Розподіл справ у судах: як за його допомогою підвищити довіру до суду?

Найвищі судові інстанції для громадськості недоступні. В інших судах, буває, негативно ставляться до присутності у судових засіданнях „сторонніх” осіб – громадськості, а надто преси. Парадокс, але закритість полягає ще й у тому, що судова система не вселяє громадянам впевненості, що інша сторона не „попрацювала” із суддею за межами судового процесу, бо двері до кабінету судді зазвичай відкриті. Ось і намагаються сторони усілякими способами шукати контакту з головою суду, суддею чи наближеними до них особами.

Однією із системних проблем у цьому аспекті є непрозорість розподілу справ у судах. Така непрозорість кожного разу дає можливість підозрювати (обґрунтовано чи ні) у маніпуляціях для впливу на результат. Уже давно не секрет, що домовленість з головою суду про те, хто і як вирішить справу, нерідко досягається ще до того, як справа надійде до суду. Згідно з дослідженням Центру суддівських студій, у 2008 р. посилився вплив на незалежність суддів через розподіл справ між суддями головою суду та його заступником – на існування такого впливу звернули увагу 36 % опитаних суддів (проти 34 % у 2007 р.), зокрема в місцевих судах – 31 % (проти 24 % у 2007 р.). Насторожує значний вплив на незалежність суддів розподілу справ головами судів вищого рівня [1].

За даними сайту Верховного Суду України, у 2008 р. Рада суддів України навіть звільнила з посади заступника голови Апеляційного суду м. Києва – голови судової палати за порушення в організації роботи палати, які, зокрема, стосувалися розподілу справ з недотриманням принципу черговості та випадковості, втручання у діяльність інших суддів з розгляду конкретних справ. Рада суддів України також вирішила направити матеріали щодо цього судді до Вищої кваліфікаційної комісії суддів для розгляду питання щодо можливості перебування на посаді судді [2]. Згодом Верховна Рада України звільнила цього суддю, але чомусь за його заявою про відставку, а не за порушення присяги [3].

Маніпуляціям зі справами сприяє і суперечливе регулювання порядку розподілу справ, а радше – його відсутність.

 

Існуюче регулювання розподілу справ

Цивільний процесуальний кодекс та Кодекс адміністративного судочинства передбачають, що розподіл цивільних та адміністративних справ здійснюється в порядку черговості не пізніше наступного дня після їх реєстрації. Однак, термін „черговість” тлумачиться різними судами по-різному. Таку черговість може визначати й керівництво суду, керуючись лише йому відомими критеріями.

По-різному це питання визначається в інструкціях з діловодства. Наприклад, згідно з інструкціями з діловодства у місцевому загальному суді та апеляційному загальному суді (затверджені наказами Державної судової адміністрації від 6 січня 2006 р. і 27 червня 2006 р.), судові справи розподіляються між суддями апаратом суду з урахуванням спеціалізації суддів, що визначається головою суду, та розрахункових норм часу, необхідного для розгляду справ, і поправочних до них коефіцієнтів, що затверджуються Радою суддів України (до речі, не затверджені досі). А відповідно до інструкцій з діловодства в апеляційних і місцевих адміністративних судах (затверджена наказом Державної судової адміністрації від 5 грудня 2006 р.) та в господарських судах (затверджена наказом Голови Вищого господарського суду від 10 грудня 2002 р.) розподіл справ здійснюється за резолюцією керівництва суду.

Як видно з положень різних інструкцій, керівники судів мають можливість втручатися у розподіл справ. Зазвичай голови судів беруть на себе функцію з розподілу справ, посилаючись на відведені їм Законом „Про судоустрій України” повноваження з організаційного керівництва діяльністю суду, хоча прямо повановаження голів судів розподіляти справи між суддями не передбачене жодним законом. За таких умов неупередженість розподілу справ цілком залежить від добросовісності конкретного голови суду чи його заступника.

Деякі суди самостійно або за підтримки проектів міжнародної технічної допомоги впровадили комп’ютерні програми, що дають можливість автоматично розподіляти справи між суддями. До речі, автоматичний розподіл судових справ передбачено й низкою законопроектів, зокрема, й проектом Закону України „Про судоустрій і статус суддів”, підготовленим до другого читання.

