Судова влада у фокусі конституційної реформи

Проблеми в українській системі правосуддя відомі давно: замовні рішення, зусебічний тиск, як у межах системи, так і ззовні, хронічний брак фінансування, що компенсується корупцією, численні зловживання і безвідповідальність суддів, відсутність логіки у розподілі повноважень між ланками судової системи… З кожним роком ці проблеми загострюються.

Мабуть, вперше системне бачення нової реформи у цій сфері було задекларовано у Концепції вдосконалення судівництва для утвердження справедливого суду в Україні, схваленій Указом Президента у 2006 р. та відповідних законопроектах, що були подані ним до Парламенту. Про бажання провести справжню реформу свідчив спосіб підготовки цих документів – до їх розроблення було залучено чимало фахівців, у тому числі авторитетних суддів у відставці, представників громадськості, науковців, мінімум політиків. Ці документи надсилалися на експертизу до усіх судів, до структур Ради Європи. З кожного питання заслуховувалася думка представників Ради суддів. Діюче керівництво судів не брало безпосередньої участі у розробці цих проектів. Незважаючи на обмеження певних повноважень Президента щодо судової гілки влади, сам Президент підтримав ці документи.

Та, на жаль, велике бажання окремих політичних сил та політиків під приводом реформи зміцнити свій вплив на суди, небажання керівництва судів втрачати свої важелі впливу, а також недостатня наполегливість Президента не дали зеленого світла цим документам у Парламенті.

На вирішення концептуальних проблем існуючої Конституції у частині регулювання правосуддя спрямовані серед іншого і проекти конституційної реформи. Йдеться про проект нової редакції Конституції, внесений 31 березня 2009 р. Президентом України, зміни до Конституції, запропоновані народними депутатами від фракції Партії регіонів (В. Янукович, О. Лавринович, О. Лукаш та інші) 8 липня 2008 р., а також Концептуальні засади подальшого здійснення судової реформи, що викладені у заяві VIII позачергового з’їзду суддів України від 7 грудня 2007 р. Останні, щоправда, не оформлені у вигляді законопроекту.

Також засоби масової інформації публікували начебто спільний проект нової редакції Конституції Партії регіонів та Блоку Юлії Тимошенко. Були й заяви Прем’єр-міністра Юлії Тимошенко про бачення нової Конституції. Однак ми не будемо брати їх до уваги, оскільки офіційного оформлення ці ініціативи так і не знайшли.

Принципи здійснення правосуддя

Парадокс, але чинна Конституція у розділі про права людини, увібравши в себе найкращі ідеї з міжнародних документів у цій сфері, не гарантує право на справедливий суд. Щоб заповнити цю прогалину, у проекті Президента передбачили, що кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, створеним на підставі закону. Ця формула викристалізувалась зі статті 6 Європейської Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, а її досить розгорнуте тлумачення дається у рішеннях Європейського суду з прав людини. Важливо, що на відміну від чинної Конституції, Президентський проект передбачає право особи звернутися за захистом не лише до суду загальної юрисдикції, але й до Конституційного Суду, – якщо судом загальної юрисдикції ухвалено остаточне рішення, що стосується конституційних прав і свобод цієї особи, і вона вважає, що закон, який було застосовано при вирішенні цієї справи, суперечить Конституції. Безумовно, це зробить правосуддя більш доступним, оскільки сьогодні суди загальної юрисдикції не наважуються ставити під сумнів відповідність законів Конституції і застосовувати її положення як норми прямої дії, а права звернутися до Конституційного Суду в особи немає.

Що ж до основних засад судочинства, то вони у проекті Президента доповнені принципом верховенства права та вимогою про розумні строки розгляду справ. Засади, що стосуються кримінального процесу (підтримання державного обвинувачення прокуратурою, забезпечення доведеності вини) вилучено з переліку основних засад судочинства. Європейська комісія „За демократію через право” (Венеціанська комісія) у своєму висновку до проекту Закону про внесення змін до Конституції України, внесеного Президентом (http://www.venice.coe.int/docs/2009/CDL-AD(2009)024-e.asp) зауважила, що доповнення основних засад судочинства принципом верховенства права не є необхідністю, оскільки цей принцип згадано серед засад конституційного ладу. З цим можна було б погодитися, якби деякі судді Верховного Суду не іронізували: мовляв, відсутність серед основних засад судочинства принципу верховенства права у чинній Конституції дає підстави говорити, що суди повинні керуватися не верховенством права, а принципом законності, який першим згадується серед засад судочинства. І ця іронія багатьма суддями сприймається як вказівка до дії. Вилучення засад кримінального процесу з цього переліку, на думку Венеціанської комісій, заслуговує підтримки, зважаючи на те, що вони у достатній мірі розкриті в інших положеннях проекту Конституції.

