Реформа прокуратури очима юристів – коментар Миколи Хавронюка

На початку квітня до Верховної Ради внесли законопроект зі змінами до нового закону «Про прокуратуру». Документ має пишну назву — «Про внесення змін до Закону України "Про прокуратуру" (щодо приведення у відповідність з європейськими стандартами, забезпечення перехідного періоду реформування органів прокуратури і усунення неузгодженостей)». Головною метою проекту є врегулювання питання призначення прокурорів місцевих та регіональних прокуратур, а також формування органів прокурорського самоврядування на перехідний період — до повного набрання чинності законом «Про прокуратуру». Крім того, у законопроекті прописано процедуру конкурсу на посаду генерального прокурора.

Законопроект прокоментував для «Ракурсу» директор з наукового розвитку Центру політико-правових реформ, доктор юридичних наук Микола Хавронюк.

— Законопроект насправді здебільшого технічний, але разом з тим розв'язує багато політичних та організаційних проблем. Зміни технічного характеру дуже важливі, бо в цьому документі припустилися багатьох помилок в назвах місцевих прокуратур. Не можна створити місцеву прокуратуру, якщо неправильно вказано її назву.

— Які політичні питання він розв'язує?

— Перш за все, це питання конкурсу на посаду генерального прокурора та інших конкурсів на посади в прокуратурі, строків завершення формування прокуратур усіх рівнів, призначення керівника спеціалізованої антикорупційної прокуратури, способу формування і початку діяльності органів прокурорського самоврядування і Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокуратури, питання дисциплінарної відповідальності прокурорів. Також до політичних питань належить і кількість прокурорів в країні загалом, яку законопроектом пропонується істотно зменшити через рік після набрання чинності цим законом, оновлення кадрів прокуратури за рахунок фахівців не з прокуратури. Усе це політично болючі питання…

— Як ви оцінюєте норму законопроекту, яка скасовує з 2016 року набір до Національної академії прокуратури України та перетворює її з навчального закладу на держустанову зі спеціальної підготовки кандидатів на посаду прокурора та підвищення кваліфікації?

— Я пішов би ще далі. Напевно, ми колись до цього дійдемо, і прокурори підвищуватимуть свою кваліфікацію в одному навчальному закладі разом із суддями, як це робиться в багатьох країнах, зокрема Європи. Те, що відповідно до законопроекту Національна академія прокуратури повинна припинити набір на навчання студентів, аспірантів і докторантів починаючи аж з 1 вересня 2016 року, мене дещо дивує. Вона вже зараз має зупинити цей набір. А з 2016-го чи, можливо, з 2017 року має зупинити випуск студентів, аспірантів і докторантів. Академія прокуратури не для того призначена, щоб створювати там кандидатів і докторів наук. Вона має готувати зі звичайних юристів-магістрів специфічних фахівців — прокурорів.

— Законопроект пропонує внести зміни, згідно з якими кандидат на посаду прокурора проходить спеціальну підготовку в Національній академії прокуратури України «строком до одного року». В експертному управлінні ВР висловили побоювання, що буквальне тлумачення цієї норми дозволить одним «кандидатам у прокурори» проходити таку підготовку, наприклад, місяць, а іншим — рік. До того ж, у законопроекті не передбачено, хто саме та на якій підставі визначатиме конкретний час навчання в академії прокуратури.

— Чимало різних спеціалізованих академій, наприклад, академія СБУ, академія МВС мають різні строки підготовки для різних категорій фахівців. Якщо ми беремо людину без юридичної освіти і готуємо з неї оперативника Служби безпеки, то її треба готувати довго — місяців дев'ять чи рік. А якщо оперативника готують вже з юриста і йому треба дати тільки якісь спеціальні знання, то зрозуміло, що на це не потрібно витрачати цілий рік. До того ж, поняття рік доволі умовне, бо включає також літні канікули, підготовку до іспитів тощо, тому, скоріш за все, ідеться про термін у дев'ять або десять місяців. Для деяких категорій фахівців у прокуратурі достатньо і трьох, і шести місяців підготовки.