 

Міжнародні стандарти

Питання розподілу справ є принциповим з огляду на забезпечення прав особи на законного суддю і безсторонній суд. Саме тому цьому питанню приділяється значна увага і на міжнародному рівні.

Міжнародні стандарти відносять питання розподілу судових справ до внутрішньої судової адміністрації (п. 14 Основних принципів незалежності судових органів 1985 р.). Монреальська загальна декларація про незалежність правосуддя 1983 р. (п. 35) передбачає, що лише судді мають відповідати за розподіл судових справ між окремими суддями або групами суддів згідно із законодавством або правилами суду.

Слід зазначити, що міжнародні рекомендації не виключають можливості розподілу судових справ головами судів, якщо такий розподіл гарантує незалежність судді та запобігає свавіллю (Висновок „Адміністрація суду в контексті незалежності суддів” Першої експертної комісії Міжнародної асоціації суддів 1981 р.).

Водночас позиція Комітету Міністрів Ради Європи більш конкретна і жорстка. Відповідно до принципу І (2) (е) Рекомендації № (94) 12 „Незалежність, дієвість та роль суддів” на розподіл судових справ між суддями не повинно впливати бажання однієї із сторін у справі або будь-якої особи, яка заінтересована у результатах розгляду справи. Такий розподіл може здійснюватися, наприклад, жеребкуванням, через систему автоматичного розподілу за алфавітним порядком або через іншу подібну систему.

Таким чином, згідно з міжнародними стандартами, розподіл справ:

1) є внутрішнім питанням організації діяльності судів;

2) повинен гарантувати незалежність судді і запобігати свавіллю чи впливу будь-якої заінтересованої особи;

3) має здійснюватися за системою, що виключає вплив суб’єктивних чинників.

 

Досвід європейських країн

Досвід європейських країн показує: для того, щоб уникнути впливу керівників судів на процес розподілу справ у судах часто використовують автоматизовані комп’ютерні системи. Такі системи запроваджені та успішно працюють у більшості європейських держав (зокрема, Німеччині, Франції тощо). Використання у судах автоматизованих систем дозволяє розподіляти справи між суддями за випадковим принципом та рівномірно.

Роль голови суду у більшості країнах зводиться лише до обрання системи розподілу (наприклад, у Франції, Швеції). Зокрема у Франції, голова суду на підставі закону визначає порядок розподілу справ після узгодження його зі зборами суддів відповідного суду. До повноважень голови суду також належить затвердження складу колегій суддів та палат.

На відміну від французського досвіду, у Німечинні повноваження голови суду ще більше звужені – він лише пропонує проект плану розподілу справ. Такий план щороку затверджує президія відповідного суду. У плані розподілу справ визначаються колегії, палати, сенати і максимально деталізоване коло категорій справ, які ними розглядатимуться. Зазначені структурні підрозділи вільні у виборі системи розподілу між самими суддями, проте в будь-якому випадку усі справи розподіляються спеціальними системами в автоматичному порядку і голова суду, палати, сенату або якась інша особа не мають жодної можливості розподілити справи на свій розсуд.

Як у Франції, у Німеччині порядок розподілу справ може коригуватися шляхом внесення до нього змін за певних умов: наприклад, якщо відповідна палата виявиться переобтяженою великою кількістю справ чи навпаки відчуватиме недостатню кількість роботи; або якщо повноваження одного з суддів палати будуть припинені чи він тривалий час не може виконувати їх через хворобу, або якщо до суду буде призначений новий суддя тощо.

У деяких країнах, де розподіл справ у судах ще не повністю комп’ютеризований, відповідні повноваження здійснюють голови судових палат, користуючись списком суддів в алфавітному порядку. При цьому можуть враховуватися також поточне навантаження та спеціалізація конкретного судді (наприклад, у Польщі, Литві).

 

Автоматичний розподіл: перший досвід в українських судах

У деяких українських судах автоматичний розподіл справ уже запроваджено завдяки ініціативності керівництва відповідних судів. При цьому розроблено різні комп’ютерні програми, подекуди й самими суддями. Чи не найшвидше автоматичний розподіл справ (у тому числі з урахуванням спеціалізації та навантаження) випробувано в одному з трьох перших модельних судів – Івано-Франківському міському суді. Працює така система в Апеляційному суді Харківської області, в одній із судових палат Вищого господарського суду і навіть у Верховному Суді.