Проектом народних депутатів від фракції Партії регіонів передбачено доповнення переліку основних засад судочинства принципом невідворотності покарання за прийняття завідомо неправосудного судового рішення та порушення строків розгляду справи. На наш погляд, таке доповнення є сумнівною спробою пристосувати до суддівської сфери принцип вітчизняного кримінального права про невідворотність відповідальності (покарання) за вчинення злочину, який в умовах розширення правових альтернатив покаранню та кримінальній відповідальності цілком справедливо все менше згадується як принцип кримінального права. Та й незрозуміло, як в умовах перевантаження судді можуть нести покарання за порушення строків розгляду справи у випадках, коли ті порушення не є результатом їхньої несумлінності.

Президентський і депутатський проекти спільні у тому, що суд присяжних потрібно зберегти. Слово „зберегти” ми вживаємо дещо умовно, бо незважаючи на те, що про нього згадано у чинній Конституції, але насправді за майже півтора десятки років його так і не було запроваджено. Водночас немає згадки про народних засідателів, які сьогодні разом із професійними суддями вирішують низку категорій кримінальних та цивільних справ. У проекті Президента це може бути пов’язано із запровадженням інституту виборних мирових суддів, а в депутатському проекті – із тим, що всі судді обиратимуться народом. Але на наш погляд, така відмова є дещо передчасною, оскільки і мирові судді, і обрані народом судді мали б діяти на професійній основі. Водночас народні засідателі – це непрофесійні судді, які слухаючи справу разом із професійним суддею, дають йому можливість значно ширше глянути на спір і оцінити певні відносини не лише під кутом зору сухої букви закону. Наприклад, у справах про усиновлення, які сьогодні розглядаються за участю присяжних, важлива не стільки правова оцінка, скільки відповідь на питання, чи може ця людина дати дитині належну батьківську турботу і забезпечити найкраще виховання. У справах про примусове поміщення людини у психіатричну клініку, позбавлення чи обмеження дієздатності тощо народні засідателі є тим елементом, що має запобігати зловживанням з боку професійного судді.

Вибори чи призначення?

Від способу добору суддів залежить відповідь на питання, чи буде суддя незалежним. Для багатьох політиків модно стало казати, про те, що суддів має обирати і навіть відкликати народ. Людям, безумовно, це подобається. І справді, на перший погляд, народ найкраще зможе відповісти на питання, довіряє він цій людині бути суддею чи ні.

Саме такий варіант передбачено проектом змін до Конституції від фракції Партії регіонів: суддів усіх судів обирають відповідні громади, крім суддів Верховного Суду, Конституційного Суду і міських судів Києва та Севастополя, суду Автономної Республіки Крим, що обираються на загальнодержавних виборах.

У Президентському проекті передбачено, що суддів Конституційного, Верховного та вищих спеціалізованих судів призначає Сенат (одна з палат Парламенту), а суддів судів нижчого рівня – Президент України. Але мирових суддів, які повинні з‘явитися у громадах для розгляду незначних справ, має обирати громада.

Нагадаємо, що сьогодні суддів вперше призначає Президент на п’ять років, а потім – Верховна Рада обирає їх безстроково. Суддів Конституційного Суду у рівній кількості призначають Президент, Верховна Рада і з‘їзд суддів. Цей механізм, коли кар’єра судді залежить від рішень політичних органів, обумовив значну залежність суддів від політиків.

Але вибори суддів населенням, так само як і їх відкликання, попри зовнішню демократичність, ще більше політизують посаду судді. Він вимушений буде включатися у виборчі кампанії. А хто тут надасть найбільшу підтримку як не політики і бізнес, у розпорядженні яких гроші, засоби масової інформації, мережі агітаторів тощо. Вкладені в майбутнього суддю ресурси йому доведеться відпрацьовувати. Навіть мировий суддя, який вирішуватиме незначні справи, може бути цікавим для місцевих політиків та підприємців, щоб посилити свій вплив у регіоні або чинити розправи з конкурентами.

Більш детально негативи обрання суддів народом свого часу ми уже змальовували ґрунтуючись на досвіді США, де окремі штати мають таку систему виборів (див. статтю „Добір суддів: вибори чи призначення” у Юридичному віснику України №30 за 2006 р.).

З огляду на основні вимоги незалежності суддів не рекомендує обрання суддів громадськістю і Венеціанська комісія. Не схвалює ідею обрання суддів народом як таку, що загрожує незалежності суддів, і суддя Федерального суду претензій США Богдан Футей у статті „Конституція від Президента: попередній аналіз” (Юридичний вісник України №20 за 2009 р.).

