Проблеми, дискусії та перспективи удосконалення інституту державного фінансування партій

Основними проблемами запровадження державного фінансування політичних партій є те, що:

1) ніхто в Україні не знає, на які потреби партіям можна використовувати державні кошти, а на які – ні (відсутність легального визначення терміну «статутна діяльність партії»; відсутність чіткого розуміння того, яка діяльність партії є «пов’язаною з участю у виборах», та що таке «витрати на фінансування передвиборної агітації»; неоднозначність питання про те, чи поширюються на політичні партії обмеження, обумовлені визначеним видом економічної класифікації видатків бюджету);

2) всупереч очікуванням експертів і громадськості абсолютну більшість коштів державного фінансування партії витрачають на банальні потреби, які не спрямовані на розвиток інституційної та аналітичної спроможності цих партій, а отже й не сприяють розвитку плюралістичної демократії в Україні.

Утім, існує й низка інших проблем у цій сфері. Наведемо лише деякі з них:

1. Некоректний виклад положень ч. 1 ст. 17-5 Закону «Про політичні партії в Україні», яка призвела до низки проблем не тільки у питанні правильного розподілу державного фінансування статутної діяльності політичних партій, а й у питанні правильного визначення загального обсягу такого фінансування.

Справа в тому, що на думку НАЗК та деяких інших державних інституцій (МФ України, Комітету ВР з питань запобігання і протидії корупції) загальний обсяг щорічного державного фінансування статутної діяльності політичних партій визначається спеціальною статтею (ст. 17-2 Закону «Про політичні партії в Україні»), є сталою величиною (0,02 МЗП х загальну кількість виборців) та не підлягає коригуванню. 

Утім, за такого підходу коректне застосування приписів ч. 1 ст. 17-5 Закону «Про політичні партії в Україні» є неможливим «в принципі», адже виходить, що зі 100% загального фінансування НАЗК повинне виділити 10% на фінансування партій за дотримання так званої «гендерної рівноваги» та ще 100% – на «загальне» фінансування статутної діяльності політичних партій (тобто 110% зі 100 можливих). Оскільки ні теоретично, ні практично такого розподілу бути не може, то НАЗК вирішило витлумачити зміст ч. 1 ст. 17-5 Закону «Про політичні партії в Україні» так, ніби в ній ідеться про 10% та 90% відповідно. З нашої точки зору, такий підхід є концептуально хибним та таким, що грубо суперечить тексту закону в частині правил розподілу цих коштів.

2. Покладення обов’язку здійснення державного контролю за законним та цільовим використанням партіями бюджетних коштів одразу на два органи: НАЗК та РП. Покладення одного й того ж обов’язку на два принципово різних державних органи є не дуже вдалим рішенням через таке:

1) згідно з чинним законодавством фінансові звіти, первинна бухгалтерська документація, звіти про проведення внутрішнього та зовнішнього аудитів партії зобов’язані подавати лише до НАЗК. До РП всі ці документи не подаються;

2) попри зазначене вище, чинне законодавство не дозволяє НАЗК та РП розподіляти між собою контрольно-наглядові функції щодо перевірки витрат політичних партій на предмет мети їх використання. Тобто, кожен цей орган зобов’язаний здійснювати таку перевірку самостійно та особисто відповідає за повноту та достовірність такої перевірки;

3) ні на рівні закону, ні на рівні підзаконних актів не визначено порядку взаємодії (співпраці) цих органів між собою у контексті реалізації державного контролю за законним та цільовим використанням партіями бюджетних коштів. Передусім, мається на увазі те, що чинне законодавство не встановлює порядку обміну інформацією, необхідною для ефективного та постійного контролю як з боку НАЗК, так і РП;

4) у 2016–2017 роках між НАЗК та РП фактично не було жодної співпраці в цьому питанні. Більше того, жоден із цих органів до цієї співпраці й не прагнув (зокрема, РП не зверталося до НАЗК із проханням надавати їй на постійній основі копій певних документів, обмінюватися інформацію тощо).

Все вищенаведене призвело до того, що фактично такий контроль з боку РП має місце лише один раз на два роки – під час аудиту НАЗК.

3. Відсутність у місцевих організацій політичних партій окремих рахунків для бюджетних коштів.

Згідно з ч. 2 ст. 17-3 Закону «Про політичні партії в Україні» для отримання коштів з державного бюджету, що виділяються на державне фінансування статутної діяльності політичної партії, політична партія зобов’язана відкрити окремий рахунок у національній валюті України в установі банку України. Кошти, отримані політичною партією з державного бюджету на фінансування її статутної діяльності, зараховуються виключно на такий окремий рахунок. Зарахування на такий рахунок інших коштів, ніж кошти державного бюджету, виділені на фінансування статутної діяльності партії, забороняється.

