Реформування системи правової допомоги в Україні

Безоплатну правову допомогу можна отримати лише при провадженні у кримінальних справах від адвокатів, які представляють адвокатські об’єд­нання. Але в цьому випадку фактично позбавляються права на безоплатну правову допомогу особи, які проживають у місцевостях, де немає жодного адвокатського об’єднання. Тому необхідні розробка і прийняття закону, що визначить коло осіб, які надаватимуть та отримуватимуть без­оплатну правову допомогу, а також підстави, порядок отримання та види безоплатної правової допомоги.

Ще у 1997 році Міністерством юстиції України було підготовлено проект Закону України «Про безоплатне надання правової допомоги». Але у Верховній Раді України в 2001 році було зареєстровано інший проект Закону України «Про державну безоплатну правову допомогу» (реєст­раційний номер 7274 від 03.09.2001 р.), внесений народним депутатом України О.В.Задорожнім. Незважаючи на важливе суспільне значення проекту він не розглядався у парламенті і вже знятий з порядку денного.

9 листопада 2004 року народними депутатами України М.Д.Катеринчуком, С.В.Соболєвим та В.М.Стретовичем зареєстровано новий проект Закону України «Про правову допомогу» за номером 6320. Цей проект було розроблено експертами Центру політико-правових реформ та вперше представлено у виданні Центру «Правова допомога: зарубіжний досвід та пропозиції для України».

Законопроект передбачає створення в Україні єдиної системи правової допомоги, складовими якої будуть єдині суб’єкти надання правової допомоги (правові радники), види правової допомоги, принципи правової допомоги та підстави і заходи відповідальності за надання неякісної правової допомоги. Ця система правової допомоги сприятиме реальному захисту прав осіб, які звертаються за отриманням правової допомоги, тому що всі правові радники надаватимуть її за однаковими критеріями і нестимуть перед особами відповідальність за неякісну правову допомогу. На цей час в Україні діє щонайменше три системи правової допомоги (послуг), які є різними за своїм змістом, переліком принципів та видами відповідальності:

1) система правової допомоги адвокатів, яка ґрунтується на Законі України «Про адвокатуру»;

2) система правових послуг юридичних фірм та фахівців у галузі права, яка ґрунтується на положеннях Цивільного кодексу України;

3) система соціально-юридичних послуг державних і комунальних підприємств, яка ґрунтується на Законі України «Про соціальні послуги».

З цього випливає, що проект пропонує створити єдину систему правової допомоги в широкому її розумінні, тобто систему послуг, які мають правовий зміст, надаються на платній, а також безоплатній основі визначеними в законі суб’єктами, що мають відповідний рівень освіти, спрямовані на реалізацію і захист прав, свобод та законних інтересів особи, яка звертається по допомогу, та мають відповідати принципам їх надання.

Іншим завданням законопроекту є запровадження механізмів безоплатної (гарантованої) правової допомоги для осіб з невеликим рівнем доходів.

При розробці законопроекту враховувалися положення Конституції України, міжнародних актів ООН, Конвенції про захист прав людини та основних свобод, Резолюцій та Рекомендацій Ради Європи, актів Європейського Союзу, законодавчих актів Англії, Франції, Німеччини, Норвегії та Польщі.

Виходячи зі змісту правової допомоги, у проекті виділено такі її види: консультації та роз’яснення з правових питань; складання заяв, скарг та інших документів правового характеру; правові висновки; медіація; представництво; виконання обов’язків захисника у процесі дізнання, досудового слідства та розгляду кримінальної справи у суді, у справах про адмі­ні­стративні правопорушення та у справах про застосування заходів примусу.

Новелами законодавства України стануть положення проекту про такі види правової допомоги, як правові висновки та медіація.

Правовий висновок — це письмовий документ, який містить роз’яснення про необхідність вчинення або утримання від вчинення певних дій при застосуванні положень певного нормативного акта, який передбачає страхування відповідальності особи за реалізацію приписів правового висновку. У випадку чіткого виконання положень правового висновку, яке не дасть бажаних для особи результатів або призведе до порушення, обмеження прав цієї особи чи завдасть шкоди іншим особам, відповідальність за це буде нести суб’єкт надання правової допомоги, який надав правовий висновок.

Медіацією є правова допомога, яка спрямована на досягнення компромісу законних інтересів та вимог двох чи більше осіб з метою припинення спору між ними. У відносинах з надання правової допомоги у вигляді ме­діації суб’єкт надання цієї допомоги (медіатор) виступає своєрідним правовим посередником і спрямовує зусилля на досягнення компромісу між сторонами спору.