Однак найбільшою мірою це зауваження стосується проекту змін до Конституції від фракції Партії регіонів, що передбачає вибори суддів усіх судів.

Венеціанська комісія схвально оцінила ідею Президентського проекту стосовно того, що Парламент не братиме участі в обранні суддів нижчого рівня, адже не виключено, що політичні мотиви будуть переважати над об’єктивними характеристиками кандидата. Але обрання Сенатом, який залежно від механізму формування і може бути менш політизованим, ніж теперішня Верховна Рада, все одно зберігає загрозу політичних рішень.

Тому Парламент чи народ не повинні брати участі у формуванні суддівського корпусу. Роль Президента тут має бути мінімізована. Президент може хіба що призначати суддю на посаду (за результатами ретельного добору, здійснюваного органом, у складі якого представники суддів складали б не менше половини, як цього вимагає Європейська хартія про закон для суддів), але після цього він не може мати жодного відношення до кар‘єри судді. Усі подальші призначення на посади в інші суди за результатами конкурсу, так само як і звільнення з посади судді повинна здійснювати Вища рада юстиції, яка й має стати тим органом, у складі якого представники суддів складали б не менше половини.

Щодо строку повноважень судді суду загальної юрисдикції. Сьогодні комбінується перше призначення на п’ять років з подальшим безстроковим обранням. Проекти змін до Конституції передбачають протилежні моделі: депутатський проект – обрання суддів кожні п‘ять років, Президентський – безстрокове призначення.

Будь-яке призначення суддів на певний термін несе загрозу залежності судді від того, хто в подальшому вирішуватиме питання про його нове призначення. Чинні положення Конституції щодо першого п’ятирічного призначення були об‘єктом критики з боку експертів Ради Європи. Аналізуючи Президентський проект, Венеціанська комісія привітала рішення запровадити безстрокове призначення на посаду судді як втілення принципу незмінюваності суддів, який закріплений у багатьох європейських документах.

Необхідність обмеження строку повноважень суддів деякі українські політики мотивують тим, що обранні безстроково судді відчувають себе безкарно, а тому значно частіше допускають зловживання, ніж ті, які призначені вперше. На жаль, цю тезу важко підтвердити цифрами. Наприклад, за весь час дії чинної Конституції (станом на початок серпня цього року) за порушення присяги було звільнено 86 суддів, більшість з них – 48 – в межах п’ятирічного строку призначення, і дещо менше – 38 – обраних безстроково. З іншого боку, наявні дані притягнення судів до дисциплінарної відповідальності за 2007 р. показують дещо протилежну тенденцію: більше 90% суддів, притягнутих до дисциплінарної відповідальності, – це судді, які мають стаж роботи на посаді понад п’ять років, тобто обрані безстроково (Збірник рішень кваліфікаційних рішень у дисциплінарних справах, 2007 р. – К.: Юрінком Інтер, 2009. – С. 8). Але слід зауважити, що остання цифра дуже відносна, оскільки щодо більш ніж половини суддів, притягнутих до дисциплінарної відповідальності, даних про стаж роботи на посаді судді не було.

Тому безстрокове обрання ще не означає безкарність. А в системі, коли суддю призначають на певний строк, не потрібно чекати закінчення цього строку, щоб звільнити його за серйозні зловживання. Тож призначення судді на певний строк жодним чином не впливає на посилення відповідальності суддів, але суттєво узалежнює суддю від волі того, хто вирішуватиме питання його кар’єри.

А судді хто?

Хто ж може претендувати на посаду судді? Депутатський проект не містить новел, за винятком хіба що того, що суддя має володіти державними мовами, а не державною мовою, зважаючи на наявну у проекті пропозицію надати статус державної також і російській мові.

Президентський проект передбачив збільшення віку, з якого громадянин може стати суддею, з 25-ти років до 27-ми, а також нові вимоги: кандидат повинен пройти підготовку для роботи суддею у закладі спеціальної підготовки суддів та скласти кваліфікаційний іспит. Також відсутня існуюча вимога про необхідність попереднього проживання в Україні не менш як десять років (ценз осілості).

Уточнення, передбачені Президентським проектом, видаються цілком доцільними. По-перше, відсутність цензу осілості сприятиме тому, щоб посаду судді змогли обійняти громадяни України, що деякий час навчалися чи працювали закордоном. Це дуже важливо, з огляду на значно ширший світогляд тих, хто здобув освіту і в Україні, і закордоном. На жаль, сьогодні в Україні таких суддів надто мало.

