Свобода мирних зібрань – 2012: випробування судами

2012 рік характеризувався зростанням громадської активності. Приводів лише додалося: ув’язнення Юлії Тимошенко, проведення чемпіонату Європи з футболу, вибори до парламенту. Ми розглядали тенденції судової практики у справах про мирні зібрання у попередні роки (див. Судові заборони – обмеження свободи мирних зібрань чи втручання // Юридичний вісник України. – 2011. – №13, Мирні зібрання: рік заборон // Юридичний вісник України. — 2012. — № 1). На жаль, у 2012 р. ситуація з мирними зібраннями в Україні не лише не покращилася, а суттєво погіршилася.

Територіальний аспект

За даними Єдиного державного реєстру судових рішень, кількість судових справ про обмеження мирних зібрань, розглянутих у 2012 р. окружними адміністративними судами, зросла більш як на третину порівняно з попереднім роком – 362 постанови у 2012 р. (проти 227 постанов у 2011 р.). З них 318 заборон мирних зібрань (проти 203 заборон у попередньому році). Відсоток заборон залишився майже без змін – у 88 % випадків суди ухвалювали рішення на користь органів влади (так само як і попереднього року). При цьому лише у двох регіонах органи влади не зверталися до суду з вимогою обмежити мирні зібрання, і лише три окружні адміністративні суди (Закарпатський, Тернопільський і Херсонський) не обмежували мирні зібрання у 2012 році.

Зазначимо, що такі дані дещо відрізняються від судової статистики Державної судової адміністрації, відповідно до якої у 2012 р. окружні адміністративні суди прийняли 398 постанов у таких справах, з яких 349 (88 %) – про задоволення позову і обмеження мирних зібрань. Розбіжності між даними реєстру та офіційної статистики можна пояснити лише тим, що частина рішень, всупереч вимогам закону, взагалі не потрапляють до реєстру.

Лідером за кількістю заборон стала Харківська область (за нашими підрахунками, 103 постанови про заборону – це майже третя частина усіх заборон по Україні; при цьому окружний і апеляційний адміністративні суди у Харкові ВСІ рішення ухвалювали на користь органів влади). Далі йдуть Автономна Республіка Крим (43 заборони), Київська (26 заборон) і Миколаївська області (24 заборони).

Не кращою є ситуація і при перегляді судових рішень судами апеляційної інстанції. Якщо у 2009 р. суди апеляційної інстанції ухвалили 38 % рішень на користь органу влади (тобто більшість справ в апеляційній інстанції вигравали організатори мирних зібрань), то у 2010 р. 66 %, у 2011 р. 73% справ у апеляційній інстанції були вирішені на користь органів влади, а у 2012 р. позитивних для органів влади постанов сягнула 76 %.

Певні сприятливі для організаторів мирних зібрань моменти можна побачити лише у практиці окремих судів. Так, Херсонський окружний та Вінницький апеляційний адміністративні суди всі рішення приймали на користь організаторів мирних зібрань, а не органів влади. Більшість рішень на користь організаторів ухвалив і Севастопольський окружний адміністративний суд, на який припадає майже половина з усіх рішень, ухвалених на користь організаторів мирних зібрань у 2012 р.

Місцеве положення = закон?

У 2012 р. продовжилася практика застосування актів органів місцевого самоврядування, які суттєво обмежують право на мирні зібрання та ускладнюють його реалізацію. Як і в попередніх роках, суди переважно використовували такі акти для заборони мирних зібрань з підстав несвоєчасного повідомлення. Проте судова практика показує, що місцеві положення дозволяють обмежити мирні зібрання, використовуючи й інші, часом досить екзотичні, аргументи.

Так, Київський окружний адміністративний суд аргументував заборону мирних зібрань тим, що «у заяві про проведення пікетування райдержадміністрації не зазначена мета проведення заходу, передбачувана кількість учасників, місце проживання і роботи (навчання) уповноважених (організаторів), що, у свою чергу, позбавляє позивача можливості організувати і вжити належних підготовчих заходів» (постанова № 25144071 від 17 липня 2012 р.). 

