Системність і послідовність у реформуванні кримінальної юстиції

Cпроби реформування

Питання про реформу кримінальної юстиції назріло давно. Але суттєвих зрушень не відбулося. Згадати хоча б «епопею» з проектом нового Кримінально-процесуального кодексу. Протягом двох з половиною років після прийняття у першому читанні проекту № 3456-1 у 2003 році були спроби дещо удосконалити його і винести на друге читання. Але правозахисні організації та аналітичні центри постійно критикували проект Кодексу з огляду на його концептуальні вади. У результаті 1 грудня минулого року 344 народні депутати проголосували за скасування прийнятого у першому читанні проекту Кримінально-процесуального кодексу та зняли його з розгляду парламенту.

Однак 15 грудня минулого року парламент підтримав 339 голосами новий проект Кримінально-процесуального кодексу (№ 3456-д). Оскільки новий проект є дещо доопрацьованою версією попереднього без зміни концепції, то й закономірно, що представники правозахисних організацій визнали його таким, що буде порушувати права людини й основоположні свободи на громадських слуханнях 19 січня 2006 року. Вони запропонували зняти з розгляду і цей законопроект та розробити новий на принципах поваги та дотримання прав осіб.   

Реформа кримінального процесу не може не зачепити і систему так званих правоохоронних органів. Усі попередні зміни у правоохоронній системі не були послідовними. Переважно вони полягали у збільшенні кількості органів, уповноважених здійснювати досудове слідство та дізнання, та у внутрішніх реорганізаціях. Започатковані новою владою у 2005 році процеси щодо визначення напрямків реформи правоохоронної системи до цього часу нічого суттєвого не дали. Після спливу майже року з моменту створення Міжвідомчої комісії з питань реформування правоохоронних органів та Робочої групи з розроблення концепції утворення та організації діяльності Національного бюро розслідувань можна підсумувати, що цілісна програма реформи правоохоронної системи в Україні досі відсутня. Наслідком цього стала ліквідація Міжвідомчої комісії з питань реформування правоохоронних органів 3 травня 2006 року.

Концепція

Оскільки правоохоронну систему можна розглядати як складову системи кримінальної юстиції, то вона стала об’єктом уваги членів Національної комісії зі зміцнення демократії та утвердження верховенства права, що є консультативно-дорадчим орган при Президентові України. Національна комісія започаткувала підготовку проекту Концепції державної політики у сфері кримінальної юстиції та забезпечення правопорядку в Україні. Перший варіант цього проекту представлено на засіданні Національної комісії її членом – суддею Конституційного Суду України Віктором Шишкіним. Наразі проект для інформації надіслано Президенту України, а також державним органам, науковим установам – для обговорення його положень, висловлення зауважень та пропозицій.  

В основу проекту покладено принцип системності – реформа має охопити одночасно три складові: кримінальне право > кримінальний процес > інституційна побудова органів досудового слідства, дізнання та інших органів, які забезпечують правопорядок.

Положення проекту Концепції вже стали предметом обговорення двох «круглих столів»: щодо реформи правоохоронних органів, який відбувся 5 травня в приміщенні Інституту держави і права імені В.М.Корецького, та з приводу концептуальних положень нового Кримінального процесуального кодексу, який був проведений Національною комісією 12 травня цього року. У роботі другого «круглого столу» взяли участь велика кількість представників як вітчизняної кримінальної процесуальної науки, так і зарубіжної правової науки (США, Англія).  

Реформа кримінального права

Виходячи з усталеної у більшості європейських країн традиції, всі кримінальні правопорушення, що передбачені у чинному Кримінальному кодексі України, проектом Концепції запропоновано поділити на злочини та кримінальні проступки. Підставою для такого розподілу є ступінь небезпеки діяння та види санкцій за його вчинення. Тож злочином може бути визнано діяння, яке має найбільшу небезпеку, покаранням за його вчинення буде позбавлення волі, в тому числі довічне. Кримінальним проступком, в свою чергу, запропоновано вважати діяння, вчинення якого має меншу небезпеку і не тягне за собою позбавлення волі. Вчинення проступку, на відміну від злочину, не матиме наслідком судимості особи; вона вважатиметься такою, що не притягалася до кримінальної відповідальності, якщо протягом року не вчинила кримінальний проступок або злочин. За вчинення кримінальних проступків можна буде передбачити відповідальність не лише фізичних, а й юридичних осіб.

