Стан та переспективи адміністративної реформи в Україні (публікація 2000 року)

Якщо спробувати коротко відповісти на питання чому необхідна адміністративна реформа, то можна сказати, що без проведення адміністративної реформи неможливо провести інші реформи в державі. Адже зрозуміло, що для кардинальних перетворень у сфері економіки, соціального забезпечення необхідно створити політичний стратегічний центр для ініціювання та проведення таких реформ (у розвинутих державах цю роль здійснює уряд) та чітку систему виконання політичних рішень.

І хоча, після серпня 1991 року Україна достатньо швидко вибудувала виконавчу вертикаль влади, але головною вадою створеної системи державного управління була її нездатність генерувати та впроваджувати реформи, життєво необхідні для держави і суспільства. Крім того, перехід від тоталітарної держави до побудови демократичної, правової держави змінює пріоритети в державній діяльності, її ідеологію. Головною соціальною цінністю в державі має бути людина. Це означає, що держава створена для людини, а не навпаки. Отже, органи державної влади та їх службові особи мають забезпечувати права людини, зокрема шляхом надання управлінських послуг громадянам, а не управління ними.

Але і до сьогодні методи управління залишаються майже незмінними від радянської доби. Ніхто реально не несе відповідальності за стан речей в державі, а закритість влади від суспільства, тотальна корупція, остаточно підірвали довіру громадян до влади, та держави в цілому. Саме для розв`язання всіх цих проблем і необхідно проводити адміністративну реформу в Україні.

Вперше питання про необхідність її проведення було озвучено членами Комісії Верховної Ради України з питань правової політики та судово-правової реформи у 1996 році. Зокрема, паралельно з конституційним процесом, робочою групою створеною в цій Комісії було підготовлено перший варіант правової концепції адміністративної реформи. Загалом же тоді вся ця робота трималася на ентузіазмі окремих народних депутатів та науковців.

Очевидно, що з прийняттям 28 червня 1996 року нової Конституції України, питання адміністративної реформи мало б набути особливої актуальності. Але сталося зовсім не так. Навпаки, без жодного концептуального обгрунтування, почали створюватися нові органи виконавчої влади. Навіть конституційну вимогу необхідності законодавчої регламентації діяльності органів виконавчої влади було сприйнято як негайний заклик до дії, але без належного опрацювання.

Президентом було внесені проекти Законів “Про Кабінет Міністрів України” та “Про місцеві державні адміністрації”. Але через намагання цих проектів законодавчо “законсервувати” існуючий стан речей, за основу були прийняті альтернативні проекти законів внесені народними депутатами України. Президентом в свою чергу на прийняті закони було накладено вето, і з цього часу (з весни 1997 року) навколо них розпочалося справжнє протистояння між Верховною Радою з одного боку та Президентом і урядом з іншого.

Така ситуація змусила Президента України в липні 1997 року утворити Державну комісію з проведення в Україні адміністративної реформи. Цією комісією було доопрацьовано проект концепції розроблений у парламенті, та 25 березня 1998 року рішенням Державної комісії її було схвалено. 22 липня 1998 року Указом Президента положення Концепції адміністративної реформи в Україні були покладені в основу здійснення реформування системи державного управління.

Але, незважаючи на Концепцією, прийняття ключових для адміністративної реформи законів, насамперед, Закону “Про Кабінет Міністрів України”, і надалі блокувалося з боку окремих посадових осіб Адміністрації Президента та Кабінету Міністрів України. Особливо “старалися” в цій роботі В.П.Пустовойтенко, А.В.Толстоухов, В.І.Іващенко. Зокрема, пропозиції до Закону “Про Кабінет Міністрів України”, які звичайно ж готувалися в апараті уряду, явно суперечили положенням Концепції адміністративної реформи в Україні. Більше того, самі пропозиції мали вигляд швидше нової редакції закону, і їх зміст свідчив про явне небажання найменшого прогресу в прийнятті цього Закону. Аналогічна ситуація склалася і навколо Закону “Про місцеві державні адміністрації”.

Але не можна сказати, що Концепцію було проігноровано всіма. Навпаки, положення Концепції відігравали ключову роль в підготовці всіх проектів нормативних актів, до роботи над якими залучалися народні депутати України – члени Комітету ВРУ з питань правової реформи та окремі науковці. Необхідно відзначити надзвичайно важливу роль в цьому процесі д.ю.н., професора В.Б.Авер`янова.

