Щодо законодавства про фінансування політичних партій

8 жовтня 2015 року Верховна Рада спромоглася проголосувати за Закон «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запобігання і протидії політичній корупції» № 713-VIII (далі ― Закон).
Відповідно до пункту 5 Прикінцевих та Перехідних положень зазначеного Закону Національне агентство з питань запобігання корупції (далі – НАЗК) у 60-денний строк з дня початку його діяльності повинне забезпечити прийняття нормативно-правових актів, що випливають із цього Закону.
Враховуючи той факт, що 14 серпня 2016 року НАЗК було заявлено про початок своєї повноцінної роботи як органу державної влади за усіма напрямками антикорупційної діяльності та визначено датою початку його діяльності 15 серпня 2016 року, то, очевидно, усі нормативно-правові акти, що випливають із положень зазначеного Закону, повинні бути прийняті до 14 жовтня 2016 року включно.
Аналіз ситуації із розробкою нормативно-правових актів НАЗК показав, що основними проблемами є: відсутність Методології оцінки внесків у формі робіт, товарів або послуг та численні зауваження щодо якості вже прийнятих актів. Йдеться, передусім, про такі підзаконні нормативно-правові акти.

1) Форма звіту політичної партії про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру.
9 червня 2016 року рішенням НАЗК №3 «Про затвердження форми Звіту політичної партії про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру» відповідно до статей 8, 12 Закону «Про запобігання корупції», частини восьмої статті 17 Закону «Про політичні партії в Україні» затверджено форму Звіту політичної партії про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру. Відповідне рішення зареєстроване в Міністерстві юстиції України від 30 червня 2016 року №904/29034.
Участь у розробці зазначеної форми брали представники політичних партій та громадськості. За їх словами, участь НАЗК у цьому процесі була лише номінальною.
Водночас, представники політичних партій вказують на такі основні недоліки форми звіту та проблеми, які виникали при її заповненні:
1) форма є занадто громіздкою і незручною для заповнення;
2) запитувана інформація у звіті повинна бути термінологічно адаптована до законодавства про бухгалтерський облік;
3) вимагається надати інформацію, яка не передбачена ч. 9 ст. 9 Закону «Про політичні партії в Україні». Зокрема, це стосується фінансових питань, кількості обраних депутатів тощо. НАЗК може самостійно збирати всі необхідні дані, оскільки така інформація доступна в державних реєстрах;
4) форма звіту має максимально узгоджуватись зі звітами, що подають партії як юридичні особи до органів фіскальної служби;
5) представників політичних партій обурює вимога НАЗК підтверджувати місцезнаходження партії договором. Трапляються випадки, коли керівники надають свою квартиру безкоштовно для потреб партії, тому жодного документального підтвердження користування приміщенням немає;
6) форма звіту повинна бути в онлайн-форматі, що полегшить процес його подачі. Для цього достатньо мати свій електронний ключ;
7) представники політичних партій відзначають неадекватність поточних вимог звітності;
8) існують терміни (колонки, графи), які НАЗК мало б розкрити у примітках до Звіту, у Порядку подання звіту політичної партії про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру або взагалі виключити.

