Реформа нотаріату відкладається (можливо тимчасово)

Діючий Закон України “Про нотаріат”, як відомо, прийнятий у 1993 році, і більша частина його норм залишається без змін вже протягом восьми років. Слід зазначити, що стрімкий розвиток професії та накопичений за минулі роки як позитивний, так і негативний досвід вже давно вимагають внесення значних змін в існуючі порядок і форми функціонування системи нотаріальних органів. Тому в 1999 році з метою підготовки принципово нового Закону “Про нотаріат” була створена робоча група, до складу якої ввійшли представники Верховної Ради, Міністерства юстиції, Української нотаріальної палати та їх реґіональних осередків. В листопаді того ж року підготовлений текст законопроекту було внесено на розгляд Верховної Ради України. Що ж нового пропонувалось запровадити в сфері нотаріату?

Нова редакція Закону України “Про нотаріат” відображає світовий досвід у цій сфері, має на меті вдосконалення правового регулювання нотаріальної діяльності, створення правового поля для подальшого розвитку нотаріату, зміцнення засад демократичного суспільства, більш ефективне здійснення функцій захисту прав та інтересів громадян, підприємств, установ та організацій і сприяє розвитку кількості та якості правових послуг, що надаються населенню. Як демонструє світова та вітчизняна практика, нотаріус повинен бути незалежним і неупередженим під час виконання покладених на нього суспільством та державою функцій, що обумовлює виправданість встановлення над ним єдиної влади – влади закону.

В новій редакції Закону України “Про нотаріат” передбачається ліквідувати поділ нотаріату на державний та приватний, оскільки приватний нотаріат у ході соціальних випробувань еволюційно зайняв домінуюче положення в загальній системі нотаріату. Держава, як вже зазначалось, на сьогоднішній день, неспроможна утримувати за рахунок бюджету державні нотаріальні контори, забезпечуючи їм при цьому належний рівень матеріально-технічного та інформаційного забезпечення. Тобто, нотаріат має стати єдиним.

В проекті закріплюються основні принципи латинської школи нотаріату: незалежність, неупередженість, самостійність нотаріуса, надання посаді нотаріуса державного статусу, визначення мінімального розміру плати за вчинення нотаріальних дій, позитивної та ретроспективної відповідальності як нотаріусів одноособово, так, можливо, і всієї нотаріальної спільноти (останнє питання передбачається віддати на розсуд З’їзду нотаріусів України) за виконання покладених на них обов`язків.

За час дії Закону України “Про нотаріат” проявила себе необхідність більш детального регулювання правовідносин з питань отримання та анулювання свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю, затвердження та зміщення з посади нотаріуса, реєстрації нотаріусів. Належне закріплення в новій редакції Закону знайшли, окрім цього, і питання державного контролю за виконанням нотаріусами своїх обов`язків, територіальні межі діяльності нотаріусів. При розробці проекту бралися до уваги і питання соціального захисту нотаріусів, обов`язки та гарантії з боку держави по забезпеченню прав населення щодо можливості отримання нотаріальних послуг та по захисту нотаріусів від свавільного втручання в їх діяльність з будь-якого боку.

Зважаючи на особливий характер нотаріальної діяльності, за державою передбачається закріпити право обмеження граничної кількості нотаріусів, оскільки, неприпустимим є становище, коли нотаріуси мають “змагатися” за клієнта. Це шлях до зловживань. А дотримання належного рівня нотаріальних та інших послуг, які надаються нотаріусом, має забезпечуватися не конкуренцією цінової політики різних нотаріусів, а усвідомленням ними свого особливого статусу і значення в правовому і господарському житті суспільства, контролем за цим з боку нотаріальної спільноти і держави та при необхідності застосуванням заходів дисциплінарної і майнової відповідальності у випадках порушень.

