Президент як найвищий чиновник для Служби безпеки України: чи це конституційно?

Україна досі міцно тримається радянського спадку в багатьох сферах, особливо тих, що стосуються правопорядку та національної безпеки. Так, ключовий суб’єкт у сфері національної безпеки — Служба безпеки (СБУ) — навіть зараз нагадує радянське КДБ.

По-перше, СБУ ніколи не реформувалася, якщо не брати до уваги 2005 рік, коли служба втратила повноваження з проведення розвідувальних операцій за кордоном. Відповідну функцію було покладено на спеціально створений орган — Службу зовнішньої розвідки України.

По-друге, кількість співробітників СБУ є напрочуд великою — близько 27 тисяч осіб (точна кількість офіцерів невідома). Чимало співробітників СБУ роками працюють під прикриттям у різних державних установах й органах, включно з судами (у тому числі й у вищих судах), а також на державних підприємствах. Велика кількість офіцерів спецслужб, напевно, найперша ознака тоталітарних і, отже, посттоталітарних держав.

По-третє, СБУ, як і радянське КДБ, уповноважена проводити досудове розслідування. Іншими словами, СБУ є не лише службою «внутрішньої» безпеки (контррозвідкою), але й органом правопорядку. Хоча закон і пов’язує певні різновиди злочинів із конкретними слідчими органами (це називається підслідністю), він формально дозволяє СБУ розслідувати будь-який злочин (буквально будь-який злочин). Змінити цю практику могла б прокуратура, однак вона не заперечує проти того, щоб СБУ розслідувала те, що вважає за необхідне.

Ба більше, СБУ використовує свої слідчі повноваження, щоб зірвати розслідування інших органів правопорядку. Наприклад, наприкінці 2017 року СБУ затримала низку детективів Національного антикорупційного бюро України (НАБУ), які діяли під прикриттям, оприлюднила справжні імена детективів і негласні методи роботи НАБУ. Втручання СБУ в діяльність НАБУ було санкціоновано тодішнім Генеральним прокурором Юрієм Луценком. Директор НАБУ заявив, що таке втручання зупинило ряд таємних операцій НАБУ й унеможливило проведення нових операцій на невизначений термін.

Нарешті, СБУ підпорядковується винятково Президенту, і не існує жодних механізмів парламентського чи іншого ефективного контролю за нею.

На перший погляд, підпорядкування СБУ Президентові не має нічого спільного з традицією та повністю узгоджується з Конституцією України. Відповідно до Конституції виконавча влада поділена між Кабінетом Міністрів України (КМУ) і Президентом України, де Президент: (а) здійснює керівництво у сфері безпеки та оборони; (Б) головує в Раді національної безпеки та оборони (у яку входить і голова СБУ); (В) призначає голову СБУ (за згодою Парламенту).

Попри це, існує величезна різниця між тим, як це було (у радянський період), або тим, як воно зараз (з огляду на радянську спадщину), і тим, як написано в українській Конституції.

Минулого року Конституційний Суд України (КСУ) констатував, що органи розслідування мають бути частиною виконавчої влади, яку очолює КМУ, а прямий або непрямий вплив Президента на них підриває принцип розподілу влади та створює загрози для прав і свобод людини.

Примітно, що КСУ зробив такий висновок у справі, що стосувалася НАБУ та Державного бюро розслідувань (ДБР), тобто провідних слідчих органів відхиливши поданий Президентом законопроєкт про зміни до Конституції. Згідно з проєктом закону директори НАБУ та ДБР мали б призначатися самим Президентом (без будь-яких погоджень).

Таким чином, КСУ тримається позиції, що українська Конституція не дозволяє Президенту бути зверхником для органів, які уповноважені проводити розслідування.

Однак насправді ця позиція є набагато глибшою. Уважно прочитавши висновок КСУ, ми маємо визнати, що Президент не може бути зверхником для СБУ, навіть якщо служба втратить повноваження органу правопорядку. Суть висновку КСУ полягає в тому, що органи, на які покладено виконання функцій із забезпечення правопорядку чи безпеки, не можуть підпорядковуватися Президентові. Адже відповідальним за ці сфери насамперед є КСУ (Уряд України), який і має бути найвищим органом у них. Навіть зараз основні актори сектору безпеки й оборони — Міністерство оборони, а також Національна гвардія і Державна прикордонна служба — підпорядковуються КМУ, а не Президентові. І такий порядок речей не заважає Президенту виконувати свої конституційні обов’язки, пов’язані зі сферою національної безпеки та обороною.

Єдиним органом у цій сфері, який може бути підпорядкований Президенту, є Рада національної безпеки та оборони. Саме так українська Конституція визначає й обмежує повноваження Глави держави. Тому перше і найважливіше, що повинна втілити майбутня реформа СБУ, — повністю відповідати Конституції.

Володимир Петраковський, Центр політико-правових реформ
Джерело: Ukrainian Liaison Office in Brussels