2) Положення про порядок подання Звіту політичної партії про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру.
Рішенням НАЗК від 28 липня 2016 року №2 відповідно до статей 8, 12 Закону «Про запобігання корупції», частини восьмої статті 17 Закону «Про політичні партії в Україні»  затверджено Положення про порядок подання Звіту політичної партії про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру  (далі – Положення). Відповідне рішення зареєстровано у Міністерстві юстиції України 25 серпня 2016 року №1185/29315.
Аналіз цього документу дає підстави говорити про такі його недоліки:
а) пунктом 1 р. II Положення передбачено, що «Політичні партії щокварталу, але не пізніше ніж на сороковий день після закінчення звітного кварталу, зобов’язані подати до Національного агентства Звіт (за підписами керівника політичної партії і головного бухгалтера (особи, відповідальної за ведення бухгалтерського обліку), засвідченими печаткою політичної партії) у паперовій формі та в електронному вигляді».
Аналогічно у п. 13 Положення закріплено, що достовірність даних звіту підтверджується власноручними підписами керівника (уповноваженої особи) та головного бухгалтера (особи, відповідальної за ведення бухгалтерського обліку) на останній сторінці звіту, скріпленими печаткою політичної партії.
Зазначене положення вступає в колізію з ч. 7 ст. 17 Закону «Про політичні партії в Україні», оскільки норма Закону передбачає підпис лише керівника політичної партії, засвідчений печаткою.
Відповідно до абз. 5 ч. 1 р. II Положення у разі недотримання вищезазначених вимог (зокрема, підпису керівника і бухгалтера або особи, відповідальної за ведення бухгалтерського обліку) вважається, що звіт оформлено з порушенням вимог Закону та з настанням відповідних наслідків.
Колізійність положень Закону та Положення породжує проблеми при визначенні відповідальної особи за достовірність даних, внесених до Звіту.
Окрему проблему для невеликих партій і партій, які тільки починають свою діяльність і ще не здійснюють фінансових операцій, становить вимога ведення бухгалтерської звітності у встановленому порядку (ч. 1 ст. 17 Закону «Про політичні партії в Україні»). Фактично відтепер не можна обійтись без бухгалтера, що породжує додаткові обтяження для партій, які не отримують державного фінансування статутної діяльності та не мають значної допомоги у вигляді внесків;
б) пунктом 2 р. II Положення визначено, що звіт подається за IV квартал та за рік – до 9 лютого наступного за звітним року включно. Таким чином, вимагається подавати консолідований звіт за рік. Пунктом 11 цього ж Положення визначено, що до річного звіту політична партія, її місцева організація, яка в установленому порядку набула статусу юридичної особи, додають: 1) висновки щорічного внутрішнього фінансового аудиту своєї діяльності; 2) висновки незалежного зовнішнього фінансового аудиту.
Однак частиною 11 ст. 17 Закону вимагається до звіту політичної партії про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру за четвертий квартал звітного року додавати висновки щорічного внутрішнього аудиту та незалежного зовнішнього фінансового аудиту політичної партії (якщо його проведення є обов’язковим відповідно до цього Закону), які є невід’ємними частинами такого звіту.
Законом не передбачено обов’язок подачі консолідованого звіту за рік, а зазначені приписи Положення суперечать нормам Закону. Отже, Положення у цій частині може бути оскаржено політичними партіями до адміністративного суду;
в) керуючись п. 1 р. I, Положення визначає порядок складання та подання Звіту політичної партії, а також вимоги до розкриття елементів такого звіту. Тому, питання, які є спірними та незрозумілими при заповненні звіту (див. п. 1) могли б бути роз’яснені у цьому Положенні.

3) Форми заяв до платіжного документа на здійснення грошового внеску на підтримку політичної партії до установи банку України чи відділення зв’язку.
Рішенням НАЗК від 2 червня 2016 року №7 «Про затвердження форм заяв до платіжного документа на здійснення грошового внеску на підтримку політичної партії до установи банку України чи відділення зв’язку» відповідно до частини шостої статті 15 Закону «Про політичні партії в Україні»  затверджено дві форми заяв:
а) Заява про відсутність обставин, передбачених частинами першою-третьою статті 15 Закону «Про політичні партії в Україні», наявність яких є підставою для відмови у прийнятті платіжного документа на здійснення грошового внеску (від громадянина України);
б) Заява про відсутність обставин, передбачених частинами першою-третьою статті 15 Закону «Про політичні партії в Україні», наявність яких є підставою для відмови у прийнятті платіжного документа на здійснення грошового внеску (від юридичної особи). Рішення зареєстровано в Міністерстві юстиції 30 червня 2016 р. № 902/29032.
Заяви містять всі необхідні відомості для здійснення грошового внеску на підтримку політичної партії.

4) Акти НАЗК, що регламентуватимуть порядок розподілу державних коштів політичним партіям.
Відповідно до п. 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запобігання і протидії політичній корупції»  державне фінансування статутної діяльності політичних партій розпочалось з III кварталу 2016 року.
На офіційному сайті НАЗК розміщено лише новину про затвердження розподілу коштів, виділених з державного бюджету на фінансування статутної діяльності політичних партій у 2016 році (у ІІІ кварталі поточного року надано по 25% державного фінансування статутної діяльності чотирьом, а у ІV кварталі – п’ятьом політичним партіям).
Станом на 7 листопада 2016 року рішень про розподіл коштів НАЗК між політичними партіями на фінансування їх статутної діяльності не оприлюднено ні на веб-сайті НАЗК, ні на веб-сайті Верховної Ради (хоча, за словами представників політичних партій, кошти за III квартал на рахунки партій вже надійшли). У цьому контексті зазначимо, що відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 15 Закону «Про доступ до публічної інформації»  НАЗК як розпорядник такої інформації зобов҆язане  оприлюднювати таку інформацію.
У такому випадку доводиться порушувати питання щодо дотримання з боку НАЗК (як розпорядника такої інформації) положень ч. 1 ст. 15 Закону «Про доступ до публічної інформації».