Окремий розділ вирішує питання самоврядування нотаріату, формування правил взаємовідносин між нотаріусами. Слід зазначити, що, вперше в Україні, самоврядування нотаріусів передбачається перевести з громадських засад на державно визнаний рівень. Оскільки, хто ж може краще вирішувати питання, що стосуються особливостей нотаріальної діяльності, як не самі нотаріуси? Повноваження по здійсненню самоврядування нотаріусів пропонується покласти на єдину загальнодержавну організацію – Палату нотаріусів України (ПНУ).

Більш детально виписаний особливий статус нотаріуса, як представника держави. З цього закономірно випливають особливості його відносин з державою та суспільством, жорсткого реґламентування нотаріальної діяльності в Законі. Не залишаються без уваги і питання перехідного періоду.

Зупинимось більш докладно на деяких новелах нової редакції Закону.

Одним з основних нарікань, яке лунає як з боку нотаріусів, так і з боку народних депутатів України, – це запровадження інституту нотаріальних округів і відповідно квотування чисельності нотаріусів в округах. Основним аргументом опонентів квотування є принцип вільного вибору професії і роду занять. Тут необхідно звернути увагу на дещо інший момент. Нотаріальна професія хоч і називається “вільною” є вільною не в значенні необмеженого доступу в нотаріат усіх бажаючих, а в значенні вільного, самостійного вирішення представниками цієї професії переважної частини питань щодо її функціонування та подальшого розвитку. Тобто вона повинна відзначатись більш високим рівнем професійного самоврядування, стимулювати своїх представників до більш активної і творчої діяльності, забезпечувати можливість негайного реагування на зміни, що відбуваються в правовій, господарській та інших сферах життя суспільства.

З іншого боку нотаріус – це представник держави, це своєрідний суддя, який зобов’язаний передбачити і ліквідувати можливий спір ще до його виникнення або забезпечити суд при вирішенні майбутнього спору максимально повною інформацією зі спірного питання. Для цього держава наділяє його значними повноваженнями. Відповідно держава і суспільство, яке вона представляє, мають повне право разом з правами покласти на нотаріусів і обов’язки, обмежити сферу дії нотаріуса, в тому числі і територіально, та самостійно визначати кількість нотаріусів, яка їм потрібна. Крім того, такі обмеження забезпечують і уникнення ситуації, коли нотаріус під тиском конкуренції може перетворитися у “мисливця за клієнтурою”, стати своєрідним підприємцем від влади, а отже поставити власні приватні інтереси вище інтересів громадян та суспільства в цілому, тобто тих хто його наділяє владою.

Інститут квотування передбачає і ще одну гарантію щодо забезпечення населення нотаріальними послугами. Зокрема, жителі великих міст знайомі з ситуацією, коли в центрі міста нотаріальні контори зустрічаються ледь не на кожному кроці, в той же час на окраїнах нотаріуса знайти не просто. Що ж тоді казати про сільське населення, забезпечення якого нотаріальними послугами в більшій своїй частині віддано на відкуп посадових осіб виконкомів місцевих рад. Нова редакція Закону “Про нотаріат” передбачає поступове усунення цієї проблеми шляхом позбавлення зазначених посадових осіб права на вчинення нотаріальних дій. Запровадження квотування в той же час, на нашу думку, дозволить забезпечити сільську місцевість нотаріусами. Оскільки, по-перше, передбачене бронювання приміщень для нотаріальних бюро (контор), а по-друге, нотаріус через п’ять років після першого затвердження на посаду отримує пільги при участі в конкурсі на затвердження в іншому, можливо більш привабливому з економічної точки зору, конкурсі.