Такий вид допомоги має кілька переваг порівняно із судовим розглядом цього ж спору:

• швидкість вирішення спору;
• конфіденційність факту виникнення спору;
• прийняття обома сторонами результатів вирішення спору.

Враховуючи існування загальнодозвільного принципу («дозволено все, що не заборонено») у сфері надання правової допомоги, проект визначає можливість існування й інших видів правової допомоги, які, хоч і не передбачені положеннями законопроекту, але мають відповідати наступним ознакам:

• наявність правового змісту в діях (послугах);
• відповідність принципам;
• надання допомоги визначеними суб’єктами, які мають певний рівень освіти.

Адвокати, нотаріуси, патентні повірені, аудитори, фахівці у галузі права та юридичі особи приватного права об’єктивно відповідають принципам правової допомоги і тому зможуть надавати її відповідно до цього Закону. Інші суб’єкти не зможуть надавати правову допомогу у розумінні цього закону, оскільки не відповідатимуть принципу незалежності (наприклад, державні органи та організації) або принципу компетентності (наприклад, фізичні особи без юридичної освіти). Тому не вважатимуться правовою допомогою і не поширюватимуться її принципи на послуги, які надаються юридичними клініками на підставі положень цивільного права або ж родичами без відповідної освіти, які здійснюють представництво інтересів у суді на підставі процесуального законодавства.

Автори проекту намагаються подолати правову прогалину, яка виникла після прийняття Конституційним Судом України Рішення у справі про вільний вибір захисника № 1–17/2000 від 16 листопада 2000 року, яким фак­тично визнано, що фахівці у галузі права є приватнопрактикуючими юристами і належними суб’єктами надання правової допомоги і разом з ад­вокатами можуть виступати у якості захисника в кримінальному проце­сі.

Практика застосування цього рішення у різних судах склалася неоднакова — деякі суди допускають до процесу як захисників тільки адвокатів (оскільки єдиним законом, який закріплює право надавати юридичну допомогу, є закон про адвокатуру), а інші — також осіб, які мають диплом правознавця.

Однак 24 жовтня 2004 року Пленум Верховного Суду України прийняв Постанову «Про застосування законодавства, яке забезпечує право на захист у кримінальному судочинстві». Верховний Суд визначив, що інші фахівці в галузі права мають право на надання правової допомоги на підставі спеціального закону (частина 1 пункту 5 Постанови) і вони повинні підтверджувати свої повноваження захисника документами, визначеними спеціальним законом (підпункт в) пункту 5 Постанови).

Зрозумілим є намагання суддів Верховного Суду впорядкувати допуск фахівців у галузі права до участі в якості захисника в кримінальних справах, але це потрібно робити в певних межах і на підставі Конституції України. Адже фактично відбулося ігнорування Основного Закону. Аналіз цієї ситуації говорить, що Верховний Суд України не виконує норми Конституції України про право на вільний вибір захисника своїх прав, яке було протлумачене Конституційним Судом України у вищезгаданому Рішенні. Вищий судовий орган країни порушив положення статті 59 Конс­титуції, оскільки вони є нормами прямої дії (частина 3 статті 8).

Вихід з цієї ситуації, яка склалася після прийняття Рішення Конституцій­ним Судом України, положення законопроекту вбачають в наступному: надати можливість виступати у якості захисника у кримінальному процесі лише тим фахівцям у галузі права, які мають науковий ступінь кандидата або доктора юридичних наук. Такий підхід буде певним запозиченням із законодавства та практики Федеративної Республіки Німеччини.

У розділі про безоплатну правову допомогу законопроектом пропонується запровадити єдиний критерій для отримання такого виду допомоги. Ним має стати рівень доходів осіб, що буде повністю відповідати як праву Ради Європи, так і законодавству ЄС та країн — членів ЄС. На цій підставі передбачається надавати повністю безоплатну правову допомогу (коли її вартість цілком оплачуватиметься державою) та правову допомогу за доступну плату (коли її вартість лише частково оплачуватиметься державою, а інші частина — сплачуватиметься особою).

Проектом передбачається можливість отримання незабезпеченими особами безоплатно всіх видів правової допомоги, які отримують мате­ріаль­но забезпечені особи за плату. Виняток становить такий вид правової допомоги, як медіація, який може надаватися лише за плату.

Чинне законодавство дозволяє отримувати безоплатну правову допомогу близько дванадцятьом категоріям населення (це ветерани, неповнолітні батьки, безпритульні діти, сироти, безробітні, біженці тощо).

Цей варіант проекту ніяким чином не порушуватиме вимоги частини 3 статті 22 Конституції України, згідно з якими «при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод». У зазначеному положенні Конституції йдеться про особисті (природні) права, що ніяким чином не стосуються тієї системи пільг та видів соціальної допомоги, яка існує у сучасному законодавстві і дозволяє великій кількості категорій населення претендувати на безоплатну правову допомогу.