Побіжний погляд на чинний Кримінальний кодекс дозволяє дійти висновку, що кримінальним проступком може бути визнано більше третини передбачених у ньому правопорушень. Кримінальним проступком можуть стати також ті адміністративні правопорушення, які визначені чинним Кодексом України про адміністративні правопорушення, що мають судову юрисдикцію і не є адміністративними за своєю суттю (не стосуються порядку управління), як-то: дрібне хуліганство, дрібна крадіжка тощо, або тягнуть за собою суворе стягнення. Тут доречно зіслатися на практику Європейського Суду з прав людини. Адміністративне, за національним законодавством, правопорушення, санкцією за яке є адміністративний арешт, Європейський Суд  визнає кримінальним правопорушенням у розумінні Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (див., наприклад, Рішення Європейського Суду з прав людини у справі “Гурепка проти України” від 6 вересня 2005 року).

Реалізація цієї ідеї вимагає ревізії тексту Кримінального кодексу: у ньому потрібно виділити окремі параграфи, розділи чи глави про злочини та кримінальні проступки. Можливий інший варіант: підготувати окремий Закон «Про кримінальні проступки», до якого перенести положення Кримінального кодексу про злочини невеликої тяжкості та положення Кодексу про адміністративні правопорушення щодо правопорушень, які не є адміністративними за своєю суттю і тягнуть за собою суворі стягнення.   

Опоненти запровадження в правову систему України інституту кримінального проступку, в свою чергу зазначають, що ця ідея суперечить цілому ряду положень Конституції України (наприклад, статтям 29, 30, 31, 34, 39, 60, 62, 92 тощо). Там йдеться лише про поняття «злочину» і немає місця «кримінальному проступку». Найсильнішим аргументом, який вони висувають, є вимоги пункту 22 частини першої статті 92 Основного Закону щодо переліку видів юридичної відповідальності та презумпції невинуватості осіб, закріпленої у статті 62 Конституції. У статті 92 йдеться про те, що «виключно законами України визначаються … засади цивільно-правової відповідальності; діяння, які є злочинами, адміністративними або дисциплінарними правопорушеннями, та відповідальність за них». На наш погляд, ці конституційні положення встановлюють вимоги до виду (юридичної сили) нормативного акта, який повинен визначати чотири види відповідальності: цивільну, кримінальну, адміністративну та дисциплінарну, – це повинен бути закон. Тож законодавець може визначати законом й інші види відповідальності, зокрема й відповідальність за вчинення кримінальних проступків. Підтвердженням цього висновку може бути теза, що в національній правовій системі існує конституційна (політико-правова) відповідальність, що не охоплена положеннями статті 92 Конституції України.

Говорячи про презумпцію невинуватості особи у вчиненні «злочину» (стаття 62 Конституції України), також слід пам’ятати, що запровадження кримінального проступку жодним чином не порушуватиме цього принципу. Навіть навпаки, процесуальний закон дозволить підвищити гарантії захисту прав осіб. Як відомо, презумпція невинуватості не визнана принципом провадження щодо притягнення осіб до адміністративної відповідальності. Тож ця презумпція діятиме у тих справах, що поки що віднесені до справ про адміністративні правопорушення.         

Реформа кримінального процесу

Найбільш дискусійним при реформування кримінального процесу стане питання  змісту досудового розслідування. Підходи до його вирішення можна звести до двох основних.

Виходячи з першої позиції, необхідно зберегти існуюче досудове провадження, коли пошук і процесуальне закріплення доказів здійснюватиметься одним суб’єктом (слідчим). Варто зазначити, що при такому провадженні неможливо повністю забезпечити принцип змагальності, але всі суб’єкти системи кримінальної юстиції в Україні звикли саме так працювати. 

Інша позиція полягає в необхідності зменшення «бюрократичності», «паперового обсягу» досудового слідства та розподілу функцій пошуку фактів у справі, яка здійснюватиметься слідчим, та функцією процесуального закріплення цих фактів і перетворення їх на докази у справі, що обов’язково має проводитися представником судової влади. Іноземні експерти, учасники обговорення концептуальних положень нового Кримінального процесуального кодексу зазначали, що зазначені зміни мають загальноєвропейський та світовий характер і притаманні для всіх демократичних країн.    

Тому перед авторами проекту Концепції та розробниками нового проекту Кримінального процесуального кодексу постане питання вибору майбутньої системи досудового слідства України. 

