Про реформування органів з інспекційними повноваженнями: новий звіт ОЕСР

Як громадяни, ми вступаємо в різноманітні відносини з державою. Ми взаємодіємо з регулювальниками автомобільного руху, шкільними вчителями майже щодня. В цьому сенсі підприємці відрізняються від нас. Їх стосунки з державою є більш обмеженими. Більшість форм їх взаємодії з державою відбувається через державне регулювання та перевірки.

Цей вид взаємодії дуже важливий для стану економіки та багатства громадян, бо хороший характер таких відносин сприяє економічному розвитку, а поганий навпаки пригнічує його.

Організація з економічної співпраці та розвитку (ОЕСР) зазначила в своєму останньому звіті, що інспекційній діяльності держави було приділено мало уваги під час нещодавніх спроб провести регуляторні реформи. Цей звіт “Інспекційні реформи: Чому, Як та з якими результатами (Inspection reforms: Why, How and With what results?)” був написаний Флорентином Бланком – фахівцем Міжнародної фінансової корпорації (МФК) та представлений на семінарі ОЕСР «Регуляторний контроль та правопорядок» (Regulatory Enforcement and Inspection) в Єрусалимі в жовтні 2012 року.

В цій статті далі наведено короткий виклад роботи Ф. Бланка. Його звіт важливий для України з низки причин. По-перше, в Україні є потреба в поліпшенні інспекційної діяльності держави. Нинішня система є занадто обтяжливою, непрозорою та свавільною як щодо бізнесу, так і щодо держави. По-друге, є потреба перевести увагу з вдосконалення законодавства на роботу над його результативністю. Бланк робить важливі висновки про те, що потрібно зосереджувати увагу на суспільних благах, а не лише на дотриманні регуляторного законодавства. 

Перевірки у звіті визначаються як «візити державних регуляторних органів, зазвичай без вимоги чи оплати від об’єкта їхнього візиту» та включає перевірки з контролю за доходами (податкова, митна). Термін «enforcement» є також важливим, оскільки він охоплює «контроль державних органів та наступні заходи (після перевірок), а також діяльність органів правопорядку, які не є в першу чергу регуляторами бізнесу…». Важливо зазначити, що цей звіт був присвячений відносинам державних регуляторів та бізнесу, а не держави та громадян. Взаємодія держави з громадянами суттєво відрізняється від взаємодії з бізнесом і не розглядається в цій статті.

Важливо звертати увагу на самі перевірки, аніж на законодавство про них. З одного боку, перевірки – це те, що особливо відчутно для бізнесу. Часто це буває єдиною формою взаємодії підприємців з державою. Незалежно від того, наскільки якісним є законодавством, неякісна організація перевірок призводить до провалу дії законодавства. Окрім того, що перевірки є продовженням законодавства, на якому вони ґрунтуються, вони також є породженням культури державних органів. Тому їх важко реформувати: регуляторні акти можна скасувати, але самі перевірки ні, бо вони є частиною суті державних органів. 

Інспекції є тягарем для бізнесу та держави. Цей тягар має бути виправданий його результатами, що мають бути пропорційними суспільному благу, які перевірки повинні забезпечувати. Тому важливо визначити, наскільки відчутним є цей тягар для бізнесу та держави. Бланк починає з викладу тягаря для бізнесу. Найбільшим тягарем він визначає втрачений час та прямі витрати на перевірки. Їх найлегше порахувати і вони є зручним мірилом для інших тягарів. Але є також і проблеми з оцінкою. Наприклад, важливо не плутати час, який йде в бізнесу на вивчення нормативних вимог, з часом на підготовку до перевірки.

Іншим тягарем для бізнесу є вплив перевірок на інвестиції. Непрозоре регулювання або просте нерозуміння законодавчих вимог підвищує ризики ведення бізнесу. Застаріле законодавство також обмежує модернізацію бізнесу. Також воно має зворотній вплив на дотримання законодавства, оскільки бізнес стає більше зацікавлений в уникненні санкцій, аніж в дотриманні норм.

Перевірки є також обтяжливими для держави. Обтяжливість з’являється вже в самій меті перевірок. Держава рідко запитує – повноваження інспекційного органу полягає в контролі за дотриманням законодавства чи в охороні здоров’я та безпеки людей? Відповідь на це питання залежить від правових традицій країни та інституційних традицій інспекційних органів. Бланк вважає, що більшим тягарем для держави є інспекції, зосереджені на дотриманні законодавства, аніж ті, що орієнтуються на результати для суспільства: «Інспекції, які орієнтуються на результат, визначають свої пріоритети таким чином, щоб досягти більших результатів у сенсі вигод та витрат та є порівняно нейтральнішими до фактичної кількості порушень законодавства».

Після викладу обтяжливості перевірок для бізнесу та держави, у звіті аналізується характерні риси практики перевірок в країнах, де інспекційні органи не реформувалися. Першою такою рисою є брак прозорості в процесі перевірок. Це охоплює непрозорість норм та інформації про них, незрозумілий розподіл повноважень між різними органами та існування інспекцій, які не мають на меті забезпечення очевидного суспільного блага.