Єдиним центром, який був наближений до урядових структур та виконував Указ Президента, кладучи в основу всіх своїх пропозицій основні положення Концепції адміністративної реформи, був Секретаріат Міжвідомчої ради з впровадження економічних реформ в Україні при Кабінеті Міністрів, за діяльність якої відповідав Віце-прем`єр-міністр С.Л.Тігіпко. Проте він сам займався питаннями адміністративної реформи по принципу залишкового часу, якого звичайно не залишалося. З боку інших членів Кабінету Міністрів проблеми адміністративної реформи або не знаходили розуміння, або вони воліли краще не говорити на цю тему публічно з огляду на ставлення до неї керівництва уряду.

Особливо слід відзначити роль Світового Банку в підтримці адміністративної реформи в Україні. Саме міжнародні фінансові організації, поділяючи основні ідеї Концепції адміністративної реформи в Україні, виступали (як це не прикро визнавати) чи не єдиним “замовником” перетворень в системі державного управління нашої країни. Саме під їх тиском (і як правило перед черговим візитом за кредитами) робилися принаймні декоративні спроби здійснення окремих кроків по проведенню адміністративної реформи.

Яскравим прикладом такого “реформування” можна назвати видання Президентом України Указу від 13 березня 1999 року №250 “Про зміни в системі центральних органів виконавчої влади України”. Зокрема, цим Указом передбачалась реорганізація системи центральних органів виконавчої влади. Але все робилося без попереднього функціонального обстеження, тобто це було просто механічні перетворення. Крім того, цим Указом була затверджена схема організації та взаємодії центральних органів виконавчої влади, яка серед іншого передбачала, що діяльність окремих ЦОВВ спрямовується і координується урядом через інші ЦОВВ (одразу зазначу – не через окремих членів уряду). Цей указ був зовсім несхожим на початковий проект. Його зміст було повністю спотворено, і через це він практично не мав жодних позитивних наслідків. Швидше навпаки, через запроваджену схему підпорядкування (і відповідно ускладнену схему візування проектів нормативних актів та інші проблеми з цим пов`язані) про цей Указ для всіх було просто краще забути.

Але, незважаючи на прагнення Президента України показати свою прихильність до адміністративної реформи (про що лунало у багатьох його офіційних промовах), доля Закону “Про Кабінет Міністрів України” так і залишалася “підвішеною”. Парламент в котре приймав цей закон, а Президент знову подавав до нього ті самі пропозиції, які суперечили основним положенням Концепції адміністративної реформи в Україні і тому не могли бути підтримані Верховною Радою.

Ситуація в здійсненні адміністративної реформи змінилася на краще після президентських виборів 1999 року та сформування нового уряду. Перш за все, необхідно відзначити видання Президентом 15 грудня 1999 року трьох указів: “Про систему центральних органів виконавчої влади”, “Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади” та “Про склад Кабінету Міністрів України”, які можна вважати першим реальним кроком в проведенні адміністративної реформи в Україні.

Зокрема, цими указами майже вдвічі скорочується загальна кількість центральних органів виконавчої влади (до цього їх було близько 90), причому кількість міністерств доведена до оптимальної навіть по найкращих європейських стандартах – до п`ятнадцяти.

Створюються умови покликані покращити роботу уряду, оскільки: по-перше, зменшено кількість його членів, що має зробити уряд більш продуктивним та відповідальним; по-друге, зроблена спроба впорядкувати діяльність апарату Кабінету Міністрів шляхом його реорганізації в Секретаріат, з відповідним скороченням штатної чисельності його працівників та забороною побудови структури Секретаріату за галузевим принципом, що теж покликано розв`язати проблему дублювання апаратом уряду діяльності центральних органів виконавчої влади, а також має усунути апарат уряду, який ні за що не відповідає, від реального управління державою, яке він здійснював керуючи міністрами de-facto.

Указами зроблена спроба підвищити роль міністрів, і як членів уряду, і як керівників міністерств, оскільки саме їх визначено відповідальними за розробку та реалізацію державної політики у відповідній сфері. Крім того, саме на міністрів покладено повноваження по координації діяльності інших центральних органів виконавчої влади.

