Принципи адміністративного судочинства в дії

Змагальність

Змагальність передбачає широкі можливості сторін щодо відстоювання своєї позиції у спорі. Але в адміністративному суді активність сторін доповнюється активністю суду. Як показує практика, ступінь активності суду часто залежить від конкретного судді, його персонального стилю ведення судового процесу. Звичайно, треба вітати прагнення суду оперативно та об’єктивно вирішити адміністративну справу, щоб відновити порушене право позивача. Однак у деяких випадках таке прагнення, на наш погляд, може приводити до порушення змагальності. Наприклад, в ухвалах про відкриття провадження в адміністративній справі суди інколи висувають вимогу до відповідача подати заперечення проти адміністративного позову, хоча це є його правом, а не обов’язком (частина друга статті 51 Кодексу адміністративного судочинства). Або після відкриття провадження у справі у повістці суд покладає на сторони обов’язок з’явитись на попереднє судове засідання, хоча участь у попередньому засіданні є правом сторін.

Кодекс передбачає можливість участі сторін у доказовій діяльності, зокрема, на попередньому судовому засіданні. Через опитування сторін суд з’ясовує, якими доказами вони можуть обґрунтувати свої доводи чи заперечення. Слід пам’ятати, що на цій стадії судового процесу обставини у справі не можуть досліджуватися та перевірятися доказами. Розгляд справи по суті може провадитись лише у судовому засіданні на стадії судового розгляду, а не підготовки справи. Однак на практиці суди інколи проводять розгляд справи уже у попередньому судовому засіданні або відразу переходять до судового розгляду, ігноруючи умови, за яких судовий розгляд може бути розпочатий відразу після такого засідання, що визначені частиною третьою статті 121 Кодексу. Такими умовами, зокрема, є: з’явлення усіх осіб, які беруть участь у справі, та їхня письмова згода на це.

Зустрічається практика хибного тлумачення норм Кодексу адміністративного судочинства, що приводить до порушення прав позивача, зокрема можливості взяти участь у дослідженні обставин у справі. Так, частина третя статті 128 Кодексу передбачає повноваження суду залишити позовну заяву без розгляду у разі повторного неприбуття позивача, належним чином повідомленого про дату, час і місце судового розгляду, без поважних причин або без повідомлення ним про причини неприбуття, якщо від нього не  надійшло заяви про розгляд справи за його відсутності. Повторність передбачає неприбуття позивача щонайменше на два судові засідання; вона буде відсутньою при нез’явленні позивача на попереднє судове засідання, а потім і в судове засідання. Тому хибною є практика судів після першого ж судового засідання, на яке не з’явився позивач, постановляти ухвалу про залишення позовної заяви без розгляду. Тим більше помилковою є практика залишати без розгляду позовну заяву особи, яка не з’являлась два і більше рази на попереднє судове засідання. Для того, щоб ухвалити таке рішення на підставі пункту 4 частини першої статті 155 Кодексу (повторне не прибуття позивача у судове засідання без поважних причин суду) слід було б спершу завершити підготовче провадження.

Цікавим є той факт, що суди інколи розширюють гарантії участі у процесі, надані Кодексом особам, які беруть участь у справі. Зокрема, процесуальний закон не вимагає фіксувати перебіг попереднього судового засідання у протоколі. Така практика у деяких випадках може бути доцільною, зокрема тоді, коли сторони визнають певні обставини у справі. Адже такі обставини під час судового розгляду справи по суті не належить доводити. Тому доцільно, щоб визнання обставин було зафіксовано. Якщо ж протокол попереднього засідання суд не веде, то, на наш погляд, у разі визнання сторонами певних обставин суд може вимагати від них викладу такого визнання у формі письмової заяви до суду.

 Низка статей Кодексу адміністративного судочинства вказує на можливість вирішення у підготовчому провадженні таких процесуальних питань: щодо забезпечення адміністративного позову (стаття 118), щодо забезпечення доказів (стаття 75), щодо поновлення (продовження) процесуальних строків (стаття 102). При розгляді і вирішенні цих питань на попередньому судовому засіданні, на нашу думку, ведення протоколу може бути доцільним. Позитивно можна оцінити практику судів у попередньому судовому засіданні запитувати сторін про намір відвести суддю, хоча стаття 111 Кодексу цього не вимагає. Адже частина третя статті 30 Кодексу орієнтує на те, що відвід може бути заявлений лише до початку судового розгляду. А при його вирішенні суд має вислухати думку осіб, які беруть участь у справі (частина перша статті 31).