Останнім часом на базі Апеляційного суду Донецької області, Апеляційного суду Івано-Франківської області, Івано-Франківського міського суду, Печерського районного суду м. Києва, Петровського районного суду м. Донецька, Харківського апеляційного адміністративного суду та Харківського окружного адміністративного суду впроваджується нова електронна система автоматизації діловодства за підтримки Проекту USAID «Україна: верховенство права» та Корпорації «Виклики тисячоліття». Ця система передбачає, зокрема, функцію автоматичного розподілу справ між суддями за методом випадкового числа, яка враховує спеціалізацію і навантаження суддів. Як показують підрахунки, автоматизація діловодства, у тому числі й реєстрації справ, дозволяє у декілька разів зменшити час на поточну роботу працівників апарату. А підготовка статистичних звітів здійснюється майже в автоматичному режимі.

Та, на жаль, ще не в усіх судах керівництво готове впроваджувати ці механізми. Часто голови судів, відчуваючи тягар відповідальності за організаційне керівництво діяльністю суду, не можуть відмовитися від права розподіляти справи.

 

Як поширити досвід модельних судів?

У Концепції вдосконалення судівництва для утвердження справедливого суду в Україні відповідно до європейських стандартів, що затверджена Президентом України у 2006 р. передбачено, що збори суддів відповідного суду повинні вирішувати питання, пов’язані із запровадежнням спеціалізації суддів, а також затверджувати порядок розподілу заяв і судовиих справ між суддями, порядок утворення колегій суддів і призначення головуючих, порядок заміщення суддів у разі їх відсутності. Це найбільш демократичний механізм, що найкраще відповідає міжнародним стандартам.

Задля втілення положень Концепції в життя передусім слід уніфікувати правила розподілу справ у судах таким чином, щоб унеможливити втручання суб’єктивних чинників у цей процес та забезпечити рівномірне навантаження на суддів.

Оскільки, згідно з Конституцією України для вирішення питань внутрішньої діяльності судів діє суддівське самоврядування, доцільно, щоб правила розподілу справ у судах затвердила Рада суддів України. Це, зокрема прямо випливає з її повноважень щодо забезпечення незалежності судів і суддів, поліпшення стану організаційного забезпечення та здійснення контролю за організацією діяльності судів, які встановлені Законом „Про судоустрій України”.

Такі правила можуть передбачати три методи розподілу судових справ. Конкретний метод розподілу справ у кожному суді може затверджуватися зборами суддів. Перший – метод автоматичної випадкової вибірки – передбачає наявність комп’ютерної програми, яка почергово шляхом генерування випадкових чисел обиратиме суддю для розгляду справ у міру їх надходження та реєстрації. Другий метод – за списком суддів в алфавітному порядку – полягає у послідовному розподілі справ за списком прізвищ суддів, розміщених за абеткою. На відміну відміну від попереднього, цей спосіб розподілу може здійснюватися і без допомоги спеціальної комп’ютерної програми. Третій метод – метод спеціалізації – полягає у поділі справ на категорії і закріплення певної категорії справ за суддею (суддями). Розподіл справ між декількома суддями, які спеціалізуються на їх розгляді, має здійснюватися одним із перших двох методів. Так само може здійснюватися розподіл справ, для яких спеціалізацію суддів не запроваджено, тобто не обов‘язково запроваджувати суцільну спеціалізацію з усіх можливих категорій справ. Слід зауважити, що запровадження розподілу справ за спеціалізацією суддів доцільне лише у судах з великою кількістю суддів.

У тих випадках, коли справа підлягає розгляду колегіальним складом суду, добір суддів до колегії повинен здійснюватися на тих же засадах, на який обирався суддя для підготовки до розгляду цієї справи. Головуючим у колегії суддів може бути суддя, який здійснював підготовку справи, або старший за віком суддя, або інший суддя, що визначатиметься відповідно до правил розподілу справ.

Використовуючи будь-який з трьох проаналізованих методів розподілу справ можна забезпечити рівномірне навантаження на суддів. Для цього потрібно враховувати рівень складності справи, що визначатиметься емпірично у кожному суді та може затверджуватися зборами суддів. Наприклад, найменший рівень складності може бути присвоєний справам наказного провадження, матеріалам за заявою про забезпечення позову чи доказів до подання позовної заяви, справам про адміністративні правопорушення тощо; а найвищий рівень складності – наяскладнішим кримінальним справам, де є кілька підсудних чи епізодів, або про злочини, за які передбачено покарання у вигляді довічного позбавлення волі тощо.

