Участь громадськості у законодавчому процесі в Україні

Як відомо, законодавчий процес прийнято розділяти на три основні етапи:

1. підготовка законопроектів;
2. прийняття закону;
3. доведення змісту (тексту) прийнятого закону до населення (громадськості).

Доведення закону до відома населення (опублікування закону) є нормою, на якій будується правова система країни, і від дотримання якої залежить правова захищеність осіб. В Україні, як правило, з цим не виникає проблем, хоча б в силу вказівок статті 57 Конституції України, що: „Закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов’язки громадян, мають бути доведені до відома населення у порядку, встановленому законом. Закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов’язки громадян, не доведені до відома населення у порядку, встановленому законом, є нечинними”.

Щодо етапу прийняття законів, то можливість участі громадськості та її впливу на процес законотворчості бажає залишатися кращою. Громадяни можуть висловлювати своє відношення до того чи іншого закону, який планується прийняти в парламенті, лише шляхом звернення до народних депутатів або партій, які представлені у Верховній Раді України. Прикладом такого впливу на законодавчий орган може слугувати звернення громадськості до парламенту щодо голосування з нового Кримінально-процесуального кодексу України. Звернення було скріплено підписами представників більше 30 громадських правозахисних організацій та спілки адвокатів України, що дозволило звернути увагу народних обранців на це питання. Таким чином проект КПК України не було проголосовано парламентом. Але проілюстрований яскравий приклад впливу громадськості на процес законотворення є радше великим виключенням, ніж повсякденним правилом.

Громадськість в Україні має певні можливості доступу до процесу підготовки законопроектів. Участь представників громадськості у творенні правових норм регулюються законодавством про парламентські комітети (Законом України “Про комітети Верховної Ради України”). Саме в комітетах, які формуються відповідно до галузей державної політики, зосереджується вся законопроектна діяльність парламенту. Тому, передбачається залучення до здійснення діяльності парламентськими комітетами експертів та їх групами на різних організаційних засадах.

Засновуючись на положенні закону, при парламентських комітетах на даний момент діє 5 громадських рад:

• Громадська рада з питань свободи слова та інформації, яка співпрацює з комітетом Верховної Ради України з питань свободи слова та інформації;
• Науково-громадська експертна рада при Комітеті Верховної Ради України з питань правової політики;
• Науково-експертна рада при Комітеті Верховної Ради України з питань європейської інтеграції;
• Громадська рада з питань законодавства для місцевого самоврядування та організацій третього сектора, яка діє при Комітеті Верховної Ради України з питань державного будівництва та місцевого самоврядування;
• Громадська рада з питань культури і духовності при Комітеті Верховної Ради України з питань культури і духовності.

А нещодавно, 26 травня 2004 року, при спікері парламенту (Голові Верховної Ради України) також було створено Громадсько-політичну раду. До її складу ввійшли керівники біля 15 неурядових громадських організацій.

Діяльність громадських рад при комітетах здійснюється відповідно до Положень про ради, які затверджуються керівництвом комітетів. На прикладі громадської ради при парламентському комітеті з питань правової політики, можна зазначити, що положення про ради встановлюють:

1. завдання рад;
2. склад рад;
3. статус представників громадських рад;
4. порядок здійснення діяльності радами.

Завданнями Науково-громадської експертної ради при Комітеті Верховної Ради України з питань правової політики є:

• ініціювання розробки нових проектів законів та розробка проектів законів;
• аналітична та науково-експертна робота з проектами законів, які надходять до Комітету або вносяться на розгляд парламенту;
• аналітична робота у сфері застосування чинного законодавства;
• аналіз громадської думки щодо ефективності діючих та новоприйнятих правових норм;
• виступи та публіцистична діяльність щодо розвитку діяльності;
• надання фахових консультацій Комітету або окремим членам Комітету (народним депутатам);
• організація науково-практичних конференцій, семінарів, круглих столів, з питань правової політики.