Харківський окружний адміністративний суд побачив загрозу громадському порядку у тому, що у повідомленні про проведення заходу не вказана мета проведення заходу та порядок розміщення учасників на площі (постанова № 21790115 від 22 лютого 2012 р.).

В іншому рішенні суд обмежив мирні зібрання у зв’язку з тим, що організатори не визначили форми і методи надання медичної допомоги, у разі якщо така допомога знадобиться під час проведення заходу (постанова № 26411264 від 12 жовтня 2012 р.).

Цікаво, що суду вдається забороняти мирні зібрання навіть у тих випадках, коли організатори виконали формальні вимоги щодо повідомлення. Так, незважаючи на те, що організатор визначив у повідомленні конкретне місце проведення заходу, суд все одно спромігся його заборонити, оскільки організатори мирного зібрання не вказали конкретне місця розташування осіб, які братимуть участь у проведенні мітингу, а також місце розташування звукопідсилювальної апаратури (постанова № 26516137 від 24 жовтня 2012 р.).

Позитив можна побачити лише у практиці визнання незаконними актів місцевих органів влади щодо мирних зібрань окремими адміністративними судами. Так, Херсонський окружний адміністративний суд визнав таким, що не відповідає Конституції, рішення Херсонської міської ради “Про затвердження Порядку організації та проведення в місті Херсоні зборів, мітингів, походів і демонстрацій”, оскільки встановив, що місцева рада взагалі не повноважна приймати рішення з питань, що мають регулюватися виключно законом (постанова № 26124845 від 18 вересня 2012 р.). Проте, на жаль, така практика не є системною, і часто зустрічаються абсолютно протилежні рішення. Зокрема, Київський окружний адміністративний суд визнав, що місцева рада наділена правом «вирішувати питання щодо порядку та місця проведення зборів, мітингів, маніфестацій, інших заходів масового характеру з урахуванням інтересів членів певної територіальної громади» (постанова №25615099 від 13 серпня 2012 р.).

На наш погляд, існування практики заборони мирних зібрань на основі актів місцевих органів влади не тільки суперечить Конституції України, а й перетворює право на мирні зібрання на декларативне. Разом з тим боротьба проти такої практики шляхом судового оскарження відповідних актів місцевих органів влади часто є неефективною. Це зумовлено насамперед тим, що такі акти досить складно відстежувати, оскільки їх може прийняти навіть сільська рада, а також тим, що навіть у разі визнання таких актів незаконними, місцеві органи влади через деякий час приймають аналогічні за змістом і на їх підставі знову обмежуються мирні зібрання. Виходом з такої ситуації, на наш погляд, могло би бути прийняття закону, який регулюватиме зобов’язання органів влади щодо забезпечення свободи мирних зібрань та унеможливить застосування актів місцевих органів влади.

Комфорт чиновників vscвобода зібрань

У минулому році, як і роком раніше, адміністративні суди ставили комфорт чиновників вище, ніж право громадян висловлювати свої погляди шляхом проведення мирних зібрань. Продовжилася практика заборони мирних зібрань у зв’язку з образою честі і гідності державних службовців, негативним впливом зібрання на імідж органів влади чи створенням несприятливих умов праці для посадовців.

Так, Миколаївський окружний адміністративний суд побачив загрозу у проведенні акції біля прокуратури, яка мала полягати у вкиданні портрета прокурора в урну для сміття. На думку суду, така акція «суперечить моральним засадам демократичного суспільства, створює реальну загрозу порушення громадського порядку,  охорони здоров’я чи моралі та захисту прав і свобод інших осіб, а також дані дії можуть призвести до заворушень між учасниками акції та іншими особами» (постанова № 23550147 від 29 березня 2012 р.).

Цей же суд проявив «турботу» і щодо портретів Миколаївського міського голови та місцевого начальника ЖКГ, не дозволивши їх спалити. При цьому підставою для заборони стало те, що акція мала проводитися в небезпечний для здоров’я та впливу на психіку людей та самого організатора спосіб (постанова №25440043 від 6 березня 2012 р.).

