Проблеми удосконалення адміністративно-деліктного законодавства

Адміністративне право, регулюючи управлінські відносини, складається з окремих інститутів, котрі в свою чергу тісно примикають до правовідносин, які регулюються іншими галузями права.

Так інститут адміністративної відповідальності має багато спільного з інститутами кримінального законодавства. Тому реформування адміністративної відповідальності тягне за собою відповідні зміни і в кримінальному праві.

Традиційно вважалося, що особлива частина Кодексу про адміністративні правопорушення зосереджує склади проступків, які не є суспільно небезпечними. Кримінальне законодавство передбачає в особливій частині Кримінального кодексу норми щодо злочинів, однією з основних ознак яких є суспільна небезпечність діяння.

Але розмежування адміністративних проступків і кримінальних правопорушень (злочинів) лише за ознакою суспільної небезпечності та засобами регулювання (адміністративне та кримінальне право) є недостатнім. Вимоги щодо однорідності суспільних відносин, що визначають предмет регулювання адміністративного права, в його правовому інституті адміністративної відповідальності не витримані.

Нормами особливої частини чинного дотепер Кодексу України про адміністративні правопорушення охоплені проступки, які до сфери управління не мають ніякого відношення. Наприклад, проступки, які передбачені у статті 51 “Дрібне розкрадання державного або колективного майна”, статті 51-2 “Порушення прав на об’єкт права інтелектуальної власності”, статті 52 “Псування і забруднення сільськогосподарських та інших земель”, статті 89 “Жорстоке поводження з тваринами”, статті 104 “Потрава посівів, зіпсуття або знищення зібраного врожаю сільськогосподарських культур, пошкодження насаджень колективних сільськогосподарських підприємств, інших державних і громадських чи селянських (фермерських) господарств”, статті 173 “Дрібне хуліганство”, та багато інших.

Ці проступки не є адміністративними, оскільки відносини, що охороняються названими вище нормами, не мають ніякого відношення до державного управління або місцевого самоврядування. Але це і не злочини, так як вони не несуть в собі великої суспільної небезпеки. Постає питання, з яким же видом правопорушень в цьому разі ми маємо справу.

Звернемося за досвідом до законодавства зарубіжних країн. Більшість з них в системі кримінального законодавства мають статті, норми яких передбачають склади злочинів, і статті, в яких передбачаються склади кримінальних проступків (наприклад, Франція, Нідерланди, Великобританія, США тощо). За вчинення кримінальних проступків в основному передбачені невисокі стягнення, які не тягнуть за собою судимості.

Інститут кримінального проступку не є новим і для права України. Так Кримінальне уложення Російської імперії 1903 року, яке діяло і на території України, поділяло усі кримінально карані діяння на тяжкі злочини (тягли за собою смертну кару, каторгу чи заслання), злочини (за них передбачалося ув`язнення у виправному домі, фортеці чи тюрмі) та проступки (каралися арештом або штрафом).

Можна піти цим шляхом і нам, передбачивши у сучасному українському законодавстві такі види протиправних діянь як кримінальні проступки поряд з проступками адміністративними і злочинами.

Це відповідало б закономірностям класифікації протиправних діянь, а також дозволило б урахувати всі особливості встановлення як матеріальних, так і процесуальних правовідносин.

Розмежування злочинів, кримінальних та адміністративних проступків доцільно провести на основі таких критеріїв як ступінь завданої ними шкоди суспільним відносинам, вид об`єкта правопорушення, об`єктивна сторона правопорушення, суб`єкт юрисдикції, тяжкість та вид стягнень, що передбачаються за їх вчинення, суб`єкт правопорушення.

За ступенем шкідливості треба виділити правопорушення з високим, значним та невисоким рівнем суспільної шкоди.

Правопорушення з високим рівнем суспільної шкоди (суспільно небезпечні), не зважаючи на те, які правовідносини вони порушують, в українському праві при наявності деяких інших ознак вважаються злочинами.

Відмежування адміністративного проступку від злочину хоч і представляє собою проблему, але законодавець знаходить можливості її вирішення. Цього не можна поки що сказати про відмежування кримінального проступку, склад якого взагалі ще не передбачений законодавством, від адміністративного, який сьогодні об`єднує в собі ці два явища. Тому при розмежуванні цих двох видів правопорушення потрібно використовувати разом з критерієм «ступінь заподіяної шкоди» й інші критерії.

Правопорушення з невисоким рівнем суспільної шкоди можна розглядати однією із ознак адміністративного проступку. Значним рівнем суспільної шкоди доцільно характеризувати кримінальний проступок.

Відмежування адміністративного проступку від кримінального, на наш погляд, доцільно провести, також за об`єктом (відносинами, які охороняються тією чи іншою галуззю права).

Як уже вказувалося вище, до адміністративних проступків треба віднести лише ті з них, які посягають на встановлений порядок управління в широкому значенні цього терміну. Це означає, що ними будуть також проступки, які посягають на порядок управління у сфері громадської безпеки, охорони природи, якості продукції, метрології та стандартизації, транспорту, загального військового обов`язку тощо.

