Пропозиції щодо удосконалення інституту референдуму

Ми, громадські організації, – Центр політико-правових реформ, Український незалежний центр політичних досліджень, Центр UA, Лабораторія законодавчих ініціатив, Інститут виборчого права, – сповідуючи цінності  демократії, керуючись у своїх діях пріоритетом прав і свобод   людини,  принципом верховенства права та поєднані спільною метою захисту конституційного ладу України, посилення спроможності громадянського суспільства щодо забезпечення реалізації конституційного права громадян України брати участь в управлінні державою відповідно до демократичних міжнародних стандартів,

звертаємо увагу на:

• неналежне правове регулювання інституту референдуму в Україні;
• загрози практичної реалізації Закону України «Про всеукраїнський референдум», які полягають в проведенні маніпулятивних референдумів в Україні, а також можливості змінити Конституцію України у неконституційний спосіб.

            Прийнятий 6  листопада 2012 року Верховною Радою України Закон «Про всеукраїнський референдум» (далі – Закон) суперечить Конституції України та європейським стандартам, проголосований з порушеннями конституційної процедури та Регламенту Верховної Ради України, робить вільне волевиявлення громадян практично неможливим, скасовує місцевий референдум, підриває  конституціоналізм  та порушує принцип верховенства права в Україні.

            Зважаючи на це, Коаліція громадських організацій «За чесний референдум» вважає за необхідне:

1) розробити шляхом проведення широких публічних консультацій та у відкритий спосіб, а також прийняти нову редакцію Закону, яка би враховувала положення Керівних принципів для конституційних референдумів на національному рівні, Кодексу належної практики щодо референдумів та Висновку Венеціанської комісії щодо Закону «Про всеукраїнський референдум;

2) проводити всеукраїнський референдум виключно після приведення правового регулювання інституту референдуму у відповідність до положень Конституції України, Керівних принципів для конституційних референдумів на національному рівні, Кодексу належної практики щодо референдумів та Висновку Венеціанської комісії щодо Закону “Про всеукраїнський референдум”;

3) відновити законодавче регулювання місцевого референдуму як однієї із конституційних форм безпосередньої демократії.

            З метою встановлення демократичного механізму проведення всеукраїнського  референдуму відповідно до Конституції України та  європейських стандартів, Коаліція пропонує такі напрямки змін Закону.