До складу громадської ради при комітеті з питань правової політики входять 20 членів. Десять представників ради є вченими-юристами з різних галузей юриспруденції, які працюють в університетах та наукових установах Академії наук України. Інші члени ради є представниками неурядових громадських організацій.

Представники громадської ради можуть здійснювати свою діяльність особисто або в складі робочої групи. Вони можуть бути присутніми на всіх засіданнях Комітету Верховної Ради України з питань правової політики та мають право дорадчого голосу під час обговорення питань, у підготовці яких вони брали участь.

Прикладом ефективної діяльності громадської ради може стати участь її представників у робочій групі з розробки нового Цивільного процесуального кодексу України, який вже підписаний Президентом України. На даний момент йде інтенсивна робота у складі робочої групи над проектом Адміністративного процесуального кодексу України.

Крім того, великим поштовхом у цьому напряму мали би стати положення Закону “Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності”, прийнятого Верховною Радою України (парламентом) у 2003 році. Але аналітики, які досліджують проблеми регуляторної політики в Україні, зазначають, що більшість положень названого закону, реально не діють. Цей законодавчий акт передбачає цілий комплекс заходів, які передбачають участь представників громадськості у роботі органів державної влади, в тому числі парламенту.

Статтею 6 Закону передбачається можливість створення громадянами консультативно-дорадчих органів при органах державної влади, в тому числі при Верховній Раді України, які представлятимуть інтереси громадян та суб’єктів господарювання і матимуть право:

1. подавати пропозиції про необхідність підготовки проектів регуляторних актів (далі – актів), а також про необхідність їх перегляду;
2. брати участь у розробці проектів актів;
3. подавати зауваження та пропозиції щодо оприлюднених проектів актів, брати участь у відкритих обговореннях питань;
4. бути залученими до підготовки експертних висновків та виконання заходів з відстеження результативності актів;
5. самостійно готувати аналіз проектів актів, відстежувати результативність дії актів;
6. одержувати відповіді на звернення, подані у встановленому законом порядку.

Слід зазначити, що норми цього закону не могли би вирішити всі проблеми, пов’язані з участю громадськості в законодавчому процесі, оскільки сам закон стосується тільки окремої галузі суспільних відносин – регуляторної політики у сфері господарської діяльності.

Інші особи, які не мають можливості брати участь у роботі громадських рад, можуть безперешкодно ознайомлюватися із всіма проектами законів, які знаходяться на розгляді у парламенті, у мережі Інтернет на сайті rada.gov.ua. Цей сайт дозволяє дізнатися про суб’єкта внесення законопроекту, дату внесення законопроекту, відповідальний парламентський комітет. Можна також ознайомитися із текстом законопроекту, пояснювальною запискою до законопроекту та експертними висновками відповідних управлінь і відділів Апарату Верховної Ради України.

Слід зазначити, що до розробки подібних розділів на офіційному сайті парламенту України підштовхнула діяльність Центру політико-правових реформ, який розробив сайт zakon.gov.ua, на якому протягом 1999-2002 років можна було ознайомлюватися із текстами законопроектів.

Але на сайті rada.gov.ua можна дізнатися також про дату і час розгляду і результати розгляду певного законопроекту у парламенті.

У випадку неможливості осіб користуватися мережею Інтернет, особи можуть дізнаватися про діяльність парламенту, в тому числі про внесення проектів до парламенту, про розгляд проектів на профільних комітетах, про прийняття проектів у першому і другому читанні, із періодичної преси: газет „Голос України” (газета парламенту), „Юридичний вісник України”, „Юридическая практика”, „Юридичний журнал України” тощо.

Необхідно зазначити, що позитивними новаціями у цій сфері, які дозволили б підвищити участь громадськості у законодавчому процесі, могло б стати також запровадження у майбутньому законі про нормативно-правові акти процедури обов’язкової громадської експертизи та винесення на громадське обговорення всіх проектів законодавчих актів, які можуть бути прийняті парламентом і можуть мати велике значення для розвитку суспільства.

Англійську версію цієї статті Ви можете завантажити тут.