Диспозитивність

Основні вимоги принципу диспозитивності закріплені у частинах другій-третій статті 11 Кодексу адміністративного судочинства. Відповідно до цих вимог сторони вільно розпоряджаються своїми вимогами щодо предмету спору, якщо при цьому вони не порушують прав, свобод та інтересів інших осіб чи вимог закону. Особливо чітко дія вимог цього принципу проявляється у таких процесуальних діях, як звернення до суду, відмова від позову, відкликання позовної заяви. Відхилення від вимог диспозитивності призводить у судовій практиці до невиправданого залишення позовних заяв без руху. Зокрема, зустрічаються випадки, коли суд при вирішенні питання про відкриття провадження зобов‘язує позивача вказати у позовній заяві третю особу та надати суду копію позовної заяви для надіслання такій третій особі. Очевидно, що суд у такому випадку обмежує позивача у розпорядженні своїми вимогами і наперед – ще до відкриття провадження у справі – вирішує питання про матеріальні відносини, які стануть предметом судового розгляду. Аналогічно при відкритті провадження суд не повинен вирішувати питання про належність позивача чи відповідача або вичерпність кола співвідповідачів. Принцип диспозитивності надає можливість позивачу на власний розсуд визначати відповідача. А питання про заміну позивача чи відповідача суд може вирішувати лише після відкриття провадження у справі.

При зверненні до суду особа у позовній заяві вказує як відповідача того суб’єкта владних повноважень, який на її думку, порушив її права, свободи чи інтереси. І не важливо в адміністративному процесі, чи має такий суб’єкт статус юридичної особи. Через це, на нашу думку, хибною є практика деяких судів щодо з‘ясування питання про те, чи має орган влади статус юридичної особи. Наприклад, недопустимими є ухвали суду про залишення позовної заяви без руху з вимогою надати довідку про те, що суб’єкт владних повноважень має статус юридичної особи.

Відповідно до статті 106 Кодексу в адміністративному позові повинні бути зазначені позовні вимоги. Зміст цих вимог залежить від того, у який спосіб позивач бажає одержати від суду захист його права, свободи чи інтересу. Тому суд, при відкритті провадження, не може вирішувати питання про те, чи сформульовані особою вимоги відповідають обставинам у справі. На нашу думку, хибною є позиція тих судів, які залишаючи позовну заяву без руху, вимагають вказати більш доцільний, на думку суду, спосіб поновлення прав позивача. По-перше, при виборі способу захисту свого права позивач не обмежений орієнтовним переліком, який міститься у частині третій статті 105 Кодексу. Частина четверта цієї статті визнає за ним право вимагати захисту його права будь-яким іншим способом. Тому, наприклад, якщо позивач просить суд покласти на відповідача-суб’єкта владних повноважень обов’язок скасувати акт індивідуальної дії, то суд, як це мало місце на практиці, не може вимагати в ухвалі про залишення заяви без руху привести формулювання вимоги у відповідність до пункту 1 частини третьої статті 105 Кодексу (просити суд скасувати такий акт). Однак у судовому рішенні за результатами розгляду адміністративної справи суд може вийти за межі позовних вимог і визначити той спосіб захисту, який на його думку, буде найбільш придатний (частина друга статті 11 Кодексу адміністративного судочинства). На жаль, бувають випадки, коли суди забувають про таку можливість і відмовляють у задоволенні позову, хоча права особи справді порушено, але вона вказала у позові неможливий для конкретної ситуації спосіб захисту.

У судовій практиці зустрічаються випадки, коли позивач, одержавши відмову адміністративного органу вищого рівня у задоволенні скарги на рішення органу нижчого рівня, яким порушено його права, оспорює у суді лише таку відмову, не ставлячи питання про протиправність першого рішення. У цих випадках судам слід звернути увагу на можливість вийти за межі позовних вимог, що є особливістю реалізації диспозитивності в адміністративному процесі. Тобто адміністративний суд у постанові може вирішити питання про протиправність не лише рішення, яким було відхилено скаргу, подану в адміністративному порядку, а й першого рішення, яким безпосередньо було порушено права особи.