Зупинимось на іншому питанні, яке майже не знайоме українському законодавству. Це створення принципово нової форми самоврядування – професійного самоврядування. Відповідно до норм законопроекту таким органом має стати Палата нотаріусів України. Це нововведення також зустріло ряд заперечень з боку деяких нотаріусів та законодавців. Основним аргументом в цьому випадку була норма статті 36 Конституції України, відповідно до якої ніхто не може бути примушений до вступу в будь-яке об’єднання громадян. В цьому запереченні відслідковується одна суттєва помилка – ПНУ не є об’єднанням громадян, це, насамперед, орган самоврядування нотаріусів України. Її статус, права та обов’язки не підпадають під норми Закону України “Про об’єднання громадян”, ототожнення нині діючої громадської організації “Українська нотаріальна палата” та Палати нотаріусів України, яка передбачена новою редакцією Закону “Про нотаріат” неприпустиме саме в зв’язку з принциповими розбіжностями у статусі цих установ. Тут доречно провести аналогію з місцевим самоврядуванням України: все населення певної місцевості складає територіальну громаду, яка здійснює місцеве самоврядування як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування – місцеві ради та їх виконавчі органи; аналогічно всі нотаріуси України складають об’єднану нотаріальну спільноту, тобто ПНУ, яка здійснює професійне самоврядування як безпосередньо (загальні збори реґіональних палат нотаріусів), так і через органи професійного самоврядування (З’їзд нотаріусів України) та виконавчі органи (ради ПНУ та реґіональних палат нотаріусів, Президент ПНУ, голови реґіональних палат).

Аналогічно відслідковується співвідношення владних повноважень органів професійного самоврядування та органів державної влади. А саме, держава залишає за собою контрольні функції в галузі виконання законодавства про нотаріат і функції пов’язані саме з наданням нотаріусу статусу представника держави та частково владні повноваження на стадії затвердження нотаріуса на посаду і притягнення його до дисциплінарної відповідальності. В той же час Законом передбачено покласти на державні органи обов’язок враховувати позицію нотаріальної спільноти в усіх принципових питаннях функціонування нотаріату. З іншого боку всі питання функціонування нотаріату як незалежної системи органів мають регулюватись саме органами професійного самоврядування. В питаннях, пов’язаних з функціонуванням кваліфікаційно-дисциплінарних комісій нотаріату органи держави і нотаріуси мають діяти на паритетних началах, причому вирішальну роль планується закріпити саме за ПНУ та реґіональними палатами нотаріусів.

Планується наступна структура центральних органів Палати нотаріусів України:

1. З’їзд нотаріусів України.
2. Рада Палати.
3. Президент Палати.
4. Виконавча дирекція Палати.
5. Ревізійна комісія Палати.

Для вирішення практичних завдань, проведення організаційної та іншої роботи по забезпеченню основних напрямків діяльності Палати в Автономній Республіці Крим, областях, місті Києві мають існувати реґіональні палати нотаріусів, які є структурними підрозділами Палати.

Основним завданням Палати є об`єднання на професійній основі зусиль нотаріусів по виконанню покладених на них цим Законом завдань і обов‘язків, їх прав та законних інтересів. Палата нотаріусів України здійснює координацію діяльності реґіональних палат нотаріусів як базових органів професійного самоврядування, затверджує своїх представників до кваліфікаційно-дисциплінарних комісій нотаріату, бере участь у проведенні експертиз проектів законів, пов’язаних з організацією діяльності нотаріусів, розробляє та надає на затвердження Міністерства юстиції документи, пов’язані з реалізацією положень цього Закону, організує та проводить роботу з підвищення професійної кваліфікації нотаріусів та їх помічників та здійснює інші повноваження, передбачені Законом “Про нотаріат” та її Статутом.