По-друге, вимога пройти підготовку до роботи судді у закладі спеціальної підготовки суддів (вочевидь, йдеться про Академію суддів) дасть можливість кандидату перед тим, як стати суддею, набути необхідні суддівські вміння і навики, яких не дають у юридичних навчальних закладах та факультетах. Сьогодні ж суддя вчиться на своїх помилках, а отже, на долі людей.

Пропозиція доповнити вимоги обов’язком скласти кваліфікаційний іспит перед зайняттям посади судді має швидше технічний характер, оскільки кандидати на посаду судді і сьогодні складають кваліфікаційний іспит. Важливо лише досягнути, щоб результати складання іспиту якнайменше залежали від суб’єктивних чинників, що може дати передусім анонімне тестування. Але це вже може бути предметом регулювання законом, хоча на конституційному рівні доцільно закріпити конкурсний порядок добору суддів.

Дискусійною є пропозиція підвищити мінімальний вік претендента у судді до 27-ми років. Венеціанська комісія привітала такий крок. Але, на наш погляд, суттєвих позитивних змін від цього не буде. Адже є чимало прикладів молодих суддів, які відмінно справляються зі своєю роботою. Якщо народним депутатом може бути особа з 21-річного віку, а за Президентським проектом – з 18 років, тоді чому такі високі вимоги щодо віку судді? Чи доведено, що сьогодні суддя у віці 25-27 років працює менш якісно чи допускає більше помилок, ніж його старші колеги? Потрібно також звернути увагу на те, що в Україні суддя робить кар’єру, починаючи із суду найнижчого рівня. У нас не можна стати суддею вищого суду, не пропрацювавши у нижчій ланці судової системи. В деяких інших країнах, переважно англо-американської системи права, на посаду судді суду вищого рівня може претендувати не лише суддя, а й будь-яка інша особа, яка має авторитет і заслуги у галузі права. Тобто там посада судді – це вершина кар’єри юриста. Це не означає, що Україні потрібно обов‘язково запозичувати цей досвід. Та й не зможе вона собі цього дозволити, адже щоб залучити на всі посади судді найкращих фахівців, слід забезпечити конкурентну зарплату. Якщо юрист добре освічений і працьовитий, то до 27-30 років він уже зробить певну кар’єру і не піде у судді, коли ця посада не приноситиме йому більше доходу, ніж він має. Якщо цього не зробити, місцеві суди можуть стати місцем праці невдах з дипломом юриста або осіб, бажаючих займатися корупційними діяннями. Тож підвищуючи мінімальний вік держава втратить багатьох молодих амбітних професіоналів, які могли б дуже успішно працювати на посаді судді.

Також доцільно уточнити, про яку вищу юридичну освіту йдеться: магістра, спеціаліста, бакалавра, молодшого спеціаліста. Сьогодні усі вони теоретично можуть претендувати на посаду судді, хоча на практиці допускаються лише дипломи магістра і спеціаліста. Зважаючи на те, що у майбутньому вища освіта надаватиметься лише за рівнями магістр і бакалавр, доцільно для претендентів на посаду судді визначити лише магістерську освіту.

Тож конституційна формула вимог до кандидатів на посаду судді може бути такою: „На посаду судді може претендувати громадянин України, не молодший двадцяти п’яти років, який має вищу (магістерську) юридичну освіту і стаж роботи у галузі права не менш як три роки та володіє державною мовою. На посаду судді рекомендується за результатами конкурсу громадянин, який пройшов відповідно до закону підготовку до суддівської роботи у закладі спеціальної підготовки суддів і склав кваліфікаційний іспит”.

Дещо конкретнішими у Президентському проекті стали вимоги щодо несумісності посади судді з іншими видами діяльності: судді не повинні належати до політичних партій, професійних спілок, брати участь у будь-якій політичній діяльності, мати представницький мандат, обіймати будь-яку іншу державну посаду, а також займатися іншою оплачуваною або підприємницькою діяльністю, входити до складу керівного органу чи наглядової ради підприємства або організації, що має на меті одержання прибутку. На жаль, порівняно з чинною Конституцією у суддів не передбачено право займатися науковою, викладацькою та творчою діяльністю. Тоді одержання гонорару за статтю, лекцію чи книжку розцінюватиметься як порушення вимог щодо несумісності, що матиме наслідком звільнення з посади. Видається, що це б звужувало можливості для самореалізації судді.