При розподілі справ, незалежно від обраного методу, також варто враховувати тимчасову відсутність судді у зв’язку з відрядженням, відпусткою, хворобою тощо. Потрібно дещо послаблювати навантаження з розгляду справ суддям, які поєднують свої функції з іншою діяльністю (наприклад, на адміністративній посаді, у кваліфікаційній комісії суддів тощо).

Слід також врахувати випадки, коли суддю, який розглядав справу необхідно замінити: у разі відводу, якщо в процесі розгляду суддю звільнено з посади, якщо він досягнув 65 років або закінчився строк його призначення, у разі тривалого відрядження чи хвороби судді. За таких обставин, щоб запобігти затягуванню судового процесу, потрібно передбачити можливість перерозподілу цієї справи між іншими суддями в загальному порядку. При цьому суддя, який розглядав справу, повинен вилучатися з розподілу.

Результати розподілу справ повинні протоколюватися, а будь-які зміни повинні також фіксуватися із обов’язковим зазначенням законних підстав. Втручання у систему розподілу справ з метою спрямування справи конкретному судді або запобігання її розгляду певним суддею має тягнути за собою відповідальність, встановлену законом за втручання у здійснення правосуддя, аж до кримінальної відповідальності до статті 376 Кримінального кодексу. Порушення правил розподілу справ може стати підставою для відводу судді, оскільки викликає об’єктивні сумніви у його неупередженості.

Правила розподілу справ мають бути доступні учасникам процесу та іншим відвідувачам суду, а тому їх слід розмістити на дошці оголошень суду та на Інтернет-сторінці суду.

Впровадження у діяльність судів загальної юрисдикції запропонованих об’єктивних правил розподілу справ сприятиме прозорості діяльності судів, забезпеченню незалежності суддів, зменшенню проявів корупції у правосудді та підвищенню громадської довіри до судової системи.  

 

Роман Куйбіда,

к.ю.н, заступник Голови правління

Центру політико – правових реформ

 

Тетяна Руда,

експерт Центру політико – правових реформ

---

[1] Моніторинг незалежності суддів в Україні. 2008 рік. / За заг. ред. А. Алексєєва, Центр суддівських студій. – К.: Поліграф-Експрес, 2008. – С. 28.

[2] 29.02.2008. Звільнено з посади заступника голови Апеляційного суду м. Києва // http://www.scourt.gov.ua/clients/vs.nsf/0/5885E1091B3DC21FC22573FE0052E824?opendocument.

[3] Постанова Верховної Ради України „Про звільнення суддів” від 22 травня 2008 року № 302-VI // Відомості Верховної Ради України. – 2008. – № 30 – Ст. 264.

 

Проект

Порядок розподілу судових справ

у судах загальної юрисдикції

 

Порядок розподілу судових справ у судах загальної юрисдикції (далі – Порядок) встановлений з метою забезпечення права особи на законного суддю у своїй справі та запобігання впливу суб’єктивних чинників (бажання сторони чи судді) на розподіл справ у судах.

 

1. Цей Порядок встановлює механізм визначення судді (суддів) для розгляду в суді:

– позовної заяви, заяви у справі наказного чи окремого провадження або справі про банкрутство; заяви про забезпечення позову чи доказів до подання позовної заяви, заяви про вжиття запобіжних заходів; заяви (подання) про вирішення судом питання, пов’язаного з виконанням судового рішення чи рішення іншого органу (посадової особи), крім випадків, якщо це питання вирішує той самий склад суду, що розглянув справу; клопотання про визнання рішення іноземного суду або надання дозволу на його примусове виконання; заяви про видачу виконавчого документа на підставі рішення третейського суду, заяви про скасування рішення третейського суду;

