
– … на 2000 рік – від 03.07.2000
– … на 2001 рік – від 06.05.2001
– … на 2003 рік – від 15.05.2003
Приймались переважно в середині року.
На 2002 і 2004 роки і далі – взагалі немає!

Усього ВР прийняла 92 закони та різних інших рішень щодо боротьби з корупцією.

Постанови
– Про невідкладні заходи щодо боротьби з організованою злочинністю і корупцією – від 07.05.1993
– Про обрання постійної Комісії ВР з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією – від 03.06.1994

3. ПРАВИЛА

Йдеться про закони щодо одержання сувенірів/подарунків та інших етичних правил, добропорядності і вирішення конфлікту інтересів, доступу до інформації, закупівель тощо.
Це як монументальна стіна.

Закони
05.10.1995 р.
– Про боротьбу з корупцією
– 11 законів про зміни – у 1997–2006 роках. Суть боротьби з корупцією знищено:
а) скасовано положення про позбавлення права обіймати посади;
б) введено спец. положення щодо боротьби з корупцією в податкових органах.

18.10.2006 – відбулась ратифікація:
– Конвенції ООН проти корупції
– Додаткового протоколу до неї
– і Кримінальної конвенції про боротьбу з корупцією (РЄ)

12.12.2006
Прийнято постанову «Про прийняття за основу проекту Закону України про засади запобігання та протидії корупції»

11.06.2009 – нарешті прийнято закони:
– Про засади запобігання та протидії корупції
– Про відповідальність юридичних осіб за вчинення корупційних правопорушень
– Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за корупційні правопорушення

ВРУ
1) визнала їх чинними, але не діючими;
2) двічі відкладала вступ у дію,
а врешті-решт
21.12.2010
прийняла Закон «Про визнання такими, що втратили чинність, деяких законів України щодо запобігання та протидії корупції»

1 січня – 1 липня 2011 р. – не діяв жодний спеціальний антикорупційний закон.

1 червня 2010 року прийнято Закон «Про здійснення державних закупівель».

Протягом наступних трьох років внесено десятки доповнень до його статті 2 (Дія цього Закону не поширюється на випадки, якщо предметом закупівлі є…)
і
статті 39
(Процедура закупівлі в одного учасника застосовується замовником як виняток).

07.04.2011 – нарешті
– Про засади запобігання і протидії корупції
– Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за корупційні правопорушення
а «Про відповідальність юридичних осіб» – забули.

Перші два закони ніби й діяли, але як профанація:
– заборонили передавати держорганам майно, а відповідальність не встановили;
– відповідальність за неправдиве декларування не встановили;
– спецперевірки здійснювати певні держоргани не зобов’язали.

У 2013 р. провели 79 тисяч спеціальних перевірок щодо кандидатів на посади, пов’язані з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування. І виявили 39 осіб, які не повідомили про їхню судимість і 37 осіб, які повідомили недостовірні дані про освіту.

При цьому міністрами – відомо – призначали людей без вищої освіти.
Антикорупційний комітет при Президенті створили, але він не діяв, лише платили гроші секретаріату.

У 2014 році ніби почалось антикорупційне свято у парламенті. З весни прийнято закони:
– «Про відновлення довіри до судової влади в Україні»;
– «Про здійснення державних закупівель»
– «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у сфері державної антикорупційної політики у зв’язку з виконанням Плану дій щодо лібералізації Європейським Союзом візового режиму для України» (ним встановлено квазі-кримінальну відповідальність юридичних осіб за корупційні правопорушення)
– «Про очищення влади».
Стосовно останнього – вже внесено до КСУ подання Верховного Суду з проханням вивести з-під дії цього Закону:
а) членів Вищої ради юстиції, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Голови Державної судової адміністрації України, його першого заступника, заступника;
б) суддів, які постановляли ухвали про дозвіл на затримання з метою приводу, про застосування запобіжного заходу у вигляді тримання під вартою, ухвалювали рішення про притягнення до адміністративної або кримінальної відповідальності осіб у зв’язку з подіями на Майдані та загалом Революцією Гідності.

14.10.2014
– Про засади державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційна стратегія) на 2014-2017 роки
– Про запобігання корупції
– Про Національне антикорупційне бюро України
– Про прокуратуру
– Про визначення кінцевих вигодоодержувачів юридичних осіб та публічних діячів
– Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом

Дію Закону «Про запобігання корупції» відкладено на 26 квітня 2015 року.
у Прикінцевих положеннях нового Закону «Про запобігання корупції» від 14 жовтня 2014 р. зазначено:
– цей Закон набирає чинності з дня, наступного за днем його опублікування, та вводиться в дію через шість місяців з дня набрання ним чинності;
– визнати такими, що втратили чинність, Закон «Про засади запобігання і протидії корупції», Закон «Про правила етичної поведінки».