Міжнародні стандарти тут набагато ліберальніші. Наприклад, Європейська хартія про закон для суддів встановила, що судді вільно здійснюють іншу діяльність за межами їхніх суддівських повноважень, у тому числі реалізуючи свої права як громадяни. Така діяльність може бути обмежена лише, якщо вона є несумісною з довірою до їх безсторонності та незалежності, або з належним рівнем відданості, необхідної для розгляду справ, з відповідною ретельністю та в межах розумного строку. Здійснення інших видів діяльності, крім літературної та мистецької, якщо за них передбачається винагорода, має бути попередньо санкціоноване з урахуванням умов, визначених законом. Такий механізм через надання попереднього дозволу на певні види діяльності, наприклад, Вищою радою юстиції може бути втілено й у нас.

Відповідальність та імунітети

Запровадження безстрокового призначення суддів має поєднуватися із підвищенням ефективності системи притягнення суддів до відповідальності.

Певні питання відповідальності суддів запропоновано врегулювати у проектах змін до Конституції. Так, проект народних депутатів від фракції Партії регіонів передбачає нові положення про те, що судді можуть бути відкликані на підставі і в порядку, встановленому законом. Однак таке положення знижує існуючі конституційні гарантії незалежності судді, оскільки сьогодні вичерпний перелік підстав для припинення повноважень судді визначено Конституцією.

У проекті Президента відповідальності суддів приділено більше уваги. Зокрема, передбачено, що суддя може бути притягнений до дисциплінарної відповідальності. Фактично це положення нічого у правовому регулюванні не змінює. Водночас передбачено, що суддів до дисциплінарної відповідальності притягує Вища рада юстиції, у складі якої з її членів утворюється Дисциплінарна комісія.

Нагадаємо, що сьогодні в Україні дисциплінарну владу стосовно суддів реалізують кваліфікаційні комісії – щодо суддів місцевих та апеляційних судів, і Вища рада юстиції – щодо суддів вищих судів і Верховного Суду, також вона розглядає скарги на рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності суддів місцевих та апеляційних судів. Однак питання суддівської дисципліни найчастіше безпосередньо не пов’язані з кваліфікацією. Тож ідея створення Дисциплінарної комісії суддів заслуговує підтримки. Цей орган мав би одержати конституційне оформлення. Утворення такого органу також актуальне з огляду на європейські стандарти. Так, згідно з Рекомендацією №(94) 12 Комітету Міністрів Ради Європи «Незалежність, дієвість та роль суддів», держави мають розглянути можливість створення спеціального повноважного органу, який повинен накладати санкції та вживати дисциплінарні заходи, якщо вжиття таких заходів не віднесені до компетенції суду. Відповідно до Європейської хартії про статут для суддів, дисциплінарні санкції можуть бути застосовані на підставі пропозиції, рекомендації або згоди колегії або органу, що не менш ніж наполовину складається з обраних суддів – у рамках провадження з повним заслуховуванням сторін, причому суддя, проти якого порушена справа, повинен мати право на представництво його інтересів. Принаймні половина суддів у складі такої колегії чи органу зумовлена необхідністю гарантування незалежності судді. Адже ухвалення рішення про застосування дисциплінарних санкцій будь-яким іншим органом може розглядатися як втручання у діяльність судової влади.

Сумніви викликає лише спроможність Вищої ради юстиції з шістнадцяти членів (а отже, у складі Дисциплінарної комісії буде ще менше) впоратися з усім тим обсягом навантаження, яке може виникнути у неї, виходячи із розширення повноважень. Тому очевидно, що Дисциплінарна комісія мала би бути самостійним органом зі складом, достатнім для виконання нею функцій дисциплінарного органу щодо суддів.

За дії, несумісні з високим статусом судді, суддю може бути не лише притягнуто до дисциплінарної відповідальності, а й звільнено з посади. Як депутатський, так і Президентський проект зберігають чинне положення Конституції про можливість звільнення судді у разі порушення присяги. Венеціанська комісія зробила застереження, що за відсутності конституційного закріплення присяги та у разі її нечіткості це положення може використовуватися, щоб позбутися судді. Поняття „порушення присяги” можна трактувати надто широко. В одних випадках ця підстава дає можливість розправитися з «непокірним» суддею, а в інших – уникнути йому відповідальності. Тому необхідно визначити якісну характеристику порушення присяги, за наявності якої дії чи бездіяльність судді будуть каратися звільненням. Наприклад, підставою для звільнення може бути „допущення грубого або систематичного порушення суддівських обов’язків, що підриває авторитет суду та довіру до правосуддя”. При цьому обов’язки судді мають бути чітко визначені законом. Безумовно, що за такого формулювання не виключається  деякий простір для розсуду при оцінці поведінки судді, але цей розсуд принаймні буде обмежений певними критеріями, а тому рішення вимагатиме переконливого мотивування. При цьому необхідно передати вирішення питання щодо звільнення судді з посади від політичного органу незалежному органу, утвореному відповідно до європейських стандартів, який призначатиме суддів, – Вищій раді юстиції в оновленому складі.