— У перехідних положеннях законопроекту сказано, що особи, призначені на посаду прокурора без стажу роботи на такій посаді, проходять спеціальну підготовку в Національній академії прокуратури строком до двох місяців. Цього теж досить, як ви вважаєте?

— Якщо прокурор працює багато років на своїй посаді, а згодом збирається балотуватися на вищу посаду, наприклад, прокурора регіонального рівня, то, можливо, йому потрібно підготуватися декілька місяців для цього. Або перекваліфікація. Скажімо, нам бракуватиме антикорупційних прокурорів, і треба буде зробити додатковий набір у Спеціалізовану антикорупційну прокуратуру, дати їм специфічні знання. На це може вистачити лише двох-трьох місяців.

— Як ви оцінюєте законодавчу ініціативу щодо проведення конкурсу на зайняття посади генерального прокурора?

— Конкурс на посаду генпрокурора впроваджується, напевно, не лише для того, щоб прокурор став незалежним від якихось політичних сил, а й для того, щоб уся прокуратура, вся система стала незалежною. Тому що прокурор, який не буде напряму залежати від особи, яка його призначила і може звільнити, поводитиме себе більш самостійно. Дивлячись на нього, і вся система має стати незалежною від політичного впливу, отже більш професійною.

— Експерти Верховної Ради висловили заувагу до критеріїв, якими керуватиметься Конкурсна комісія при відборі кандидатів на посаду генпрокурора. Згідно з законопроектом, вона обиратиме трьох кандидатів, які «мають найкращі професійний досвід, знання і якості» для виконання службових обов’язків генпрокурора та відповідають вимогам. З цих трьох кандидатів далі обиратиме вже президент. У науково-експертному управлінні парламенту нарікають на те, що немає чітких вимог до «обґрунтованості» рішення Конкурсної комісії, а також критеріїв визначення «найкращого професійного досвіду, знань і якості»…

— Насправді ми так пишемо в усіх законах, і комісія може чіткіше визначити ці поняття у своєму регламенті, наприклад. Ми ніколи не зможемо обійтися без оціночних понять. Як можна визначити досконально, чи годиться людина бути генеральним прокурором — за кількістю медалей, оцінками в дипломі, кількістю років на службі в прокуратурі?..

— Чи бачите ви якісь проблемні місця в підготовленому законопроекті?

— Я би хотів звернути увагу на значне обмеження функцій прокуратури з представництва в суді інтересів держави. Відповідно до законопроекту, прокурори не матимуть більше права представляти інтереси Кабміну, Нацбанку. Я думаю, це ще один крок до того, щоби взагалі скасувати функцію представництва в суді. Ми наразі не можемо її скасувати, бо вона є конституційною. А таке поступове обмеження цієї функції потрібне. Її взагалі слід звузити до крайніх випадків, коли без прокурора справді неможливо обійтися.

Я не згоден з тим, що законопроект викреслює положення закону «Про прокуратуру», відповідно до якого прокурор повинен надати суду письмову згоду законного представника або органу, якому законом надано право захищати права, свободи та інтереси відповідної особи (органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб’єкта владних повноважень) на здійснення ним представництва. Таким чином, прокурор не повинен буде давати суду жодної письмової згоди тих, чиї інтереси захищає, і зможе вступати у справу незалежно від того, хочуть вони цього чи ні. Виходить такий насильницький захист інтересів. Я, чесно кажучи, не розумію, хто і на якому етапі виключив це положення, навіщо це зроблено.

Крім того, даремно скасовують право прокурора звернутися до відповідних суб’єктів з пропозицією щодо досудового врегулювання спору. Відповідно до чинної редакції нового закону «Про прокуратуру», прокурор звертається до суду лише в разі відмови державних органів вирішити спор у досудовому порядку. Але досудове врегулювання не завадило б. Тут автори законопроекту, напевно, побачили залишки загального нагляду, можливість якогось тиску… Як кажуть, обпікшись на молоці, дмуть і на воду.