Правове регулювання нормотворчої діяльності в Україні – проблеми та перспективи.
Правове регулювання нормотворчої діяльності в Україні: проблеми та перспективи.
У тих, хто слідкував за роботою Верховної Ради України 11 липня 2003 року мало скластися враження, що безрезультатно закінчився тривалий процес підготовки закону, завданням якого було врегулювання відносин у сфері нормотворчої діяльності. Справа в тому, що в цей день парламенту не вдалося подолати вето Президента України на Закон України “Про закони і законодавчу діяльність”.
Від моменту внесення першого проекту, що пропонував врегулювати ці відносини і до дня голосування в парламенті, яке не принесло бажаних результатів, пройшло довгих вісім років. За тривалістю цей процес можна порівняти з підготовкою Основного Закону або кодифікованого акту. Воно й зрозуміло, зважаючи на важливість даного Закону, своєрідного Кодексу з нормотворчості. Протягом всього цього часу в стінах парламенту і за їх межами йшли безперервні дискусії з приводу предмету регулювання та інших питань проекту: нормотворчих ініціатив, порядку внесення, розгляду проектів нормативно-правових актів, їх прийняття та набуття ними чинності, нормотворчої техніки тощо.
Перший проект закону “Про нормативно-правові акти України” було внесено ще в січні 1995 року, до розробки якого було залучено відомих фахівців-правознавців, в тому числі з Академії правових наук України та Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого. Згодом намагання певних кіл в парламенті призвели до розділення предмету регулювання і існування двох проектів законів “Про нормативно-правові акти” і “Про закони і законодавчу діяльність”.
Хибність цієї позиції була відмічена в Пропозиціях Президента України до Закону України “Про закони і законодавчу діяльність”, коли він зазначив – “вбачається за доцільне підготувати до розгляду Верховною Радою України з урахуванням висловлених зауважень проект єдиного закону про закони та інші нормативно-правові акти, в якому комплексно врегулювати всі питання нормотворчої діяльності[1]
Тобто, необхідно констатувати, що такі намагання відкинули законодавчий процес в питанні врегулювання нормотворчої діяльності на цілих 6 років, оскільки саме шість років тому, в листопаді 1997 року, було внесено на розгляд парламенту альтернативний проект закону “Про закони і законодавчу діяльність”, який мав вужчий предмет регулювання, ніж проект закону “Про нормативно-правові акти”.
Як наслідком такого розподілу предмету регулювання стало накладення Президентом України вето як на проект Закону України “Про нормативно-правові акти” в лютому 2000 року, так і на проект Закону України “Про закони і законодавчу діяльність”. До речі, останній закон було ветовано 4 рази. І саме 11 липня 2003 року парламенту остаточно не вдалося подолати вето Президента.
У глави держави виникали обґрунтовані сумніви щодо відповідності як одного, так і іншого проектів Законів положенням Конституції України. Що й стало причинами не підписання цих проектів.
Фактично, на сьогодні існує чотири проекти законів, які могли б стати регулятором нормотворчої діяльності у державі. Це два альтернативні проекти Закону України “Про нормативно-правові акти”, проект Закону України “Про закони та законодавчу діяльність”, та проект Закону України “Про підзаконні нормативно-правові акти”. Але прийняття цих законів постійно відкладається. Затримку з прийняттям вказаних законопроектів часто пояснюють завчасністю законодавчого визначення порядку розробки і прийняття законів та інших нормативно-правових актів. Прихильники такої позиції обґрунтовують її недостатньою практикою правотворчої діяльності державних органів України, яка б здійснювалася на рівні світових та європейських стандартів. Адже як законотворча, так і підзаконна правотворчість активізувались лише після проголошення незалежності України та визнання її суверенітету.
Звичайно, законодавство розвивалось і продовжує розвиватись бурхливо та неузгоджено, і це не сприяє високій якості та ефективності правових норм, а, відповідно, і авторитету права в державі. Звичайно, спроба правового врегулювання діяльності, до цього часу не регламентованої правовими нормами, завжди супроводжується певними проблемами – як прогалинами у правовому регулюванні, так і некоректним регулюванням певних аспектів відповідної діяльності. Але цей факт не повинен бути перешкодою для прийняття відповідних нормативно-правових актів та врегулювання відносин правотворчості на належному правовому рівні. Розробка проекту нормативно-правового акта поєднує в собі два основні процеси: формулювання політики та укладення тексту проекту [2] . І для ефективної реалізації вказаних процесів необхідним є детальне врегулювання даної діяльності. Неврегульованість механізмів правотворчості на законодавчому рівні призводить до того, що нерідко приймаються недостатньо технічно опрацьовані проекти, що містять неточні і нечіткі розпорядження, протиріччя і прогалини. Не всі нормативні акти, які готуються, уніфіковані за структурою і стилем викладу, узгоджені з чинним законодавством, не завжди дотримується єдність термінології. Відсутні досконалі механізми дотримання правила обов’язкової заміни застарілих актів і їх частин, внесення до них своєчасних змін. [3]
Вважаємо за необхідне дати стислий аналіз основних законопроектів з питань нормотворчої діяльності.
Як уже зазначалося вище, проект закону „Про нормативно-правові акти” було внесено на розгляд Верховної р