Отже, з 26 жовтня 2014 р. по 26 квітня 2015 р. – не діє жодний спеціальний антикорупційний закон.
Зараз це ще ніхто не відчув. Але як тільки якась кримінальна справа щодо корупціонера дійде до апеляції – почнеться.
А ще 1 квітня – день подачі декларацій. День сміху?

Можна додати, що народні депутати у випадках, коли не могли знайти згоди між собою, використовували інші механізми для того, щоб не виконувати певні антикорупційні правила, зокрема звертались до КС безпосередньо або за домовленістю це робив ВСУ.
Це було тричі – у 2004, 2010 і 2012 роках.

Зокрема, через кілька місяців після прийняття Закону «Про засади запобігання і протидії корупції» від 4 квітня 2011 р., як КСУ визнав неконституційними його певні положення, і фактично дозволив державним службовцям та іншим суб’єктам відповідальності за корупційні правопорушення:
– не декларувати майно, доходи, витрати і зобов’язання близьких їм осіб.

Ще через рік КСУ фактично дозволив народним депутатам та іншим суб’єктам:
а) поєднувати політичну і безнес-діяльність;
б) не подавати декларації про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру за 2011 рік згідно з новим законом.

4. «РЕМОНТ» ПРАВИЛ

Антикорупційна експертиза – це пошук тих нових можливостей, які здатні застосувати корупціонери. Вони вже звикли жити на широку ногу – і відмовлятися від цього більшості буде дуже важко.

Поняття антикорупційної експертизи визначене у ст. 1 Закону «Про запобігання корупції».

Антикорупційна експертиза – це діяльність із виявлення в НПА (проектах НПА) положень, які здатні сприяти вчиненню корупційних правопорушень або правопорушень, пов’язаних з корупцією (корупціогенних факторів).

Вичерпний перелік корупційних правопорушень (злочинів) визначено у примітці до ст. 45 Кримінального кодексу України. Корупційними злочинами відповідно до цього Кодексу є:

• заволодіння чужим майном шляхом зловживання службовим становищем – частини 2, 3, 4 і 5 ст. 191, частини 2 і 3 ст. 262, частини 2 і 3 ст. 308, частини 2 і 3 ст. 312, частини 2 і 3 ст. 313, ч. 2 ст. 320, частини 1 і 2 ст. 357, частини 2 і 3 ст. 410;
• зловживання службовим становищем, тобто використання службових повноважень чи по¬в’язаних з ними можливостей з метою одержати неправомірну вигоду – статті 364, 364-2, 365-2;
• прийняття неправомірної вигоди чи прийняття обіцянки/про-позиції такої вигоди для себе чи інших осіб або ж обіцянки/пропозиції чи надання неправомірної вигоди особі, зазначеній у ч. 1 ст. 3 Закону «Про запобігання корупції», або на її вимогу іншим фізичним чи юридичним особам –статті 354, 368, 368-3, 368-4, 369, 369-2;
• незаконне збагачення – ст. 368-2 КК України.

Вичерпний перелік правопорушень, пов’язаних з корупцією, визначено у главі 13-А Кодексу України про адміністративні правопорушення, яка має назву «Адміністративні правопорушення, пов’язані з корупцією».

Це:

• ст. 172-4 – порушення обмежень щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності;
• ст. 172-5 – порушення встановлених законом обмежень щодо одержання подарунків; 
• ст. 172-6 – порушення вимог фінансового контролю;
• ст. 172-7 – порушення вимог щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів;
• ст. 172-8 – незаконне використання інформації, що стала відома особі у зв’язку з виконанням службових повноважень;
• ст. 172-9 – невжиття заходів щодо протидії корупції.