Механізм надання безоплатної правової допомоги особам з низькими доходами передбачає необхідність їх звернення до районного управління юстиції, яке прийматиме в одноденний строк рішення про надання правової допомоги (наявність законних підстав). Це рішення є підставою для звернення до відповідного суб’єкта надання правової допомоги за отриманням необхідної допомоги. Рішення про відмову в наданні безоплатної правової допомоги може бути оскаржене до вищого органу або до суду.

Щодо суб’єктів надання безоплатної правової допомоги, то положення законопроекту мають на меті провести реформи шляхом позбавлення адвокатури монополії у цій сфері. Право правників та юридичних осіб приватного права надавати безоплатну правову допомогу, що означає запровадження конкурентності, на думку розробників законопроекту, дозволить значно підвищити якість гарантованої правової допомоги. Запровадження конкурентності необхідно здійснювати разом з підвищенням фінансування гарантованої правової допомоги. Якщо робити один крок без іншого — чи то запроваджувати конкурентність без фінансування, чи починати фінансування без конкуренції, проблема вирішується лише частково.

Але якщо адвокати залишаться обов’язковими суб’єктами надання безоплатної правової допомоги, то надавати безоплатну правову допомогу зможуть лише ті фахівці у галузі права та юридичні особи приватного права, які виявили на це бажання та подали відповідну заяву до районних управлінь юстиції.

Інша процедура отримання безоплатної правової допомоги передбачається для ситуацій, коли особа обмежена на законних підставах у вільному пересуванні, внаслідок порушення щодо неї та розслідування кримінальної справи. Їй має бути надана безоплатна правова допомога за першою вимогою, а перевірка підстав для такого надання та прийняття рішення органом юстиції має здійснюватися post factum .

Передбачається створити Фонд гарантованої правової допомоги, який займатиметься виключно питаннями фінансування витрат Державного бюджету на безоплатну правову допомогу.

Встановлюються підстави і заходи відповідальності суб’єктів правовідносин у сфері надання правової допомоги (осіб, які отримують та надають правову допомогу, держави). Особи, які надають правову допомогу, нестимуть відповідальність за надання неякісної правової допомоги, тобто надання правової допомоги без додержання принципів, а також за безпідставну відмову надання безоплатної правової допомоги.

З осіб, які отримали безоплатну правову допомогу, не маючи для цього права, має бути стягнуто повну вартість цієї допомоги та штраф у розмірі, встановленому в законі.

Держава буде нести відповідальність за невиконання обов’язків з оплати послуг безоплатної правової допомоги, які надаються відповідними суб’єктами.

Для того щоб зміни у сфері правової допомоги були системними, положення законопроекту передбачають внесення цілої низки змін до чинних законодавчих актів. У наступних законах України «Про Державний бюджет України» передбачається виділення коштів на фінансування без­оплатної правової допомоги. Звісно, рівень фінансового забезпечення системи безоплатної правової допомоги не може бути співмірним видаткам на ці цілі бюджетів Великобританії (близько 900 млн. ? на рік) або Німеччини (близько 350 млн. ? на рік). Але державні видатки в Україні на безоплатну правову допомогу мають забезпечувати якість цієї допомоги.

Запропоновані зміни до КПК України, Кодексу України про адміністративні правопорушення, Закону «Про міліцію» мають на меті удосконалити такі види правової допомоги, як виконання обов’язків захисника у процесі дізнання, досудового слідства та розгляду кримінальної справи у суді, у справах про адміністративні правопорушення та у справах про застосування заходів примусу.

Зміни до Сімейного кодексу України та законів України «Про реабілітацію жертв політичних репресій в Україні», «Про статус ветеранів війни і гарантії їх соціального захисту», «Про порядок відшкодування шкоди, завданої громадянину незаконними діями органів дізнання, досудового слідства, прокуратури і суду», «Про психіатричну допомогу», «Про біженців», «Про соціальні послуги» спрямовані на запровадження у правовій системі України єдиного критерію для можливості отримання без­оплатної правової допомоги — рівня матеріальної забезпеченості осіб.

Слід визнати, що переважна частина положень проекту видається новаторською для української правової системи та юридичної думки, що засвідчили численні дискусії, які відбувалися на сторінках преси, різноманітних конференціях, семінарах, круглих столах, робочих засіданнях тощо.

---

Опубліковано: Банчук О. Реформування системи правової допомоги в Україні // Український журнал про права людини. – № 1 (1) 2005. – С. 65 – 71.