Не менш проблемним є інститут недоторканності судді, що покликаний гарантувати незалежність судді. Згідно з чинною Конституцією, суддя не може бути без згоди Верховної Ради затриманий чи заарештований до винесення обвинувального вироку судом. Депутатський проект не пропонує змін до цього положення, водночас у Президентському проекті Верховну Раду замінили на Сенат. Проте у країнах Західної Європи судді не мають таких гарантій, там повага до суддівської незалежності є результатом столітніх традицій. Сторона обвинувачення не буде посягати на суддівську незалежність та арештовувати суддю з метою усунути його від вирішення справи чи залякати суддю. До того ж, там будь-яка затримана особа має право негайно постати перед судом для вирішення питання щодо її перебування під вартою.

В Україні, де повага до суду ще не стала нормою, а правила арешту не повністю відповідають європейським стандартам, певні додаткові гарантії недоторканності судді не є зайвими. Однак процедура звернення до Верховної Ради і розгляду нею цього питання складна й тривала; крім того є періоди, коли Верховна Рада не працює у пленарному режимі, а рішення потрібно ухвалити швидко. Це дає можливість особі, яка, перебуваючи на посаді судді, вчинила злочин, сховатися від правосуддя. Тому доцільно, щоб питання щодо затримання та арешту судді вирішував не політичний орган, а суд, як і щодо будь-якого громадянина, але це може бути суд вищого рівня (можливо, й Верховний Суд) й обов’язково у колегіальному складі, щоб не допустити зловживань. Допустимий інший варіант, – якщо це питання вирішуватиме Вища рада юстиції. Однак в обох випадках слід передбачити можливість негайного затримання судді на місці вчинення злочину за обставин, що вказують на вчинення злочину саме ним. Питання про надання згоди на арешт у цьому випадку може вирішуватися після затримання у найкоротший час.

Ще одна проблема – відсторонення судді від здійснення посадових повноважень. До 2004 р. Закон «Про статус суддів» передбачав особливий механізм усунення судді від виконання обов’язків у разі притягнення його до кримінальної відповідальності. Такий механізм полягав у зупиненні повноважень судді Верховною Радою. Однак це положення не було передбачено Конституцією, внаслідок чого воно було вилучене, але на його заміну іншого запропоновано не було. Таким чином, наразі суддя, якого звинувачують у вчиненні злочину, може бути відсторонений від посади слідчим у загальному порядку, встановленому Кримінально-процесуальним кодексом. Щоправда, Кодекс передбачає, що питання про відсторонення від посади осіб, призначених Президентом, вирішується Президентом на підставі мотивованої постанови Генерального прокурора. Трохи дивно виглядає, що рішення про відсторонення судді, призначеного вперше, приймає Президент, а судді обраного безстроково – слідчий. Тому через внесення конституційних змін доцільно відновити інститут зупинення повноважень судді у разі звинувачення його у вчиненні злочину.

Проект Президента передбачає, що повноваження судді можуть бути зупинені Вищою радою юстиції в разі обвинувачення його у вчиненні злочину або для усунення порушення вимог щодо несумісності. І це правильно, що таке рішення прийматиме не сторона обвинувачення чи політичний орган, а Вища рада юстиції.

Вища рада юстиції

Склад Вищої ради юстиції з тими функціями, що вона виконує, не узгоджується з європейськими стандартами. Зокрема, Європейська хартія про статут для суддів вимагає, щоб принаймні половина членів цієї установи були суддями, яких обирають їхні колеги. Сьогодні у складі Вищої ради юстиції лише чотири члени з двадцяти представляють суддівський корпус (Голова Верховного Суду і три члени, обрані з‘їздом суддів). Також два члени зі складу суддів призначені Президентом. Але навіть, якщо в умовах чинної Конституції членів Вищої ради юстиції і призначатимуть переважно з суддів, все одно, такі члени представлятимуть не суддівський корпус, а того суб’єкта, що їх призначив. Тому навіть за таких обставин зазначений орган не буде позбавлений політизованості, тоді як він не повинен керуватися політичними мотивами.