Внаслідок того, що кримінальне законодавство встановлюватиме відповідальність за злочини та кримінальні проступки, у положеннях нового Кримінального процесуального кодексу слід передбачити окремі процедури щодо проведення розслідування та притягнення до відповідальності за вчинення злочинів та кримінальних проступків. Стосовно злочинів проводитиметься слідство, а кримінальних проступків – дізнання. Зміст цих видів досудового розслідування суттєво не відрізнятиметься за винятками, обумовленими правовою природою та ступенем небезпеки злочинів та кримінальних проступків.  

Збереження назви зазначених форм досудового розслідування (слідство і дізнання) зумовлюється положеннями низки статей Конституції України, які визначають, що «виключно законами України визначаються … організація і діяльність прокуратури, органів дізнання і слідства» (пункт 14 частини першої статті 92), а прокуратура України здійснює «нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство» (пункт 3 статті 121).    

Крім зазначених вище новацій, весь кримінальний процес потребує приведення у відповідність із вимогами Конституції України та Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. Обмежені розміри цієї публікації не дозволяють детально зупинитися на всіх проблемах кримінального процесуального законодавства та практики його застосування, які потребують негайного вирішення. Перш за все, необхідно максимально забезпечити рівноправність сторін у справах про злочини та кримінальні проступки на всіх стадіях кримінального процесу, спираючись на принципи змагальності і диспозитивності. Чекають на належне унормування процедури отримання правової допомоги та здійснення правового захисту. А затримання та тримання під вартою осіб (підстави та процедури їх застосування, терміни тривалості, порядок оскарження) мають бути приведені у відповідність із вимогами Конституції України та Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. Водночас, у проекті Концепції пропонується не застосовувати запобіжні заходи у вигляді тримання під вартою до осіб, звинувачених у вчиненні кримінального проступку.

З метою дотримання презумпції невинуватості осіб необхідно відмовитися від інституту додаткового розслідування на етапі розгляду справи в суді, інституту судових доручень оперативно-розшуковим органам та органам досудового слідства щодо виконання певних слідчих дій.

Судовий розгляд та перегляд судових рішень у кримінальних справах повинен бути  уніфікований з відповідними процедурами в цивільному і адміністративному судочинстві у тій частині, де не повинно бути розбіжностей, обумовлених предметом і завданням кримінального судочинства.

Система органів правопорядку

Виходячи з відповідної побудови процедур розслідування кримінальних справ і має будуватися система органів правопорядку, насамперед система органів досудового слідства та дізнання. Нинішні «правоохоронні органи» запропоновано надалі йменувати органами правопорядку, оскільки така назва точніше відповідатиме суті і призначенню цих державних органів. 

Розслідування злочинів здійснюватиметься єдиним слідчим органом, створеним на основі слідчого апарату прокуратури, кримінальної міліції та слідчого управління Міністерства внутрішніх справ, Служби безпеки, податкової міліції. Прокуратура, Служба безпеки, податкова міліція не повинні надалі бути органами досудового розслідування. Повноваження прокуратури на всіх стадіях кримінального процесу мають бути виписані відповідно до положень статті 121 Конституції України, тобто ця інституція має здійснювати лише нагляд за проведенням досудового розслідування. Служба безпеки повинна стати органом, відповідальним за безпеку осіб, інтересів суспільства та держави. А подальше виконання податковою міліцією функцій досудового слідства є недоцільним з огляду на те, що головним завданням податкових органів є здійснення фіскальної політики.

Варто визначити статус єдиного слідчого органу окремим законом. А політичну відповідальність за його діяльність пропонується покласти на Міністра внутрішніх справ.

Дізнання у справах про кримінальні проступки повинні здійснювати органи досудового розслідування, створені на основі існуючих органів дізнання. Крім здійснення дізнання щодо кримінальних проступків, цим органам слід надати право виявляти ознаки злочину і негайно передавати такі матеріали до органів слідства.   

На нашу думку, послідовна реалізація зазначених вище реформаторських заходів дозволить не лише привести сферу кримінальної юстиції у відповідність до європейських стандартів, а й дозволить здійснювати захист прав людини у нашому суспільстві, особливо у ситуаціях, де діє кримінальний закон.

---

Опубліковано: Банчук О. Системність і послідовність у реформуванні кримінальної юстиції // Юридичний вісник України. – 2006. – № 21. – 27 травня – 2 червня. – С. 9.