Практичні спроби розмежувати конкретні склади адміністративних і кримінальних проступків дозволяють зробити висновок, що об`єктом кримінальних проступків є насамперед приватні (недержавні) інтереси та цінності (право власності, свобода віросповідання, трудові інтереси, здоров`я людини), а також ті посягання на встановлений порядок управління, які мають значну ступінь суспільної шкідливості і вимагають суворіших стягнень, ніж адміністративні проступки.

До кримінальних можна також віднести проступки, у яких об`єктом є порядок управління у сфері, рішення державних органів у якій може викликати значний громадський резонанс, звинувачення таких органів в упередженості (наприклад, сфера діяльності політичних партій, релігійних організацій, засобів масової інформації). Це повинно також запобігти використанню повноважень адміністративних органів щодо незаконного притягнення до адміністративної відповідальності в «нечистих» політичних інтересах окремих осіб чи груп, з метою політичної розправи.

Виходячи з особливостей об`єктивної сторони, адміністративними проступками слід визнати тільки порушення правил, стандартів, нормативів, встановлених органами виконавчої влади та місцевого самоврядування, а також порушення вимог законів, контроль за виконанням яких покладено на органи виконавчої влади та місцевого самоврядування. Таким чином, адміністративні проступки характеризуватимуться формальним складом, тобто необхідною і достатньою підставою для притягнення до адміністративної відповідальності має визнаватися лише винне порушення норми, а настання матеріальних наслідків може бути факультативною ознакою. Тому з формально-юридичної точки зору адміністративними проступками слід визнати правопорушення, назви яких подаються через штампи “порушення законодавства …”, “порушення порядку…”, “порушення режиму …”, “здійснення … діяльності без дозволу” тощо.

Кримінальні проступки повинні мати переважно матеріальний склад, тобто необхідним елементом проступку поряд з порушенням норми слід визнати і заподіяння шкоди. Там, де доцільно, можна віднести до кримінальних проступків також деякі склади адміністративних проступків, які кваліфікуючою ознакою мають заподіяння шкоди об`єкту правової охорони чи настання інших шкідливих матеріальних наслідків. Виходячи з об`єкта та об`єктивної сторони, для позначення кримінальних проступків найчастіше вживатимуться штампи «порушення … прав громадян», «примушування до…», «вимагання …», «знищення …», «пошкодження …», «псування …», «забруднення…» тощо.

Проступки доцільно розділити на адміністративні та кримінальні в залежності від суб`єкта юрисдикції. Притягнення до адміністративної відповідальності за вчинення адміністративних проступків має належати до компетенції органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, які уповноважені здійснювати контроль за виконанням відповідного законодавства. Судовий порядок слід передбачити лише для оскарження таких рішень. Оскарження рішень адміністрації щодо притягнення до адміністративної відповідальності має здійснюватися в адміністративному суді. Усі норми, що встановлюють порядок вирішення питань у справах, пов`язаних з притягненням до адміністративної відповідальності, доцільно перенести з Кодексу про адміністративні правопорушення до Адміністративно-процедурного кодексу (норми щодо порядку притягнення до адміністративної відповідальності) та Адміністративного процесуального кодексу (норми щодо судового розгляду скарг на рішення про накладення адміністративного стягнення), проекти яких готуються до внесення на розгляд парламенту. Таким чином, Кодекс про адміністративні проступки міститиме лише норми матеріального права, процедурно-процесуальні ж відносини мають бути предметом регулювання відповідних законів. Це відповідатиме законодавчій техніці, яка склалася при підготовці та прийнятті кримінального та кримінально-процесуального законодавства.

Вирішення справ про кримінальні проступки слід віднести до повноважень судів загальної юрисдикції. Такі справи мають розглядатися суддями, які спеціалізуються на вирішенні кримінальних справ, у порядку кримінального судочинства.

Ще одним критерієм розмежування адміністративного та кримінального проступку є вид і тяжкість стягнення. Враховуючи те, що ступінь шкідливості кримінальних проступків вищий, ніж адміністративних проступків, за їх вчинення необхідно передбачити більш суворі стягнення, які міг би накладати виключно суд.

Такі стягнення як арешт та виправні роботи треба передбачати лише для кримінальних проступків, оскільки вони суттєво обмежують конституційні права громадян. Це випливає зі статей 29 і 43 Конституції України, які допускають такі обмеження тільки за рішенням суду. Якщо ж санкція за вчинення адміністративного проступку поряд із штрафом передбачає конфіскацію майна, то вона повинна застосовуватися за рішенням суду за зверненням адміністративного органу, який притягнув особу до адміністративної відповідальності і наклав штраф. Цього вимагає стаття 41 Конституції України. Суд у цьому випадку повинен бути наділений повноваженням перевірити правомірність притягнення до адміністративної відповідальності. Стягнення за вчинення кримінального проступку має накладатися судом за зверненням осіб, інтереси яких порушено (потерпілих); контролюючих органів виконавчої влади чи місцевого самоврядування; прокуратури (в інтересах держави чи громадян).