Ця проблема ще більше загостриться, якщо Вищу раду юстиції наділити повноваженнями щодо призначення суддів до судів вищого рівня, їх переведення, звільнення з посади тощо. Тож у Конституції не лише слід переглянути компетенцію Вищої ради юстиції, але й її склад. На цьому справедливо наголошено у „Концептуальних засадах…” з‘їзду суддів.
Таку ідею втілено у проекті Президента: Вища рада юстиції складатиметься з шістнадцяти членів: вісім членів – від з‘їзду суддів і по чотири – від Президента і Сенату. Члени Вищої ради юстиції здійснюватимуть свої повноваження на постійній основі і не повинні обіймати посади судді, прокурора чи займатися адвокатською практикою. Венеціанська комісія привітала таке рішення, оскільки воно повністю відповідає європейським стандартам і враховує критику, що раніше лунала від європейських інституцій на адресу чинних положень Конституції.

Вища рада юстиції, за проектом Президента, складатиметься із Кваліфікаційної та Дисциплінарної комісій. До її повноважень віднесено внесення подань про призначення на посади суддів, про їх звільнення, припинення та зупинення повноважень суддів, притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності. Ми уже зазначали, що з метою зміцнення незалежності суддів до повноважень Вищої ради юстиції доцільно віднести призначення суддів на посади до судів вищого рівня, їх переведення та звільнення з посади. Саму ж кваліфікаційну атестацію претендентів на суддівські посади доцільно залишити у віданні окремої Кваліфікаційної комісії, яка б вносила відповідні подання до Вищої ради юстиції. А дисциплінарні повноваження варто передати створеній окремо від Вищої ради юстиції Дисциплінарній комісії.

Система судів

У своїх „Концептуальних засадах…” з‘їзд суддів висловив свою думку щодо системи судів загальної юрисдикції: вона має бути триланковою – місцеві суди, апеляційні та Верховний Суд. Президентський проект передбачає існуючі ланки: місцеві суди, апеляційні суди, вищі суди та Верховний Суд, однак на відміну від чинної Конституції у ньому визначено, що: Верховний Суд є вищою судовою інстанцією, що забезпечує однакове застосування норм права усіма судами загальної юрисдикції, а вищі спеціалізовані суди – є судами касаційної інстанції в системі судів загальної юрисдикції. Також передбачено, що суд не може виконувати функції різних інстанцій в одній справі.

Сьогодні ж внаслідок різного тлумачення конституційних принципів побудови системи судів загальної юрисдикції судоустрій України досі не має завершеного вигляду. Для цивільних та кримінальних справ система судів є триланковою (місцеві суди – апеляційні суди – Верховний Суд), а для господарських та адміністративних – чотириланковою (місцеві суди – апеляційні суди – вищі суди – Верховний Суд). При цьому кількість стадій в усіх видах судочинства однаковий. Таким чином, у цивільних і кримінальних справах Верховний Суд уповноважений переглядати свої ж рішення, а це порушує принцип „ніхто не може бути суддею у своїй справі”.

Досі залишається проблемою перевантаження Верховного Суду касаційними скаргами на рішення загальних судів у цивільних справах. Навіть надзвичайні заходи у формі внесенням змін до закону про судоустрій, якими функції касаційної інстанції у цивільних справах, скарги на які надійшли до 1 січня 2007 р., було покладено на апеляційні загальні суди, не виправили становище – поточне навантаження на Верховний Суд суттєво не зменшилося.

З цієї ситуації можливі два виходи. По-перше, систему судів загальної юрисдикції можна зробити триланковою, відмовившись від вищих спеціалізованих судів, як це запропоновано у „Концептуальних засадах…” з‘їзду суддів. Але, якщо Верховний Суд стане єдиною касаційною інстанцією, право на касаційне оскарження необхідно буде відчутно обмежувати. Правосуддя у більшості справ закінчувалося б в апеляційних судах. Однак, зважаючи на значну кількість судових помилок, що допускають ці суди, навіть за обмеження права на касаційне оскарження, Верховний Суд матиме надмірне навантаження. Тоді доведеться збільшувати і так великий склад (95 суддів) Верховного Суду. Але навіть при існуючому складі про забезпечення однакового застосування закону годі й говорити. Уже й зараз є чимало прикладів, коли за схожих обставин різні колегії суддів в рамках однієї палати Верховного Суду ухвалюють зовсім різні рішення, є й значні розбіжності між палатами.

Інший варіант – створення вищих судів для цивільної та кримінальної юрисдикцій, які б здійснювали функції касаційної інстанції, як це існує у системі адміністративних та господарських судів. За таких умов буде забезпечено право на касаційне оскарження судових рішень, а Верховний Суд зможе повністю присвятити себе основній функції – забезпечувати однакове застосування закону через перегляд справ, де суди касаційної інстанції у подібних ситуаціях по-різному витлумачили закон.