– обвинувального висновку прокурора з матеріалами кримінальної справи, скарги потерпілого про злочин, визначений у частині першій статті 27 Кримінально-процесуального кодексу; подання органу, що здійснює оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство, прокуратури; скарги на рішення, дії органу дізнання, досудового слідства, прокуратури, які подаються до розгляду кримінальної справи в суді; справи про застосування примусових заходів медичного характеру; постанови слідчого чи прокурора про направлення справи до суду для вирішення питання про звільнення особи від кримінальної відповідальності; заяви чи подання, що пов’язані з виконанням вироку, постанови, ухвали суду, що винесені відповідно до Кримінально-процесуального кодексу України;

– матеріалів справи про адміністративні правопорушення;

– апеляційної скарги (подання), апеляції;

– касаційної скарги (подання);

– скарги за винятковими обставинами, подання прокурора про перегляд судового рішення в порядку виключного провадження;

– заяви про перегляд справи за нововиявленими обставинами, крім випадків, якщо це питання вирішує той самий склад суду, що розглянув справу.

 

2. Правила розподілу судових справ розробляються у кожному суді з урахуванням цього Порядку і затверджуються зборами суддів, а також переглядаються ними у разі виникнення потреби.

Правила розподілу судових справ є доступними для відвідувачів суду, вивішуються на дошці оголошень суду та розміщуються на відповідній інтернет-сторінці суду на офіційному веб-порталі судової влади.

 

3. Розподіл між суддями судових справ відбувається одним із методів:

1) автоматичною випадковою вибіркою;

2) за списком суддів в алфавітному порядку;

3) за спеціалізацією суддів.

Метод розподілу справ у кожному суді визначається Правилами розподілу судових справ.

 

4. Розподіл справ автоматичною випадковою вибіркою здійснюється за допомогою комп’ютерної програми, в яку вводяться імена суддів цього суду. Після реєстрації справи програма методом випадкового числа обирає ім’я одного судді зі списку, якому передається справа. Ім’я судді, якому розподілена справа, тимчасово вилучається зі списку розподілу, поки наступні справи не будуть почергово розподілені між усіма іншими суддями.

У загальних судах програма може здійснювати розподіл окремо за цивільними, кримінальними, адміністративними справами, справами про адміністративні правопорушення.

 

5. Розподіл справ за списком суддів в алфавітному порядку здійснюється шляхом розподілу справ у міру їх реєстрації почергово – в порядку розташування прізвищ суддів у списку відповідно до абетки. При надходженні справи до суду, вона реєструється і розподіляється першому судді зі списку, наступна справа – другому, і так далі до кінця списку. Далі розподіл починається спочатку.

У загальних судах розподіл може здійснюватися за списками, складеними окремо для цивільних, кримінальних, адміністративних справ, справ про адміністративні правопорушення.

 

6. Розподіл справ за спеціалізацією суддів здійснюється з урахуванням спеціалізації суддів на розгляді певних категорій справ.

Список категорій справ і суддів, які на них спеціалізуються, на наступний рік є додатком до правил розподілу справ і затверджується зборами суддів відповідного суду щороку не пізніше 15 грудня. Якщо до 15 грудня цього не зроблено, тоді такий список затверджує голова суду.

Під час реєстрації справи відповідальним службовцем апарату суду визначається її категорія, після чого вона передається на розгляд судді, який спеціалізується на розгляді справ цієї категорії. Якщо таких суддів декілька, тоді розподіл справ між ними після визначення спеціалізації здійснюється автоматичною випадковою вибіркою або за списком суддів в алфавітному порядку.

Якщо спеціалізацію для певних справ не визначено (тобто їх може розглядати кожен суддя цього суду) або у разі відсутності суддів, які спеціалізуються на розгляді таких справ, їх розподіл здійснюється автоматичною випадковою вибіркою або за списком суддів в алфавітному порядку.

 

7. Для забезпечення рівномірного навантаження на суддів збори суддів кожного суду мають право у правилах розподілу судових справ встановити для категорій справ рівень складності від 1 (найлегша справа) до 4 (найскладніша справа) залежно від середнього часу, що необхідний для розгляду справи певної категорії.

Рівень складності враховується при розподілі справ: суддя, який отримав справу 2 рівня складності, не залучається до розподілу після того, як буде розподілено наступні справи між іншими суддями, один раз; справу третього рівня – два рази, четвертого рівня – три рази.

Запровадження рівня складності справ можливе за будь-якого методу розподілу справ, що визначений пунктом 3 цих Правил.