Окремо необхідно зупинитися на такій санкції як оплатне вилучення предметів, які стали знаряддям вчинення або безпосереднім об`єктом проступку, яка передбачена як вид стягнення і чинним Кодексом про адміністративні правопорушення, і проектом нового Кодексу про адміністративні проступки, що підготовлений робочою групою при Верховному Суді України. На наш погляд, оплатне вилучення предметів прямо суперечить вимогам частини 5 статті 41 Конституції України, яка передбачає примусове відчуження об`єктів права приватної власності лише як виняток з мотивів суспільної необхідності, а не як вид стягнення. У разі примусового відчуження Конституція вимагає попередньо і повністю відшкодувати власнику вартість вилученого об`єкта, і лише в умовах воєнного або надзвичайного стану допускається наступне відшкодування вартості. Всупереч вимогам Конституції Кодекс встановлює наступне відшкодування вартості вилученого предмету, і не повне, а з відрахуванням витрат на реалізацію.

Таким чином, оплатне вилучення речей, які стали знаряддям вчинення або безпосереднім предметом проступку, не може бути передбачене як вид стягнення. Від нього необхідно відмовитися. Натомість там, де це потрібно і виправдано, пропонується застосовувати конфіскацію таких речей.

За суб`єктом правопорушення адміністративні і кримінальні проступки можуть бути також розмежовані. Адміністративну відповідальність будуть нести як фізичні, так і юридичні особи, відповідальність за кримінальний проступок – лише фізичні особи (громадяни, іноземці і посадові особи). У тих випадках, коли порушником може бути посадова особа органу, що уповноважений притягувати до відповідальності, проступки варто віднести до кримінальних, щоб запобігти можливості уникнути такій посадовій особі відповідальності внаслідок «корпоративізму» та «кругової поруки.

Особливості розмежування даних видів правопорушення можна побачити за наступною таблицею.

Юридичні склади кримінальних проступків та відповідальність за них необхідно передбачити у Кримінальному кодексі. Для цього необхідно переглянути понятійний апарат загальної частини Кодексу та положення, які встановлюють санкції за кримінальні правопорушення, а також особливу частину, згрупувавши у два розділи склади кримінальних проступків та злочинів.

Слід зазначити, що у випадку позитивного вирішення законодавцем питання про запровадження інституту відповідальності за кримінальний проступок, який повинен бути передбачений в кримінальному законодавстві, до останнього можна буде віднести ряд діянь, які сьогодні класифікуються як злочини і тягнуть за собою судимість. При запровадженні інституту кримінального проступку необхідне проведення реформування інституту кримінальної відповідальності, що буде спрямоване, перш за все, на захист прав і свобод людини і громадянина, оскільки відповідальність за вчинення кримінального проступку, за своєю природою, не повинна тягти за собою судимості. До того ж за вчинення кримінального проступку повинні бути передбачені більш м`які санкції порівняно з покаранням.

Визнання в кримінальному праві кримінального проступку обумовило б проведення провадження в справах про такі делікти за нормами кримінального процесу.

Необхідність передачі під кримінальну юрисдикцію кримінальних проступків зумовлюється також запровадженням в Україні в недалекому майбутньому адміністративної юстиції. Адміністративні суди повинні стати органами правосуддя, метою діяльності яких буде насамперед захист прав і свобод громадян у їх відносинах з органами виконавчої влади та місцевого самоврядування, в тому числі у випадках незаконно накладених на них адміністративних стягнень.

Суспільство та і більшість юристів сьогодні ще не готові сприйняти концепцію кримінального проступку. Це пояснюється ставленням громадян України до кримінальної відповідальності, з якою пов`язані в минулому не тільки репресії, що застосовувалися до них, але й обмеження для осіб, що притягувалися до цього виду відповідальності, які проявлялися у встановленні перепон для зарахування на державну службу, на роботу у правоохоронних органах, використання їх на відповідальних посадах державних підприємств тощо. Введення кримінального проступку і передбачення відповідного розділу в Кримінальному кодексі України тепер вважається досить проблематичним, тим більше, що новий Кримінальний кодекс вже прийнятий нещодавно Верховною Радою України.

Тому на час формування суспільної правосвідомості щодо доцільності регулювання кримінальним правом відповідальності за кримінальний проступок, так би мовити, на перехідний період, можна буде такі проступки назвати в залежності від органу, який розглядає справи щодо них “підсудними проступками” і передбачити їх поряд з адміністративними проступками в іншому кодифікованому акті, який доцільно було б назвати Кодексом України про підсудні та адміністративні проступки. Його можна підготувати на основі проекту Кодексу про адміністративні проступки, згрупувавши у два розділи склади адміністративних проступків та підсудних проступків.

Це дало б можливість “очистити” інститут адміністративного проступку від невластивих адміністративному праву норм та створити передумови для усвідомлення необхідності запровадження інституту кримінального проступку у системі кримінального права.

---

Право України, №3, 2001.