Правова оцінка законопроєкту про інтерпеляцію

18 травня 2020 року у Верховній Раді України був зареєстрований законопроєкт про інтерпеляцію (реєстр. № 3499), внесений 72 народними депутатами України. Його метою є забезпечення реалізації норм Конституції України щодо здійснення парламентського контролю за діяльністю Кабінету Міністрів України шляхом введення інституту інтерпеляції.

Під інтерпеляцією у європейській конституційній традиції розуміють сформульовану членом (членами) парламенту і подану в письмовій формі вимогу до глави чи члена уряду дати пояснення на пленарному засіданні парламенту (палати парламенту) з приводу конкретних чи загальних питань урядової політики. Ця форма парламентського контролю за діяльністю уряду і/або його окремих членів уперше з’явилася у Франції в кінці XVIII ст., і сьогодні вона існує майже у всіх парламентських або напівпрезидентських республіках, а також в окремих парламентських монархіях (зокрема, у Німеччині, Франції, Іспанії, Італії, Нідерландах, Бельгії, Швеції, Данії, Норвегії, Чехії, Румунії та ін.). На теренах пострадянського простору інтерпеляція не є поширеним інститутом, хоча, наприклад, Конституція УНР 1918 р. вже її передбачала.

Утім, необхідно зазначити, що сам термін «інтерпеляція», який використовується у законопроєкті № 3499,  має трохи інше змістове наповнення, ніж у сучасній європейській традиції конституційного права. Зокрема, законопроєкт визначає інтерпеляцію як «ініціативне проведення обов’язкового розгляду Верховною Радою України питання про діяльність окремого члена Кабінету Міністрів України з вимогою дати пояснення стосовно питань, які належать до його повноважень, та вирішення питання про задовільність його роботи», що викликає певну термінологічну плутанину, оскільки те, що якраз є інтерпеляцією у європейському розумінні, у законопроєкті названо «депутатська вимога про інтерпеляцію». ЦППР рекомендує використовувати в законодавстві України усталену європейську термінологічну традицію, оскільки коректні законодавчі дефініції сприятимуть інтеграції правової системи України до європейського правового простору. 

Аналіз змісту законопроєкту. Законопроєкт № 3499 надає щонайменше 45 народним депутатам України або комітету ВРУ, до предмета відання якого належить сфера діяльності окремого члена Уряду, право ініціювати інтерпеляцію до будь-якого члена Уряду, крім Прем’єр-міністра. Таке право реалізується через звернення на сесії Парламенту до Голови ВРУ із відповідною депутатською вимогою, яку Голова ВРУ зобов’язаний розглянути у п’ятнадцятиденний строк з дня її надходження і у разі відсутності підстав для відмови призначити інтерпеляцію, а також:

– надіслати депутатську вимогу відповідному членові КМУ, а також копію цієї вимоги Прем’єр-міністрові України та запросити його на розгляд;

– визначити дату і час здійснення інтерпеляції;

– надати копію депутатської вимоги (у разі ініціювання інтерпеляції народними депутатами України) відповідному комітету ВРУ, до предмета відання якого належить сфера діяльності окремого члена КМУ, визначеного цією вимогою, для надання висновку.

Член КМУ зобов’язаний бути присутнім на пленарному засіданні ВРУ під час здійснення щодо нього інтерпеляції, а також має право підготувати відповідь на депутатську вимогу та відповісти на запитання щодо його діяльності. Крім того, Прем’єр-міністр України також має право бути присутнім на пленарному засіданні ВРУ під час здійснення інтерпеляції щодо члена КМУ та висловити свою позицію з цього питання.

За результатами здійснення інтерпеляції ВРУ має право визнати роботу окремого члена КМУ незадовільною. У такому випадку протягом 15 днів з дня ухвалення Парламентом такої постанови Прем’єр-міністр України зобов’язаний внести до ВРУ подання про звільнення цього члена КМУ (крім міністра закордонних справ України та міністра оборони України). У  разі невнесення такого подання ВРУ вирішує питання про звільнення члена КМУ самостійно без подання Прем’єр-міністра України. Якщо ухвалена постанова про визнання роботи міністра закордонних справ України або міністра оборони України незадовільною, то ВРУ рекомендує Президентові України внести подання про звільнення відповідного міністра України.

Законопроєкт також визначає, що інтерпеляція не може застосовуватися:

– якщо вона вже здійснювалась щодо конкретного члена КМУ протягом останніх трьох місяців;

– у разі звільнення однієї третини від складу Уряду внаслідок здійснення інтерпеляцій протягом року після схвалення Програми діяльності КМУ або протягом однієї чергової сесії ВРУ.