Окружний адміністративний суд АРК побачив ризик порушення нормальної роботи Бахчисарайської районної державної адміністрації у тому, що організатори зібрання у повідомленні про його проведення не вказали на… мирний характер зібрання (постанова №. 27755105 від 7 листопада 2012 р.). Очевидно, сам факт подання повідомлення до органу влади за процедурою, визначеною ст. 39 Конституції України, виявився для суду непереконливим.

Не менш винахідливим у питаннях заборони мирних зібрань, спрямованих проти корупційних дій чиновників, виявився і Черкаський окружний адміністративний суд. Так, суд вирішив, що оскільки закон про протидію корупції не передбачає проведення мирних зібрань як заходів щодо запобігання і протидії корупції, то проведення таких антикорупційних мирних зібрань призведе до розповсюдження неправдивих відомостей і негативно вплине на імідж влади (постанова № 20963324 від 14 січня 2012 р.).

На наш погляд, ухвалюючи подібні рішення, суди не беруть до уваги вимоги Європейського суду з прав людини про те, що межа для критики посадовців як публічних осіб, є значно ширшою, ніж межа критики приватної особи.

Загроза громадському порядку реальна чи…?

Велику кількість постанов про заборону мирних зібрань у 2012 р. суди приймали на основі припущень про загрозу мирних зібрань громадському порядку. Найчастіше «реальність» такої загрози презюмується у випадку проведення контрзібрань або одночасних мирних зібрань. Проте, навіть у випадках, коли жодних інших заходів не планується, суди припускають, що мирні зібрання будуть негативно сприйняті громадськістю. Так, Харківський окружний адміністративний заборонив мирні зібрання, оскільки «мешканці та гості міста з неповнолітніми дітьми відвідують центральну частину міста з метою культурного відпочинку, і проведення мітингу представниками ХОО ПП «Демократичний Альянс», що викрикують лозунги, може викликати їх негативну реакцію та обґрунтоване обурення» (постанова № 25872222 від 6 вересня 2012 р.).

Київський окружний адміністративний суд побачив загрозу громадському порядку у тому, що мирне зібрання не узгоджується з інтересами територіальної громади міста у частині права на відпочинок і права на безперешкодне пересування містом (постанова № 24808871 від 19 червня 2012 р.).

Реальність загрози громадському порядку суди бачать і в спонтанних мирних зібраннях. Так, з позицій Окружного адміністративного суду АРК, «стихійне та неорганізоване проведення ходів, демонстрацій та мітингів може дестабілізувати мирний настрій його учасників, створити небезпеку заворушень, порушень громадського порядку що, у свою чергу, може завдати шкоду життю та здоров’ю як самих учасників мирних зборів, так і інших осіб» (постанова № 26538056 від 22 жовтня 2012 р.).

Зазначимо, що такі рішення повністю суперечать практиці Європейського суду з прав людини. На наш погляд, заборона мирних зібрань з підстав гіпотетичної загрози громадському порядку під час контрдемонстрацій, спонтанних мирних зібрань або тим більше з підстав припущення обуреності жителів є невиправданою. Судові рішення не можуть ґрунтуватися на недоведеному припущенні, інакше мирні зібрання можна було б забороняти, скажімо, у зв’язку з можливістю падіння метеорита. Тобто ймовірність такого явища існує, але його реальність малоймовірна.

Протести щодо ув’язнення Юлії Тимошенко

Прихильники Юлії Тимошенко були суттєво обмежені у можливості реалізувати своє право на мирні зібрання на її підтримку. Так, суди послідовно забороняли будь-які мирні зібрання як біля Качанівської колонії (місце ув’язнення Юлії Тимошенко), так і в місцях проведення судових засідань за її участю. Причини заборони зібрань були достатньо традиційними: від несвоєчасного повідомлення до неможливості проводити мирне зібрання в умовах низької або навпаки – високої температури.