Вперше в українському законодавстві зроблена спроба дати нормативні означення кожного з центральних органів виконавчої влади, і насамперед, провести різницю між міністерствами, які визначено головними (провідними) в забезпеченні реалізації державної політики, та іншими центральними органами виконавчої влади (державними комітетами). Передбачена можливість створення урядових органів, які взагалі на сьогодні знаходилися поза правовим регулюванням. Все це робить систему органів виконавчої влади чіткою, зрозумілою та прозорою.

Прикро, але в один день з цими указами, в чергове накладено вето на Закон “Про Кабінет Міністрів України”, причому в пропозиціях до Закону знову викладено положення, які абсолютно суперечать і Концепції адміністративної реформи, і підписаним указам.

Та саме видання указів ще не принесло відчутних результатів у підвищенні ефективності системи державного управління. На цьому етапі, важливу роль має відіграти новий уряд, адже саме він має втілювати їх в життя. І як показує практика, це виявляється теж достатньо складним завданням.

Зокрема, на сьогодні виникла проблема пов`язана із запровадженням урядових комітетів та одночасним збереженням механізму попереднього візування проектів рішень. В цих умовах, урядові комітети не можуть дати очікуваного позитивного результату (хоча і сьогодні є інформація, що процес прийняття урядових рішень покращився), адже поки що вони будуть швидше додатковим навантаженням на членів уряду. Крім того, автоматичне приєднання органів, що ліквідуються, до міністерств без перегляду їх функцій та приведення у відповідність з цими функціями структури новостворюваних органів також навряд чи покращить їх діяльність.

В указах є також ряд недоліків, які можуть мати непередбачувані наслідки. Зокрема, можуть виникнути колізії у регулюванні статусу “центральних органів виконавчої влади із спеціальним статусом” (як їх визначено в Указі №1572/99), адже вирішення кадрових та установчих питань щодо цих органів регулюються Конституцією і законами України. Але найголовнішою проблемою пов`язаною з виданням цих указів є невиконання вимоги Конституції України (зокрема, частини другої статті 120), що організація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади визначаються Конституцією і законами України. Отже, поряд з неспотвореним втіленням цих указів головним на сьогодні залишається питання законодавчої регламентації виконавчої гілки влади.

Новому уряду, на жаль, не вдалося визначити місце Секретаріату уряду. Секретаріат повинен здійснювати організаційне, інформаційне та матеріально-технічне забезпечення діяльності уряду. Але й досі в Секретаріаті зберігаються галузеві управління, а також залишається значний вплив апарату уряду на міністерства, тобто і досі не розв`язана проблема дублювання повноважень.

Не здійснено реального реформування уряду для забезпечення його конституційного статусу як вищого органу в системі органів виконавчої влади (через надання Кабінету Міністрів відповідних кадрових та установчих повноважень щодо інших органів виконавчої влади). Також не визначено в законодавстві і політичний статус членів уряду, не забезпечено належної ролі Прем`єр-міністра у процесі формування уряду.

Поки не набуде чинності Закон “Про Кабінет Міністрів України”, залишається невирішеною і проблема делегування повноважень уряду іншим органам. На жаль, немає законодавчих перешкод і практиці прийняття актів уряду шляхом опитування (в тому числі і постанов нормативного характеру), що породжує можливості маніпулювання позиціями окремих членів уряду.

Після прийняття закону про уряд має бути якнайшвидше прийнято і Закон «Про центральні органи виконавчої влади» з врахуванням положень Концепції адміністративної реформи в Україні. Найголовнішим завданням, яке має бути розв`язано цим законом, поряд із визначенням видів та повноважень центральних органів виконавчої влади, залишається проблема внутрішньої організації діяльності міністерств. Оскільки головним призначенням міністерства має бути формування державної політики у певному секторі державного управління, цим зумовлена і нова структура керівництва міністерством. Зокрема має бути запроваджена його диференціація на політичне керівництво (його здійснюватиме міністр і політичний заступник міністра) та адміністративне керівництво (воно має покладатися на державного секретаря міністерства та на керівників департаментів чи заступників міністра – державних службовців).