Інколи висувають такий аргумент: у більшості унітарних держав, якою є й Україна, зазвичай функціонує триланкова система. Але, на наш погляд, при виборі системи судоустрою має першочергове значення не форма устрою держави (унітарна чи федеративна), а кількість населення, яке повинна обслуговувати судова система. Чим більше людей, тим більше навантаження на суди, тож складніша і система судів. Україна є однією із найбільших країн Європи за кількістю населення, хоч і має унітарний устрій. Тому пропозиції Президента є більш обґрунтованими та адекватними побудові судового процесу.

На жаль, систему судів загальної юрисдикції, закладену у депутатському проекті, зрозуміти доволі складно, оскільки там згадано усі існуючі ланки (місцеві, апеляційні, вищі суди, Верховний Суд), а також наводиться перелік судів: районні, міські, районні у містах, обласні суди, Київський та Севастопольський міські суди, Верховний Суд Автономної Республіки Крим (такі назви суди мали до судової реформи 2001 р.). Визначено спосіб формування усіх судів (через вибори), крім вищих судів.

У Президентському проекті передбачено ще одну – нову – ланку: у громадах у визначених законом випадках та порядку правосуддя здійснюється виборними мировими суддями. Введення інституту мирових суддів можна розглядати як спробу розвантажити суди загальної юрисдикції, намір перекласти фінансування певного обсягу судової юрисдикції на місцеве самоврядування і компромісний спосіб втілення ідеї виборності суддів. Водночас, на наш погляд, до введення цього інституту потрібно підходити дуже обережно. Насамперед недоцільно цього робити до проведення адміністративно-територіальної реформи та створення не “декларативного”, а “спроможного” місцевого самоврядування. По-друге, варто спочатку виробити чітку модель мирових судів, а вже потім запроваджувати її на конституційному рівні.

Що стосується фінансування судів, то Президентським проектом запропоновано встановити, що видатки на утримання судів у Державному бюджеті визначаються окремо для кожного суду, що дасть можливість кожному суду мати власний бюджет, який не залежатиме від розсуду чиновників з державної судової адміністрації. Водночас навіть таке положення, незважаючи на його прогресивність, не унеможливить виділення коштів на потреби судів на рівні, нижчому за фактичні потреби на процесуальну діяльність, на чому цілком слушно наполягають судді у „Концептуальних засадах…”.

Адміністративні посади

Порядок призначення голів судів та їхніх заступників – це те питання, довкола якого до останнього часу велася політична боротьба. Сьогодні, маючи вплив на голову суду, можна впливати на результати вирішення будь-якої справи.

Досі це питання не врегульовано ні Конституцією, за винятком Верховного і Конституційного Судів, ні законом. Щоб покласти край будь-яким дискусіям, які тривають уже більше десяти років, правильно врегулювати це питання на рівні Основного Закону.

Президент і народні депутати, які ініціюють зміни до Конституції, одностайні у тому, що голови судів та їхні заступники мають обиратися суддями відповідного суду. Такий варіант, на відміну від сьогоднішньої ситуації, коли голів судів та їхніх заступників призначає Рада суддів, дозволить запобігти підпорядкуванню і централізації в судовій системі: коли керівників судів призначає керівництво судів, що фактично становить переважну більшість у складі Ради суддів. При цьому важливо зменшити повноваження голів судів та їхніх заступників, щоб ці повноваження не могли бути використані для тиску чи іншого протиправного впливу на суддів.

Проаналізувавши проекти змін до Конституції, можна стверджувати, що найбільш прогресивними ідеями для становлення в  Україні справедливого суду є: конституційне закріплення права на справедливий суд, забезпечення особі права звернутися до Конституційного Суду, віднесення до засад судочинства принципів верховенства права і розумних строків судового розгляду, запровадження безстрокового призначення суддів з мінімізацією політичних впливів, зміцнення механізмів відповідальності суддів зі створенням Дисциплінарної комісії суддів, забезпечення у складі Вищої ради юстиції не менше половини представників суддівського корпусу, чітке визначення ролі кожної ланки у системі судів із забороною поєднання у ланці функцій різних інстанцій в одній справі, призначення голови суду суддями відповідного суду. Загрозливими для незалежності суддів є пропозиції обирати суддів населенням та зберегти за політичними органами повноваження щодо формування суддівського корпусу, надання згоди на затримання чи арешт суддів.

Найбільше позитивних ідей щодо судової системи втілено у проекті змін до Конституції, внесеному Президентом, хоч і він не позбавлений певних недоліків та дискусійних моментів. Тому після доопрацювання, передусім з урахуванням висновку Венеціанської комісії, положення саме цього проекту доцільно покласти в основу майбутніх конституційних змін у сфері правосуддя.