Ці вимоги чинного законодавства є дуже важливими та правильними, адже покликані забезпечити можливість для НАЗК, РП та інших контролюючих органів чітко відслідковувати, на які саме потреби використовувалися бюджетні кошти, виділені на фінансування статутної діяльності партії, забороняється.

Утім, аналогічної вимоги щодо відкриття окремих рахунків місцевими організаціями політичних партій в чинному законодавстві немає. Немає в законодавстві й заборони перераховувати державні кошти з рахунків центрального осередку на рахунки місцевих організацій партій.

На практиці це призвело до того, що значна частина коштів, виділених з державного бюджету на фінансування статутної діяльності партій, перераховується на «загальні» рахунки місцевих організацій партій (де вже є власні кошти такої місцевої організації), що практично унеможливлює подальший контроль цільового використання цих коштів.

4. Неможливість аналізу більшості фактичних (реальних) витрат партій

На сучасному етапі впровадження реформи політичних фінансів державний контроль за цільовим використанням партіями державних коштів полягає у перевірці інформації, наданої самими партіями (зокрема, шляхом аналізу відповідності між первинною бухгалтерською документацією партії та інформацією, надаваною нею у щоквартальних фінансових звітах), а також деяких видів інформації за державними реєстрами, шляхом отримання інформації від ОДВ чи ОМС тощо.

Здійснити ж перевірку того, чи справді ті чи інші товари, роботи чи послуги мають зазначену у документах вартість, а також чи відображає первинна бухгалтерська документація реальний стан речей (наприклад, чи справді приміщення, за яке сплачується оренда, використовується партією) ні НАЗК, ні тим більше РП не мають жодної можливості.

Це обумовлено тим, що:

1) по всій Україні лише парламентські партії мають понад 1 000 місцевих організацій, що набули статусу юридичної особи, а отже й можуть використовувати бюджетні кошти;

2) у департаменті НАЗК з питань запобігання політичній корупції працює менше 20 осіб, які ледве встигають здійснювати формально-документарну перевірку щоквартальних звітів партій;

3) НАЗК досі не має територіальних підрозділів, які б в перспективі могли б перевіряти надану партіями інформацію «на місцях»;

4) між НАЗК та місцевими громадськими активістами поки не побудовано якісно взаємодії в питаннях забезпечення прозорості політичних фінансів (потенційно активісти могли б інформувати НАЗК про випадки нецільового використання бюджетних коштів).

Суто теоретично ефективному контролю за законним та цільовим використанням партіями бюджетних коштів мали б сприяти внутрішній та зовнішній фінансові аудити. Проте, перший із них навряд чи міг би бути об’єктивним у цьому питанні (все-таки йдеться про порушення, які тягнуть за собою й кримінальну відповідальність), а другий наразі поки є безпомічним у цьому питанні. Представники аудиторських фірм, що здійснювали зовнішній незалежний аудит фінансової звітності партій, неодноразово відзначали, що відсутність законодавчого визначення змісту таких категорій як «статутна діяльність партії», «витрати на фінансування передвиборної агітації», а також неоднозначність питання про те, чи поширюється на політичні партії вимоги бюджетного законодавства, призвели до того, що перевірка діяльності партій в цій частині носила переважно формальний характер.

Дискусії

Практично всі ключові аспекти державного фінансування викликають дискусії: про партії, які повинні мати право на таке фінансування; про розміри та порядок державного фінансування; про напрямки використання державних коштів; про відповідальність за нецільове використання бюджетних коштів тощо.

Наразі найбільш жвавими у цій царині є дві дискусії:

1) щодо встановлення переліку дозволених (варіант – заборонених) напрямків використання партіями бюджетних коштів;

2) щодо заборони політичної реклами.

Дискусія щодо встановлення переліку дозволених/заборонених[1] напрямків використання партіями бюджетних коштів наразі є найбільш актуальною, оскільки одночасно турбує і партії, і державні органи (НАЗК і РП), і громадськість.

Партії хочуть нарешті отримати чітку та однозначну відповідь (безпосередньо в законі) на просте запитання про те, на які потреби вони мають право використовувати державні кошти, а на які – ні. Відповідь на це запитання є вкрай важливою тому, що неправомірне (нецільове) використання бюджетних коштів може тягти за собою як зупинення державного фінансування партій, так і стати підставою для притягнення їхніх керівників та/або бухгалтерів до кримінальної відповідальності. 

НАЗК та РП відповідь на це запитання необхідна для того, щоб мати можливість повноцінно здійснювати покладені на них повноваження – здійснювати ефективний контроль за цільовим виростанням партіями коштів, отриманих з державного бюджету. Така саме відповідь необхідна й аудиторським фірмам, які кожного року мають перевіряти правомірність або неправомірність таких витрат партій.