 

8. У разі тимчасової відсутності судді (у зв’язку із захворюванням, відрядженням, відпусткою тощо) його ім’я вилучається зі списку суддів для розподілу справ до моменту його повернення. У разі відпустки чи відрядження тривалістю 30 днів і більше ім‘я судді вилучається зі списку за п’ятнадцять днів до початку відпустки чи відрядження.

 

9. У разі повернення справи на новий розгляд за наслідками перегляду у суді вищої інстанції її розподіл здійснюється за правилами, що діють у суді, з урахуванням тієї вимоги, що суддя, який брав участь у її розгляді, не залучається до розподілу.

Так само здійснюється розподіл справи у разі відводу (самовідводу) судді, який розглядав справу, або його вибуття у зв’язку зі звільненням з посади, досягненням 65-річного віку, закінченням строку призначення тощо, а також у випадку, якщо тривале відрядження чи захворювання судді перешкоджає своєчасному розгляду справи.

 

10. Процесуальні питання, пов‘язані з виконанням судового рішення, передаються на розгляд судді за правилами розподілу справ, що діють у суді, якщо закон не вимагає їх розгляду тим самим складом суду, що вирішував справу.

 

11. Для судді, який обіймає адміністративну посаду в суді, бере участь в органі суддівського самоврядування, є членом кваліфікаційної комісії суддів, Вищої ради юстиції, викладає в Академії суддів України, є представником України у міжнародній суддівській організації, збори суддів відповідного суду визначають певний відсоток робочого часу, що необхідний для виконання відповідних несуддівських функцій. Такий суддя не залучається до розподілу справ пропорційно до цього відсотка.

 

12. У разі об‘єднання справ відповідно до процесуального закону об’єднана справа передається на розгляд судді, якому першому була розподілена одна зі справ, що потім була об‘єднана з іншою (іншими).

 

13. У разі роз‘єднання справи відповідно до процесуального закону одна справа залишається на розгляді судді, якому її було розподілено, а розподіл іншої (інших) здійснюється за загальними правилами, що діють у суді.

 

14. У разі необхідності розгляду справи колегіальним складом суду інші професійні судді вибираються до складу колегії так само як і суддя, що був визначений для підготовки її до розгляду.

Якщо в суді визначається рівень складності справи, тоді для залучених до колегії суддів він має буди нижчим, ніж для судді, який здійснює її підготовку.

Головуючим у колегії суддів є суддя, який здійснював підготовку справи, або старший за віком суддя, або інший суддя, що визначається відповідно до правил розподілу справ.

 

15. Результати розподілу справ фіксуються у відповідних реєстраційних журналах, обліково-статистичних картках, алфавітних покажчиках. У разі зміни судді для розгляду справи відповідно до цього Порядку у відповідному журналі (обліково-статистичні картці, алфавітному покажчику) має бути чітко зазначено підставу для цього.

Якщо звернення до суду подано через канцелярію суду, тоді відразу після його реєстрації особі, яка подала звернення, повідомляється ім’я судді, який буде його розглядати.

 

16. Втручання у систему розподілу судових справ у суді з метою спрямування справи конкретному судді або запобігання її розгляду певним суддею забороняється і тягне за собою відповідальність, встановлену законом за втручання у здійснення правосуддя.

Спрямування справи до судді з порушенням правил розподілу судових справ може бути підставою для відводу (самовідводу) судді, оскільки викликає об’єктивні сумніви у неупередженості судді.

 

17. Державній судовій адміністрації України:

1) оприлюднити цей Порядок на офіційному веб-порталі судової влади та довести його до відома судів загальної юрисдикції;

2) апробувати на базі декількох судів усіх рівнів комп’ютерну програму для розподілу справ відповідно до цього Порядку;

3) не пізніше 1 грудня 2009 року представити комп’ютерну програму для розподілу справ на розгляд Ради суддів України;

4) протягом трьох місяців привести свої акти у відповідність до цього Порядку.

 

18. Судам загальної юрисдикції:

1) не пізніше 15 грудня 2009 року розробити і затвердити на зборах суддів правила розподілу судових справ;

2) не пізніше 15 днів після затвердження правил розподілу судових справ, а також після внесення до них змін направити один примірник правил (з урахуванням змін) до Державної судової адміністрації України для розміщення на сторінці відповідного суду на офіційному веб-порталі судової влади.