Для держав, які не реформували свої системи інспекцій, також є типовим брак координації між національними та місцевими інспекціями. Те, як ці два рівні інспекцій взаємодіють між собою, залежить від загальної політичної та конституційної побудови держави. Незважаючи на побудову окремо взятої країни, Бланк вважає, що розподіл інспекційних функцій ґрунтується не на оптимальних рішення, а скоріше на інших чинниках. Це означає, що перевірки здійснюються не органами, які набільше для цього підходять, а радше тими, які взяли собі або отримали це повноваження з інших причин, не пов’язаних з проведенням перевірок. 

Іншою невід’ємною проблемою нереформованих систем є компетентність інспекторів. Кваліфікація інспекторів тяжіє до технічних вмінь, аніж вміння проводити перевірки. Це означає, що їм не властиво мати вміння, потрібні для проведення перевірок. Це також плекає культуру унікальності, яка підриває співпрацю інспекцій між собою: спеціалізація однієї інспекції відгороджує її від спеціальних знань іншої інспекції, хоча співпраця цих органів сприяла б роботі кожного з них окремо.
Напевне, найхарактернішою рисою нереформованих інспекційних систем є нездатність планувати інспекції на основі оцінки ризиків. Вони мають схильність намагатися перевіряти все підряд, незважаючи на те, що загрозу здоров’ю людей з більшою імовірністю можна виявити в невеликій кількості підприємств і виникнення таких ризиків має свої закономірності. Про врахування ризиків багато йде розмов у більшості країни, але рідко де планування дійсно ґрунтується на оцінці ризиків. На жаль, зараз практика виглядає так, що рішення про проведення більшості перевірок довільно приймаються інспекціями чи окремими інспекторами без урахування реальних ризиків, наприклад, здоров’ю населення.

Як часто держава реформує порядки проведення перевірок? Звіт поділяє реформи на 3-и умовно різні, але взаємопроникні етапи. Перший етап – це визнання проблеми та мобілізація зусиль на її подолання. Проблеми на цьому етапі з’являються вже з визначення термінології. З одного боку, багато підприємців вважають обтяжливими законодавчі вимоги як такі, не усвідомлюючи переваг вдалого регулювання. Водночас, на державному рівні виникає плутанина через схожість різних інспекційних органів та органів правопорядку. Вважається, що перевірки занадто різні, щоб підходити до них однаково. Що ж є спільного між перевірками, щоб їх можна було реформувати разом?

Необхідно діагностувати перевірки, щоб побачити їх подібність та проблеми. Як зазначає Бланк, діагностування можна робити по-різному. Найкраще було б поєднувати якісні та кількісні оцінки. Такі оцінки надалі повинні враховуватися під час консультацій з бізнесом, регуляторами та іншими зацікавленими сторонами.

Зрештою, державна підтримка реформ є лише настільки сильною, наскільки сильно за неї виступають зацікавлені сторони. Ці рушійні сили реформ можуть і повинні включати важливі інтереси бізнесу, зовнішню підтримку та, що найважливіше, громадську думку.

Далі Бланк описує другий етап реформи – визначення мети та підходів до реформування. Кожна держава, яка хоче реформувати свої процедури перевірок, повинна визначити для себе чіткі цілі реформи. Найпоширенішими цілями реформ є поліпшення ефективності та зменшення адміністративного тиску. Держава має визначити ключові показники та критерії оцінки досягнення цілей реформи. Деякі показники включають сфери тягаря, вибору об’єктів перевірок, використання нових засобів перевірки, сприяння поінформованості та дотриманню законодавства та розподіл ресурсів.

Останній етап стосується акцентів на реформі. Неможливо відремонтувати за один раз проблемну систему перевірок. Реформа залежить від пріоритетів та необхідності вирішити найгостріші проблеми. Бланк наводить деякі приклади пріоритетів: розвиток моделей оцінки ризиків, усунення дублювань в перевірках, інституційні зміни, зміни підходів та інструментів, якими послуговуються інспекції.

В кінцевому підсумку, немає гарантії, що реформи будуть успішними. Етапи, які пропонує Бланк, є засобами для збільшення шансів реформ на успіх. Додатково, Бланк наводить також низку інших порад для успішного проведення реформ. Перша пропозиція – прийняття сильного юридичного документа, який «визначає принципи, мету, завдання та вимоги, за якими органи правопорядку повинні змінювати або провадити свою роботу». Мають бути механізми координації, завдяки яким забезпечувалася б участь інспекцій в реформі. Для цього потрібні підрозділи та структури підтримки реформи, наприклад, спеціальні команди, які були б відповідальні за рух реформи.

Реальна реформа інспекцій та органів правопорядку в Україні, мабуть, ще далеко попереду. Але деякі успіхи були досягнуті. Було б доцільно врахувати рекомендації звіту ОЕСР та спробувати повернути реформи в русло реального поліпшення захисту суспільних благ на рівні бізнесу, аніж забезпечення просто дотримання законодавства. Хоч це і може не вирішити всіх проблем інспекційної діяльності в Україні, це може зробити такі реформи відчутними для більшої кількості людей. У свою чергу, це може змінити громадську думку і збільшити громадський тиск на політиків для прискорення реформ.