Іншим стратегічним напрямком адміністративної реформи є реформування державної служби з метою забезпечення державних органів високопрофесійними, політично нейтральними кадрами. Необхідно, насамперед, чітко розмежувати політичні посади (які не відносяться до державної служби) та службові (адміністративні) посади. Доцільно перейти на нову поширену в Європі, чотирирівневу категорійність службових посад, оскільки існуючий нині поділ посад на сім категорій є безпідставним. Адже невиправданим є віднесення посад з різними за характером повноваженнями та відповідальністю до однієї категорії (наприклад: посади заступника міністра і помічника Президента).

Має бути утворена нова система управління державною службою. Очолювати її повинен Урядовий секретар, який поряд з керівництвом апаратом уряду має забезпечувати проведення належної кадрової політики в органах виконавчої влади. Допомогу Урядовому секретареві має надавати Головдержслужба. А функцію підбору кадрів на вищі посади в державній службі має здійснювати незалежний орган, формування якого доцільно здійснювати всіма гілками влади та Президентом.

Одним із головних завдань у сфері реформування державної служби має бути забезпечення об`єктивності в підборі кадрів. Необхідно чітко визначити, що зайняття службових посад здійснюється виключно за результатами конкурсу (чого немає сьогодні) та передбачити відповідні механізми для гарантування прозорості та демократичності цього процесу.

Необхідно змінити підхід і до ранжування державних службовців. Зокрема варто збільшити число рангів, щоб забезпечити гнучкість у визначенні кваліфікації службовця та відповідно в оплаті праці, як основного інструменту для стимулювання підвищення кваліфікації.

Звичайно ж одним з ключових положень цієї реформи є і вимога політичної нейтральності державних службовців. Необхідно встановити обмеження їх активної участі у політичній діяльності, оскільки сьогодні службовці всіх рівнів втягуються в політичну боротьбу (особливо під час виборів), що часто призводить до порушення законності та не сприяє ефективній роботі державних органів. Така вимога спрямована і на захист самих державних службовців від їх диференціації за критеріями політичної відданості.

Серед інших актуальних питань проведення адміністративної реформи є створення урядових органів. Особливість даного виду органів полягає у тому, що ключові установчі і кадрові питання щодо цих органів мають вирішуватись самим Кабінетом Міністрів України. Серед урядових органів, окремі з них мають підпорядковуватися Кабінету Міністрів України безпосередньо, а інші – опосередковано, через підпорядкування тому чи іншому міністерству (або, як виняток, органу виконавчої влади із спеціальним статусом).

Такі органи мають здійснювати управління окремими підгалузями або сферами діяльності, контрольно-наглядові функції, регулятивні та дозвільно-реєстраційні функції щодо фізичних і юридичних осіб.

Що стосується взаємовідносин органів державної влади та приватних осіб, то саме призначенням держави визначається одне з головних завдань цих органів – це надання управлінських послуг (наприклад, реєстрація, надання дозволів). Тобто демократична держава (якою прагне бути Україна), як організація на службі в суспільства, має забезпечувати створення умов для реалізації громадянами своїх прав та свобод. Система управлінських послуг має бути організована таким чином, щоб було зручно громадянам, щоб це займало мінімум часу, довідок та грошей.

При цьому, в запалі нинішньої боротьби із позабюджетними фондами, ми не повинні впасти в іншу крайність. У розвинених країнах, які намагаються здешевити державне управління, виправдали себе механізми госпрозрахунку в діяльності органів, що надають управлінські послуги. Так, якщо отримання послуги не вимагається як обов`язок від всіх громадян (наприклад, отримання ліцензії чи дозволу на полювання), то такі послуги надаються за плату, яка поступає на фінансування цього органу безпосередньо, а не через державний бюджет. При цьому, ніколи не повинні створюватися такі позабюджетні фонди за рахунок штрафів та інших санкцій, які накладаються державними органами (як сьогодні це має місце з боку податкових органів). І звичайно, якщо отримання певної послуги вимагається державою, то такі послуги повинні надаватися безплатно.

Отже, на даному етапі для України залишається найважливішим питанням знаходження компромісу між Президентом та Верховною Радою з метою набуття чинності Законом “Про Кабінет Міністрів України”, а після цього реальне втілення в законах «Про центральні органи виконавчої влади» та «Про службу в державних органах влади» інших положень Концепції адміністративної реформи в Україні.

---

“Національна безпека і оборона”. – №5, 2000. – С.59-63.

18.05.2000