Громадськість же це питання турбує не стільки через формальну сторону цього питання (хоча воно також є важливим і для громадськості), скільки через те, що практика використання бюджетних коштів у 2016–2017 роках показала небажання партій використовувати ці кошти для свого інституційного та аналітичного розвитку, покращення зв’язків між партіями та виборцями, залучення жінок до політики тощо. Тому громадськість очікує, що в результаті цієї дискусії партії почнуть більш ефективно використовувати державні кошти.

Варто відзначити, що наразі в Парламенті вже зареєстровано два законопроекти, які повністю чи частково спрямовані на вирішення проблеми визначення потенційних напрямків використання коштів, виділених з державного бюджету на фінансування статутної діяльності партій:

1) проект Закону «Про внесення змін до Закону України «Про політичні партії в Україні» щодо удосконалення порядку державного фінансування політичних партій» від 24 листопада 2016 року № 5446;

2) проект Закону «Про внесення змін до законів України щодо цільового використання державного фінансування статутної діяльності політичних партій» від 3 лютого 2017 року № 6026.

Утім, детальний аналіз цих законопроектів засвідчив наявність у них суттєвих недоліків (в тому числі й вад законодавчої техніки), які не дозволяють стверджувати про однозначно позитивне (правильне) вирішення позначеної проблеми[2].

НАЗК також критично оцінило проект Закону «Про внесення змін до законів України щодо цільового використання державного фінансування статутної діяльності політичних партій» від 3 лютого 2017 року № 6026 та запропонувало Парламенту повернути законопроект суб’єкту права законодавчої ініціативи на доопрацювання[3].

Саме тому наразі існує нагальна потреба у подальшому вивченні цього питання, розробці та прийнятті спеціального законопроекту, яким проблема з визначенням переліку потреб (напрямків, видів діяльності), на які партіям можна використовувати кошти, виділені з державного бюджету на фінансування їхньої статутної діяльності, буде вирішена.

Принагідно зауважимо, що 18 жовтня 2017 року при підкомітеті з питань запобігання і протидії політичній корупції Комітету ВР з питань запобігання і протидії корупції було утворено Робочу групу з розробки змін до законодавства в частині визначення напрямків використання державних коштів, виділених з державного бюджету на фінансування статутної діяльності політичних партій. До складу цієї Робочої групи увійшли представники низки парламентських та позапарламентських партій, органів державної влади (зокрема, НАЗК, РП, МФ України), громадських та міжнародних організацій (IFES, ЦППР, Спілка аудиторів України тощо). З 9 листопада 2017 року ця робоча група почала функціонувати, що дозволяє сподіватися на те, що вже найближчим часом буде напрацьовані необхідні зміни до Закону «Про політичні партії в Україні».

Дискусія про заборону політичної реклами обумовлена однією простою причиною – понад 90% всіх витрат сучасних українських партій складають витрати на політичну рекламу. У контексті найбільших партій йдеться про суми у кілька мільярдів гривень за одну передвиборчу кампанію. Така ситуація, з одного боку, не дає можливості брати реальну участь у політичній боротьбі партіям, які не залучають великі гроші з бізнесу, а з іншого – призводять до того, що ті партії, які отримують таку фінансову підтримку, перетворюються на «кишенькові партії», «партії-маріонетки» в руках олігархів.

Заборона ж політичної реклами (або принаймні суттєве її обмеження) значно вирівняє перспективи різних за обсягом фінансування партій і змусить їх боротися між собою вже не за рахунок залучених коштів, а шляхом розробки якісних програмних документів партії, через донесення змісту своїх ідей безпосередньо до виборця, за рахунок вчинення дій і прийняття рішень, які втілюватимуть задекларовані ними ж принципи, тощо.

Запровадження таких змін не лише дозволить значно підвищити інтенсивність та якість політичної боротьби (за рахунок взяття участі у ній менш заможних, але більш ідейних партій), а й зробить фінансово незалежними ті партії, які вже сьогодні мають високий рівень підтримки з боку громадян.

Утім, далеко не всі партії (особливо парламентські) підтримують цю ідею, адже існуючий стан речей їх цілком влаштовує. Відтак, реальна заборона політичної реклами в Україні можлива хіба що у віддаленому майбутньому.

Заради справедливості варто відзначити, що практична реалізація таких новел є вельми проблематичною, адже дуже важко провести межу між політичною рекламою та участю представників партій у політичних ток-шоу, у різного роду теле- та радіопередачах, надання політиками певним чином оформлених «експертних» коментарів для ЗМІ тощо.

Дмитро Калмиков, експерт Центру політико-правових реформ

---