Так, Харківський окружний адміністративний суд зазначив, що мирне зібрання планується проводити в зимовий період року (в умовах низької температури повітря) і, як наслідок, можливе використання приладів опалення. При цьому, на думку суду, забезпечення пожежної безпеки при проведенні подібних заходів у межах міста потребує відволікання значної кількості особового складу підрозділів МНС та оформлення відповідних документів (постанова № 21793310 від 27 лютого 2012 р.). Цікаво, що суд зумів “аргументувати” порушення правил пожежної безпеки навіть без повідомлення про намір організаторів мирного зібрання використовувати засоби опалення.

В іншому випадку підставою для обмеження мирного зібрання став інтенсивний рух вантажних транспортних засобів та обмежена видимість на дорозі у зв’язку з існуючою забудовою (постанова № 20863008 від 4 січня 2012 р.).

Невдалою для організаторів мирного зібрання виявилася і спроба провести захід біля будівлі суду. На думку Харківського окружного адміністративного суду, «проведення акції протесту біля будівлі суду може призвести до порушення Конституційних гарантій незалежності суддів та заборони вчинення будь-якого впливу на них» (постанова № 24952637 від 24 червня 2012 р.).

Мирні зібрання в період Євро-2012

Проведення чемпіонату Європи з футболу в Україні стало знаковою подією для української громадськості, проте, на жаль, Євро-2012 не стало сприятливим часом для проведення мирних зібрань.

Найбільшу кількість постанов про заборону мирних зібрань прийняв Харківський окружний адміністративний суд.Загрозу громадському порядку суд найчастіше вбачав у напливі великої кількості вболівальників, проведення будівельних робіт у фан-зоні, неузгодженості мирних зібрань з інтересами територіальної громади міста.

Прикладом заборони мирних зібрань в період Євро-2012 є заборона проводити мирні зібрання «Amnesty International» тому, що «в районі вказаних у повідомленні вулиць буде проводитись хода вболівальників, що унеможливлює проведення інших масових заходів в цьому районі» (постанова № 24695520 від 8 червня 2012 р.). Цікаво, що суд заборонив зібрання, незважаючи на той факт, що акція планувалася в кількості не більше десяти осіб, до того ж без використання візуальних матеріалів, гасел чи плакатів.

Серед інших заборон, пов’язаних з Євро-2012, виділяється заборона мирних зібрань у Запоріжжі, яке навіть не входило до переліку міст-господарів Євро-2012 в Україні. Незважаючи на це, влада зуміла «прив’язати» заборону мирних зібрань через те, що «частина особового складу Запорізького гарнізону органів внутрішніх справ направлена для забезпечення охорони громадського порядку в інший регіон, а для забезпечення належної охорони громадського порядку і безпеки дорожнього руху, при проведенні на території міста Запоріжжя спортивних, культурно-розважальних заходів з нагоди проведення Чемпіонату Європи з футболу, також задіяна значна частина особового складу ОВС та військ МВС» (постанова № 24837135 від 18 червня 2012 р.).

Мирні зібрання в період парламентських виборів

Вибори до Верховної Ради України стали природною причиною зростання політичної активності суспільства, що в свою чергу зумовило зростання кількості мирних зібрань. Неважко здогадатися, що цей період характеризувався підвищеною уваги до діяльності органів влади та суб’єктів виборчої кампанії. На жаль, окремі органи влади намагалися позбутися такої уваги шляхом заборони мирних зібрань протягом всього періоду виборчої кампанії чи окремої її частини, і подекуди такі спроби увінчалися успіхом.

Так, Хмельницький окружний адміністративний суд заборонив будь-які мирні зібрання на території міста Красилова Хмельницької області в період з 30 жовтня по 12 листопада 2012 р. Достатнім аргументом для заборони усіх мирних зібрань для суду стала можливість відкритих протистоянь різних політичних сил, порушень громадського порядку, що можуть загрожувати безпеці громадян (постанова № 27013624 від 30 жовтня 2012 р.).

За схожими причинами обмежив будь-які мирні зібрання на Майдані Незалежності та площі Лесі Українки в період з 28 жовтня по 12 листопада 2012 р. і Окружний адміністративний суд м. Києва. На думку суду, проведення масових заходів буде відбуватися за участю різних політичних сил, а тому «існує реальна загроза виникнення протистояння та конфліктних ситуацій між учасниками масових заходів, а також конфліктів із нарядами міліції, які можуть призвести до різкого загострення ситуації» (постанова № 26541588 від 27 жовтня 2012 р.).