1) неправильне визначення функцій, повноважень (обов’язків) і відповідальності певних суб’єктів (органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших осіб, на яких поширюється дія Закону «Про запобігання корупції»):

1.1) визначення компетенції за формулою «має право»;
1.2) широта дискреційних повноважень;
1.3) надмірна свобода підзаконної нормотворчості;
1.4) відсутність відповідальності за правопорушення;

2) колізії і вади законодавчої техніки;

2.1) колізії;
2.2) корупціогенні вади законодавчої техніки;

3) прогалини в регулюванні:

3.1) прогалини в нормах матеріального права;
3.2) відсутність або недостатність контролю і прозорості;
3.3) відсутність або недостатність адміністративних і судових процедур;
3.4) відсутність або недостатність конкурсних (аукціонних) процедур;

4) неправильне визначення умов реалізації належного особі – одержувачу публічних послуг права (необґрунтовані обтяження при його реалізації) або умов виконання обов’язку;

5) неправдиві цілі прийняття законопроекту.

ЦППР та інші ГО провели понад 150 антикорупційних експертиз у 2013–2014 роках.

Результати.

У 2013 році на правову експертизу до Міністерства юстиції надійшло 4604 проекти нормативно-правових актів – за її результатами корупційні ризики були виявлені у 19 проектах нормативно-правових актів (0,4%).

Для порівняння: лише у І половині 2014 р. ЦППР проводились – на основі спеціально розроблених методик – антикорупційні експертизи 90 законопроектів, внесених на розгляд Верховної Ради України.

У 66 із них (73%) виявлено корупційні ризики, причому у 14 законопроектах – по одному, а у 42 законопроектах – від 2 до 17 таких ризиків, а загалом виявлено 246 корупційних ризиків, що полягають у надширокому адміністративному розсуді, прогалинах правового регулювання, колізіях тощо.

Про це письмово, з наведенням належного обґрунтування, повідомлялись відповідні парламентські комітети і фракції.

Проте, народні депутати продовжують голосувати за вигідні їм закони, у 95% випадків ігноруючи висновки антикорупційної експертизи, обов’язку враховувати які не існує.

Підтримку ми знайшли лише у шести випадках.

У ст. 56 цього ж Закону визначено види такої експертизи.

Обов’язкова здійснюється двома суб’єктами:

а) Міністерством юстиції (далі – МЮ) України;
б) комітетом Верховної Ради України, до предмета відання якого належить питання боротьби з корупцією, – щодо проектів НПА, внесених на розгляд Верховної Ради України народними депутатами України.

Відповідно до ст. 93 Регламенту Верховної Ради України, кожен законопроект, проект іншого акта після його реєстрації не пізніш як у 5-денний строк направляється у комітет з питань боротьби з корупцією, для підготовки експертного висновку щодо його відповідності вимогам антикорупційного законодавства.

Такий висновок має бути підготовлений і переданий до головного комітету не пізніш як у 21-денний строк з дня отримання законопроекту, проекту іншого акта для надання висновку.

Але на сьогодні експертів в комітеті немає.

Методології проведення експертизи Комітетом також немає. Хоча відповідно до Закону «Про запобігання корупції» порядок і методологію проведення антикорупційної експертизи кожен, хто її проводить, визначає сам для себе.

Цим ніхто ще серйозно в комітеті не займався.

А висновки експертизи громадської та ГНЕУ комітет до уваги не бере.

5. НЕВІДВОРОТНІСТЬ ЮРИДИЧНОЇ ВІДПОВІДАЛЬНОСТІ

Наприклад, упродовж 2013 року за вчинення корупційних злочинів засуджено лише 799 осіб (із них 201 особа – представники приватної сфери). 482 із 799 засуджених осіб (тобто 60%) звільнено від покарання, ще понад 30% засуджено до штрафу та інших м’яких покарань, і лише 9% – до передбаченого санкціями статей позбавлення волі.

Трохи пізніше їх звільняють за хворобою чи з інших підстав.

Новий закон від 14.10.14 передбачає нові методи для запобігання цього.

За результатами діяльності у 2013 році спеціально уповноваженими суб’єктами у сфері протидії корупції до суду направлено 2168 протоколів про адміністративні корупційні правопорушення.

Але реалізовані вони лише на 78% (за цими протоколами до відповідальності притягнуто 1696 осіб, з яких 133 – представники приватної сфери).

За новим законом:
– повне повернення незаконно захопленого, у т.ч. з-за кордону;
– заборона для юрид. осіб, занесених до Реєстру корупціонерів, брати участь у державних закупівлях.

6. Від парламенту та уряду насамперед залежить створення можливостей для зростання економіки і добробуту населення.
Поки чиновник одержує на руки 2–3 тисячі гривень, він стоїть перед вибором з двох «зол»:

– або бути чесним жебраком

– або продовжувати ризикувати.

Тому головне – аби держслужба була такою привабливою, щоб було що втрачати у разі викриття в корупції.