5) Методологія оцінки квартальних звітів партій про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру.
Рішенням НАЗК від 8 вересня 2016 року №26, відповідно до статей 8, 12 Закону «Про запобігання корупції», частин чотирнадцятої та п’ятнадцятої ст. 17 Закону «Про політичні партії в Україні» , затверджено Положення про аналіз Звіту політичної партії про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру  (далі – Положення про аналіз).
Відповідне рішення зареєстроване в Міністерстві юстиції України 19 вересня 2016 року №1264/29394.
Абзацом 2 п. 3 р. II Положення про аналіз  зазначено, що грубим порушенням встановлених вимог є: подання Звіту без підпису керівника (уповноваженої особи) та головного бухгалтера (особи, відповідальної за ведення бухгалтерського обліку) на останній сторінці та незасвідчення печаткою політичної партії, її місцевої організації.
Таким чином, абзац 2 п. 3 р. II Положення про аналіз  аналогічно, як і абз. 5 ч. 1 р. II Порядку подання звіту, вступає у колізію з ч. 7 ст. 17 Закону «Про політичні партії в Україні», яка передбачає підпис лише керівника політичної партії, засвідчений печаткою при подачі звіту.

6) Методологія оцінки внесків у формі робіт, товарів або послуг.
Частиною 5 ст. 17 Закону «Про політичні партії в Україні»  закріплено, що розмір (сума) внеску у формі робіт, товарів або послуг визначається на основі ринкової вартості ідентичних або подібних робіт, товарів та послуг на відповідному ринку за методологією, розробленою та затвердженою НАЗК за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної фінансової політики.
Станом на 5 листопада 2016 року НАЗК не затвердило відповідну Методологію.
До моменту ж затвердження:
1) виключається можливість притягнення до адміністративної відповідальності за ст. 212-15 КУпАП у частині порушення порядку надання або отримання внеску на підтримку політичної партії – якщо такий внесок полягав у роботах, товарах чи послугах;
2) виключається можливість притягнення до кримінальної відповідальності особи за ст. 159-1 КК у частині здійснення внеску на підтримку політичної партії у великому розмірі – якщо такий внесок полягав у роботах, товарах чи послугах.

7) Тлумачення НАЗК найбільш важливих термінів
Частиною 5 ст. 14, ч. 4 ст. 15 Закону «Про політичні партії в Україні»  визначено, що НАЗК встановлює визначення термінів «пов’язані особи», «спонсорство», «треті особи», «вирішальний вплив» та «кінцевий бенефіціарний власник (контролер)», що вживаються в цьому Законі та законодавстві України про вибори.
Рішенням НАЗК від 11 серпня 2016 року №11 «Про визначення термінів, що вживаються у Законі України «Про політичні партії в Україні» та законодавстві України про вибори», надано визначення зазначених термінів. Відповідне рішення зареєстровано у Міністерстві юстиції України 8 вересня 2016 року №1226/29356.
Розроблений проект попередньо, 26 липня 2016 року, був оприлюднений для обговорення на сторінці НАЗК у Facebook, проте для надання пропозицій було надано лише два дні (до 28 липня 2016 року). Брак часу не дозволив правникам та громадськості належним чином відреагувати на недоліки у пропонованих визначеннях. Між тим, такі недоліки існують.
Аналіз законодавства та запропонованих визначень показав прорахунки:
1) законодавця ― у частині вживання у контексті діяльності політичних партій та віднесення до переліку термінів, які потребують визначення понять «спонсорство» (як такого, що за своєю суттю передбачає певну зацікавленість і корисливий характер у зв’язку з наданням будь-якої підтримки), «кінцевий бенефіціарний власник (контролер)» (оскільки можна було обмежитись відсилкою до Закону «Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення», положення якого розкривають це поняття);
2) НАЗК, визначаючи терміни: «вирішальний вплив» ― не роз’яснює його, а навпаки створює проблеми з розумінням поняття «вирішальні рішення», яке не використовується у законодавстві; «пов’язані особи» ― не враховує положення інших галузевих актів, в яких розкривається це поняття з урахуванням певної специфіки;  «треті особи» – спотворює усвідомлення змісту Закону шляхом вказівки на те, що ними можуть бути будь-які особи, тощо.
З огляду на зазначене, досить сумнівним видається досягнення бажаної мети тлумачення НАЗК найбільш важливих термінів – успішної реалізації Закону «Про запобігання корупції» в контексті фінансування політичних партій.