Цікаво, що в деяких регіонах України мирні зібрання обмежувалися не лише судовими рішеннями, а й актами місцевих чиновників, законність яких не ставилася судами під сумнів. Так, Володимир-Волинська міська рада прийняла рішення «Про заборону проведення на площі Героїв заходів політичного характеру» у період виборчої кампанії. На жаль, суд визнав таке рішення законним, і на його підставі почали забороняти мирні зібрання (постанова № 26467841 від 18 жовтня 2012 р.).

Ще більш вражаючою, на наш погляд, є заборона мирних зібрань Київським окружним адміністративним судом на підставі розпорядження міського голови. Незважаючи на те, що згідно з нормами Конституції України обмежувати проведення мирних зібрань може тільки суд, Київський окружний адміністративний суд, аргументуючи заборону мирних зібрань, вказав, що «на момент розгляду даної справи розпорядження Сквирського міського голови … не визнано незаконним, а відтак є чинним та обов’язковим для виконання» (постанова № 26492543 від 19 жовтня 2012 р.). Характерною особливістю цього рішення є також те, що в його мотивувальній частині була процитована позиція Європейського суду з прав людини у справі «Букта та інші проти Угорщини»: «у випадку, коли демонстранти не беруть участі в актах насильства, для органів влади дуже важливо показати певну міру терпимості до мирних зібрань для того, щоб право на мирні зібрання, передбачене статтею 11 Конвенції, не втратило своєї сутності». Проте, очевидно, неконституційний указ міського голови виявився для суду виявився сильнішим аргументом, ніж практика Європейського суду з прав людини.

Тенденції 2013 року

2013 рік може обернутися ще більшими ускладненнями ситуації з реалізацією права на мирні зібрання. Причиною для побоювань є позиції Вищого адміністративного суду, який 23 та 24 січня ухвалив два рішення, що роблять примарними сподівання на зміну судової практики в справах про обмеження мирних зібрань.

Так, у справі за позовом Київської міської держадміністрації до об’єднання інвалідів «Союз Чорнобиль – Україна» суд касаційної інстанції визнав законним місцевий порядок проведення мирних зібрань та інших масових заходів у м. Києві. На думку суду, визначення конкретних строків завчасного сповіщення з урахуванням особливостей форм мирних зібрань, їх масовості, місця, часу проведення тощо є предметом законодавчого регулювання; проте, оскільки такого законодавчого регулювання не існує, то місцеві ради можуть самостійно встановлювати строки завчасного сповіщення (ухвала № 29023687 від 23 січня 2013 р.).

Неуспішною була й спроба оскаржити до суду заборону проведення резонансної акції біля Українського дому проти прийняття Закону «Про засади державної мовної політики». Вищий адміністративний суд погодився з думкою судів попередньої інстанції, що проведення заходу начебто створить незручності пересічним громадянам і руху транспорту, загрозу виникнення протистояння та конфліктних ситуацій між учасниками заходу та нарядами міліції, спричинить ризик виникнення контрзібрань (ухвала № 29054440 від 24 січня 2013 р.).

Висновки

Практика майже тотальних судових заборон мирних зібрань у 2012 р. дозволяє зробити висновок, що ситуація з мирними зібраннями в Україні й далі погіршується. Скептицизму додає факт постійного зростання кількості заборон мирних зібрань, при тому що якість судових рішень про заборону залишається на стабільно низькому рівні.

Дивує, що всі спроби скерувати суди до використання міжнародних стандартів закінчуються лише тим, що суди для заборони мирних зібрань стали посилатися ще й на практику Європейського суду з прав людини, де констатується важливість свободи мирних зібрань. Фактично, ігноруючи зміст самих рішень Європейського суду.

Виходячи з сучасних реалій, виходом може бути ухвалення закону, який би захистив від свавільного обмеження свободи мирних зібрань місцевими органами влади і судами.

Опубліковано в Юридичному віснику України № 11 (16-23 березня 2013 р.), с. 6-7.