Окремо хотілося б коротко зупинитись на основних проблемах перехідного періоду після набуття чинності новою редакцією Закону “Про нотаріат”. Це, насамперед, реорганізація державного нотаріату. В цьому питанні державні нотаріуси переважно не зможуть обійтись без допомоги з боку держави, а у першу чергу без допомоги своїх колег. Друга проблема – це реформування нотаріальної практики в місцевостях, де до сьогоднішнього дня не існувало нотаріусів. Зараз вже ні в кого не виникає сумнівів, що нотаріальною діяльністю мають займатися саме нотаріуси. Нажаль, через ряд об’єктивних причин повноваження щодо вчинення окремих нотаріальних дій посадовими особами органів місцевого самоврядування, в місцевостях де немає нотаріусів, були частково збережені і в новій редакції Закону. Проблема полягає в забезпеченні таких місцевостей нотаріусами, що, мабуть, не можливо без залучення до нотаріальної діяльності молодих фахівців, які бачать себе саме в ролі нотаріусів та без посильної інформаційної і практичної підтримки сільських нотаріусів з боку Палати нотаріусів та різноманітних громадських об’єднань нотаріусів. Ще одна проблема, яку неможливо вирішити без участі досвідчених фахівців-практиків – це надання усім нотаріусам права ведення спадкових справ, які, як відомо, часто відзначаються великою складністю, починаючи з укладання заповіту. І помилки в цьому процесі неприпустимі, адже вони ведуть не лише до порушення прав громадян, а й до підриву авторитету нотаріату в суспільстві.

Наприкінці зупинимось на подальшій долі законопроекту. Після внесення його на розгляд Верховною Радою членами робочої групи, іншими особами та організаціями, які зацікавлені в подальшому розвитку українського нотаріату була проведена дуже велика і серйозна робота, як в галузі вдосконалення самого законопроекту, так і щодо його популяризації та доведення до відома безпосередньо нотаріусів.

У квітні 2000 року законопроект було прийнято Верховною Радою в першому читанні. Звичайно він не був ідеальним, проте всім здавалось, що нарешті реформа нотаріату рушила з мертвої точки декларацій та закликів. Планувалось, що наприкінці року проект буде прийнято в другому читанні і остаточно. Але у вересні 2000 року до профільного Комітету Верховної Ради з питань правової політики надійшов лист від Міністерства юстиції, де наголошувалось на тому, що новий Закон “Про нотаріат” недоцільно приймати до прийняття ряду нових кодексів, зокрема, Земельного, Податкового, Цивільного і Цивільного процесуального.

Автори не були згодні з такою позицією Мін’юсту, адже Закон “Про нотаріат” є специфічним процесуальним актом і його норми безпосередньо не залежать від положень актів, перелічених у листі Міністерства. Окрім того, в роботі над законопроектом “Про нотаріат” враховувались і майбутні кодифікаційні новації. Можливі ж розбіжності між Законом і кодексами могли бути легко усунуті шляхом внесення поправок. Проте робота над проектом і його подальший рух в Парламенті були зупинені, оскільки, виходячи з ролі Мін’юсту в сфері нотаріату, недоцільно було приймати Закон без підтримки його Міністерством юстиції.

Подальша робота над проектом Закону “Про нотаріат” була відновлена лише в жовтні 2001 року, коли до Комітету з питань правової політики від Міністерства юстиції та Української нотаріальної палати надійшли доопрацьовані варіанти законопроекту разом зі згодою на подальший розгляд питання у Верховній Раді. В грудні доопрацьована редакція проекту Закону була подана парламентським Комітетом для розгляду Верховною Радою України в другому читанні. 17 січня відбулося голосування проекту Закону України “Про нотаріат” у другому читанні. Проте голосів депутатів не вистачило.

Залишається остання слабка надія на те, що проект буде прийнято в березні на останній парламентській сесії. Зрозуміло, що груднева ситуація може повторитись. Додатковою перешкодою є нові коливання Мін’юсту щодо доцільності створення єдиного нотаріату, не визначившись з цим принциповим питанням, Закон ухвалювати не можна.

Україна проголошена демократичною та правовою державою, зміст і спрямованість діяльності якої визначають і закріплюють права й інтереси людини та їх гарантії. Все це потребує подальшого вдосконалення чинного законодавства. І серед органів, які зобов`язані сприяти громадянам у реалізації їх прав та свобод, чільне місце все ж таки має належати нотаріату. Лишається сподіватись, що нові члени Верховної Ради України будуть дотримуватись такої ж думки.