II. Приведення Центральною виборчою комісією своїх нормативно-правових актів у відповідність до вимог Закону.
Пунктом 4 Прикінцевих і Перехідних положень Закону  передбачено, що Центральній виборчій комісії (далі – ЦВК) у тримісячний строк з дня набрання чинності цим Законом необхідно:
– привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом;
– забезпечити прийняття нормативно-правових актів, що випливають із цього Закону.
З огляду на те, що Закон набрав чинності 26 листопада 2015 року, то кінцевою датою приведення ЦВК своїх нормативно-правових актів у відповідність до нього є 26 лютого 2016 року.
ЦВК прийнято такі нормативно-правові акти:
1) Постанову «Про форми фінансових звітів про надходження і використання коштів виборчих фондів політичних партій, кандидати в народні депутати України від яких зареєстровані в загальнодержавному багатомандатному виборчому окрузі, та кандидатів у народні депутати України в одномандатних виборчих округах, порядок їх складання, надсилання та проведення аналізу» від 10 червня 2016 року № 200.
2) Постанову «Про внесення змін до Порядку контролю за надходженням, обліком і використанням коштів виборчих фондів політичних партій, кандидати в народні депутати України від яких зареєстровані в загальнодержавному багатомандатному виборчому окрузі, та кандидатів у народні депутати України в одномандатних виборчих округах»  від 24 червня 2016 року №237 – на виконання пунктів 1, 2 частини другої статті 30, частини дев’ятої статті 50 Закону «Про вибори народних депутатів України» , і керуючись статтями 11–13, пунктами 1, 2, 5 статті 19, частиною другою статті 27 Закону «Про Центральну виборчу комісію» .
Таким чином, ЦВК привела свої нормативно-правові акти у відповідність до вимог Закону, однак не дотрималась строків, передбачених п. 4 Прикінцевих і Перехідних положень Закону. Очевидно, порушення строків обумовлено затримками у запуску діяльності НАЗК.

III. Приведенням Кабінетом Міністрів України своїх нормативно-правових актів у відповідність до вимог Закону.
Пунктом 6 Прикінцевих і Перехідних положень Закону  передбачено, що Кабінету Міністрів України (далі – КМ) у тримісячний строк з дня набрання чинності цим Законом необхідно привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом. Кінцевою датою такого приведення є 26 лютого 2016 року.
Згідно з Додатком №3 до Закону «Про Державний бюджет України на 2016 рік»  кодом програмної класифікації видатків та кредитування державного бюджету №6331020 та кодом функціональної класифікації видатків та кредитування бюджету №0111 на фінансування статутної діяльності політичних партій передбачено 391 032,3 грн., що в повному обсязі покриває фінансування заходів, передбачених у 2016 році.
Оскільки фінансування статутної діяльності політичних партій у 2016 році почалось з III кварталу, то загальна сума, яку має бути роздано чотирьом парламентським партіям, становить 141 647, 55 тис. грн.
Кошти, надані політичним партіям, мають визначений код економічної класифікації видатків бюджету – поточні видатки. Відповідно до наказу Міністерства фінансів України «Про затвердження Інструкції щодо застосування економічної класифікації видатків бюджету та Інструкції щодо застосування класифікації кредитування бюджету»  від 12 березня 2012 року №333 (абз. 3 п. 1.6) поточні видатки – це видатки, які спрямовуються на виконання бюджетних програм та забезпечують поточне функціонування бюджетних установ, проведення досліджень, розробок, заходів та надання поточних трансфертів населенню і підприємствам (установам, організаціям).
Усі поточні видатки спрямовані на вирішення так званих «дрібних», «побутових» питань функціонування партії. Витратити державні кошти, наприклад, на придбання нерухомості політична партія не зможе, оскільки для цього передбачається інший код видатків – капітальні.
За таких умов виникають сумніви у можливості досягнення закладених у нове законодавство цілей протидії та запобігання політичній корупції, якщо вже на першому етапі його впровадження створюються перепони у вигляді невизначеності та необґрунтованості обмежень у використанні державних коштів політичними партіями.
Вирішення цього питання прямо залежне від бажання уповноважених органів (Міністерства фінансів, Рахункової палати (п. 1-3 ч. 1 ст. 7 Закону «Про Рахункову палату» ), НАЗК (п. 4 ч. 1 ст. 11 Закону «Про запобігання корупції» ) змінювати ситуацію з політичною корупцією в державі.

Матеріал підготовлено в рамках проекту «Моніторинг імплементації та проведення інформаційно-просвітницької кампанії щодо нових правил фінансування політичних партій», що реалізується за фінансової підтримки Ради Європи.