Правова позиція ЦППР. Експерти ЦППР вітають законодавчу ініціативу ВРУ щодо оптимізації правового врегулювання інституту парламентського контролю, передбаченого п. 13 і 33 ч. 1 ст. 85, ст. 89, ч. 2 ст. 113 Конституції України. Наявність дієвого інструментарію для ефективної реалізації Парламентом своїх конституційних повноважень є запорукою стабільності поточної моделі організації державної влади в України, відповідно до якої Уряд є відповідальний перед Президентом України та ВРУ, а також підконтрольний і підзвітний ВРУ.

Зважаючи на те, що у ЗМІ часто озвучується теза, що Парламент нібито не має повноважень звільняти окремих міністрів, необхідно наголосити, що, відповідно до п. 12 ч. 1 ст. 85 Конституції України ВРУ уповноважена самостійно звільняти окремих членів Уряду (крім Прем’єр-міністра), а міністрів, призначених за квотою Президента України, ВРУ має право звільняти «і без відповідного подання Президента України» (Рішення Конституційного Суду України від 11.12.2007 р. № 12-рп/2007).

Важливо зазначити, що в законопроєкті № 3499 є ряд недоліків та недопрацювань. Зокрема, було б доцільніше передбачити обов’язок (а не право) члена КМУ підготувати відповідь на депутатську вимогу, оскільки суть інтерпеляції (депутатської вимоги) якраз у наданні пояснень Парламенту членами Уряду. Крім того, викликають деякі зауваження нові одноособові повноваження Голови ВРУ щодо розгляду депутатської вимоги та відмови у здійсненні інтерпеляції. На думку експертів ЦППР, оскільки Парламент є колегіальним органом, а на Голову ВРУ Конституцією України покладаються повноваження організовувати роботу Парламенту та координувати діяльність її органів, у цьому законопроєкті було б доцільніше передбачити, що Голова ВРУ не ухвалює одноособове рішення з цього приводу, а зобов’язаний винести це питання на пленарне засідання ВРУ протягом певного періоду часу.  

Пропозиції ЦППР щодо вдосконалення інституту інтерпеляції. Поточний конституційний підхід до взаємодії Парламенту та Уряду є неефективною практикою з точки зору логіки і стандартів належного урядування та державного управління, яка не узгоджується з європейськими традиціями парламентської демократії. Якщо Прем'єр-міністр України персонально не відповідає за формування всього складу Уряду, то він і не може відповідати за результати його діяльності. З огляду на це, ЦППР пропонує закріпити інститут інтерпеляції на рівні Конституції України, провівши комплексну конституційну реформу, яка включатиме, зокрема, перегляд конституційної процедури призначення і звільнення членів Уряду:

• Прем’єр-міністр України має призначатися і звільнятися Парламентом за поданням Президента України;
• інші члени Уряду мають призначатися і звільнятися Парламентом винятково за поданням Прем’єр-міністра України;
• за результатами інтерпеляції Парламент має ухвалювати рекомендаційне рішення Прем'єр-міністру України щодо доцільності внесення подання на звільнення конкретного члена Уряду.  

Звертаємо увагу, що робочою групою ЦППР і EU4PAR у 2018 році на замовлення КМУ був розроблений проєкт Закону «Про Кабінет Міністрів України та центральні органи виконавчої влади», який мав на меті сприяти оптимізації організації та діяльності системи органів виконавчої влади в Україні, відповідно до положень «Стратегії реформування державного управління», затвердженої Кабінетом Міністрів України 24.06.2016 року. 

З огляду на це ЦППР рекомендує народним депутатам України:

• ввести інститут інтерпеляції у вітчизняну практику парламентаризму, зокрема розглянути законопроєкт № 3499, опрацювавши зауваження Головного науково-експертного управління Апарату ВРУ щодо покращення змістових та редакційних недоліків цього законопроєкту, які потребують виправлення (п. 5 Висновку від 02.06.2020 р.);   
• ухвалити нову редакцію Регламенту ВРУ відповідно до чинної редакції Конституції України, оскільки процедурні аспекти реалізації кадрових повноважень ВРУ (у т. ч. щодо призначення і звільнення членів Уряду) у поточній редакції Регламенту ВРУ є застарілими і не узгоджуються з Конституцією України;
• створити інклюзивну парламентську групу з напрацювання комплексної конституційної реформи з метою удосконалення механізму державної влади, посилення парламентаризму, оптимізації процесу взаємодії ВРУ, КМУ та Президента України (у т. ч. в кадрових питаннях).