• Необхідно визначити різні види всеукраїнських референдумів. Залежно від обов’язковості  проведення поділити референдуми на обов’язкові (передбачені Конституцією) та факультативні (усі інші референдуми, тобто проведення яких не є обов’язковим згідно з Конституцією України). В залежності від юридичних наслідків розділити референдуми на остаточні (рішення, прийняті такими референдумами, не потребують подальшого затвердження), зобов’язальні (обов’язкові до розгляду та врахування Верховною Радою) та консультативні (підсумки таких референдумів беруться до уваги органами державної влади при ухваленні відповідних рішень). Врегулювати правові наслідки остаточного, зобов’язального та консультативного референдумів.
• Варто передбачити можливість проведення всеукраїнського референдуму з питань зміни Конституції (тобто ухвалення законів про внесення змін до Конституції України, ухвалення Конституції України в новій редакції) виключно у порядку, встановленому Розділом XIII «Внесення змін до Конституції України» Основного Закону, як заключну стадію процесу внесення змін до Конституції. Можливість проведення не передбачених Конституцією України референдумів із питань зміни Конституції (у тому числі прийняття нової Конституції України; скасування, втрати чинності чи визнання нечинними законів про внесення змін до Конституції України) має бути виключена.
• Референдуми з питань скасування законів повинні передбачати обов’яковість залучення до участі у них Верховної Ради України.Потрібно звузити предмет законодавчих референдумів, а саме – встановити лише скасувальний законодавчий референдум. Для цього у Законі варто передбачити, що уразі видання указу Президента про проведення всеукраїнського референдуму щодо скасування закону за народною ініціативою Верховна Рада зобов’язана невідкладно розглянути та прийняти рішення з винесеного на референдум питання.У ході конституційної реформи необхідно деталізувати конституційні положення щодо здійсненнянародного волевиявлення через референдум.
• Процедура та строки ініціювання референдуму народом мають бути реалістичними. Для цього потрібно зменшити кількість учасників зборів громадян для утворення ініціативної групи до 500 осіб, збільшити строки   збору  підписів  під вимогою щодо проведення референдуму до 90 днів, надати право збирати підписи громадянам України, які на час збору підписів мають право голосу.
• Положення Закону щодо предмету референдуму та формулювання запитань референдуму мають бути уточнені. Зокрема, необхідно визначити перелік вимог до питань референдуму з тим, щоб вони не були внутрішньо суперечливими або незрозумілими для виборців. Закон також має встановлювати вимоги щодо процедурної та змістовної допустимості питань, а також визначати процедуру контролю за дотриманням вимог щодо предмету референдуму та винесених на нього питань. Зокрема, необхідно встановити вимоги та процедури, які б унеможливили винесення на референдум питань, якісуперечать Конституції України та міжнародним договорам, згода на обов’язковість яких дана Верховною Радою. Положення Закону також мають запобігатипоєднанню загальних формулювань з конкретними, виключити можливість винесення маніпулятивних питань чи питань, складних для розуміння.
• Встановити заборону одночасного проведення референдуму з  черговими виборами.
• Закон повинен передбачати чітке розмежування між інформаційним висвітленням перебігу референдуму та агітацією референдуму з тим, щоб положення Закону, які визначають порядок здійснення агітації референдуму у ЗМІ не поширювались на інформаційне  висвітлення перебігу процесу референдуму.
• Закон також має передбачати механізми забезпечення рівних можливостей для здійснення агітації референдуму як для прихильників,  так і для опонентів питання (пропозиції), винесеного на референдум. Зокрема, право утворювати фонди для фінансування  агітації референдуму повинні мати і прихильники, і опоненти  питання (пропозиції) референдуму. Положення Закону в частині доступу до ЗМІ та здійснення  агітації через ЗМІ мають бути узгоджені з відповідними положеннями законів, які встановлюють порядок проведення загальнодержавних виборів.
• Порядок формування комісій з референдуму має забезпечувати можливість рівного представництва у складі територіальних та дільничних комісій прихильників і опонентів референдумної пропозиції.
• Закон повинен закріплювати механізми забезпечення прозорості фінансування агітації референдуму. Зокрема, у ньому варто закріпити положення, які передбачатимуть обов’язковість оприлюднення на вебсайті ЦВК фінансових звітів про надходження і використання коштів фондів референдуму. Також варто покласти на ЦВК обов’язок проведення аналізу фінансових звітів, поданих розпорядниками фондів референдуму. Необхідно  запровадити ефективні, пропорційні та превентивні санкцій за порушення вимог щодо фінансування агітації референдуму.
• Закон має чітко передбачати, що політичні партії, які виступають проти або ж, навпаки, підтримують питання, винесене на референдум, мають право брати участь у референдумному процесі як його суб’єкти. Таким партіям має бути надано можливість участі в агітації референдуму та мати офіційних спостерігачів.
• Громадські організації, до статутної діяльності яких належать питання, пов’язані з процесом референдуму або із забезпеченням виборчих прав громадян, мають бути наділені правом здійснювати спостереження за референдумом через своїх спостерігачів, яким необхідно надати статус суб’єктів референдумного процесу.
• У Законі необхідно закріпити положення, згідно з яким референдум визнається таким, що відбувся, за умови  участі у ньому більшості осіб, включених до списків учасників референдуму.
• Необхідно усунути можливість набрання чинності  рішеннями референдумів до дня їх офіційного опублікування. Закон також має давати відповідь на питання про те, хто, як і коли має імплементувати рішення референдумів у законодавство.
• Має бути передбачена дієва система оскарження результатів референдуму. Право оскаржувати рішення, дії чи бездіяльність щодо референдуму повинні мати не лише прихильники питання (пропозиції) референдуму, але і його опоненти.

Київ, 20 червня 2013 року