Диспозитивність серед іншого передбачає право позивача відмовитися від адміністративного позову (частина перша статті 51) та право відкликати позовну заяву (пункт 5 частини першої статті 155). Правові наслідки реалізації цих двох прав різні. У першому випадку позивач втрачає право повторно звернутись до адміністративного суду із тією ж самою позовною заявою; у другому – позивач залишає за собою право звернутись до адміністративного суду в загальному порядку із тими ж позовними вимогами до того ж відповідача. Тому, у разі, коли позивач звертається до суду із клопотаннями на зразок “не розглядати надалі позовну заяву”, то суд має з’ясувати його дійсне волевиявлення і роз’яснити його наслідки. Адже можливі ситуації, коли відповідач-суб’єкт владних повноважень почав самостійно усувати порушення прав позивача і тому останній втратив інтерес судитися з відповідачем. Однак, не виключено, що відповідач після закриття провадження у справі не захоче далі усувати порушення. Через це важливо, щоб суд своєю ухвалою не перешкодив можливості поновлення розгляду цього спору.

Офіційність

Особливості розгляду адміністративних справ випливають також із принципу офіційності адміністративного процесу. Його суть полягає в обов’язку суду вживати передбачених законом заходів, необхідних для з’ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи (частина четверта статті 11 Кодексу адміністративного судочинства). Так, відповідно до пункту 1 частини другої статті 110 Кодексу адміністративного судочинства суд уповноважений витребувати документи, зокрема й ті, що знаходяться у відповідача-суб’єкта владних повноважень. На жаль, на практиці непоодинокими є випадки, коли суб’єкти владних повноважень ігнорують цю вимогу суду. У таких випадках з метою належного виконання завдань адміністративного судочинства суд може використати такий захід процесуального примусу, як тимчасове вилучення доказів для їх дослідження,  або ж вирішити справу на основі наявних доказів з урахуванням дії презумпції вини суб’єкта владних повноважень (частини друга, шоста статті 71 Кодексу).

Значний потенціал для ініціативного з’ясування судом усіх обставин у справі дає підготовче провадження. Частина перша статті 122 Кодексу зобов’язує суд розглянути і вирішити адміністративну справу протягом розумного строку, але не довше ніж протягом двох місяців з моменту відкриття провадження у ній. Фактично суд в адміністративній справі встигає зазвичай провести одне попереднє засідання та одне судове засідання, чого не завжди вистачає для вирішення справи по суті. Причини, на наш погляд, полягають, зокрема, у невикористанні судом тих можливостей, які дає процесуальний закон. До того ж результативність тих засідань, які проводяться, не є високою. Суд не  використовує можливість уточнити позовні вимоги; не з’ясовує питання, чи не сталося змін у спірних правовідносинах; не з’ясовує питання, чи не бажає позивач відмовитись від позову, змінити позовні вимоги; не використовується присутність сторін для з’ясування питання про належність та достатність доказів.

Стаття 111 Кодексу адміністративного судочинства покладає на суд обов’язок визначити в ході попереднього засідання коло доказів, які можуть бути у справі. Це може бути зроблено через опитування осіб, які беруть участь у справі. Але часто суди недбало ставляться до цього, і тому уже в ході судового розгляду доводиться оголошувати  перерву та збирати нові докази, хоча це можна і потрібно було зробити на стадії підготовчого провадження.

У багатьох справах значення попереднього судового засідання не варто переоцінювати. Більшість адміністративних справ, які надходять на розгляд судів, є нескладними. Тому цілком виправданою, на нашу думку, є позиція тих судів, які не вбачають необхідності у проведенні попереднього судового засідання у таких справах. Для підготовки справи до розгляду суд може запропонувати сторонам надати письмові пояснення та інші докази у встановлений ним строк. Зазвичай цього достатньо і потреби проводити попереднє судове засідання немає. Такий спосіб організації підготовчого провадження у нескладних справах дає можливість скоротити тривалість розгляду.

В цілому, огляд першої практики застосування Кодексу дозволив виявити деякі типові помилки, які суди допускають при відкритті провадження у справі, в ході підготовчого провадження та судового розгляду справи. Ці помилки часто обумовлені тим, що багато суддів ще не до кінця з’ясували для себе зміст і призначення принципів та інститутів адміністративного процесу, не виробили оптимальної тактики ведення процесу для певних категорій справ. І це й не дивно, адже практика адміністративного судочинства лише формується. Переконані, що з часом, із досягненням кращого розуміння специфіки адміністративної юстиції, таких помилок ставатиме дедалі менше.