Пояснювальна записка до проекту Закону України Про доступ до публічної інформації

Необхідність прийняття законопроекту зумовлена відсутністю ефективних правових механізмів реалізації закріпленого у статті 34 Конституції України права кожного на доступ до інформації, зокрема, публічної інформації – тієї, що знаходиться у володінні суб’єктів владних повноважень та інформації, що становить суспільний інтерес. Законопроект розроблено на реалізацію статей 18, 19 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права, Рекомендацій Ради Європи: № R (81) 19 про доступ до інформації, що перебуває в розпорядженні органів влади та № R (2008) про доступ до офіційних документів, виконання вимог Резолюції Парламентської Асамблеї Ради Європи від 5 жовтня 2005 р. № 1466 «Про виконання обов’язків та зобов’язань Україною», Плану заходів з виконання обов’язків та зобов’язань України, що випливають з її членства в Раді Європи, затвердженим Указом Президента України від 20 січня 2006 р. № 39, Концепції подолання корупції в Україні «На шляху до доброчесності», затвердженою Указом Президента України від 11 вересня 2006 року № 742.

На етапі становлення української держави проблема забезпечення прозорості в діяльності органів влади є однією з перешкод, які стоять на шляху демократичного розвитку нашої держави. Прикладів порушення або перешкоджання реалізації права на доступ до інформації сьогодні можна навести безліч: неправомірна відмова органів влади у наданні інформації через її віднесення до інформації з обмеженим доступом; незаконне застосування грифів обмеження доступу до інформації “опублікуванню не підлягає”, “не для друку”, “для службового користування”; ігнорування інформаційних запитів; перешкоди в отриманні громадянами локальних нормативно-правових актів місцевих органів влади, не говорячи вже про проекти таких актів; неналежне виконання органами влади вимоги оприлюднювати інформацію про свою діяльність (в тому числі через мережу Інтернет) тощо.

Отже, можна констатувати, що існуюча державно-правова практика з питань надання інформації не відповідає стандартам демократичної держави.

Однією з основних причин існування такої ситуації є відсутність закону, який би чітко визначив види інформації з обмеженим доступом та критерії віднесення її до такої. Закон України «Про інформацію» не вирішує цю проблему, а навпаки – фактично не розмежовує публічну інформацію від приватної, визначаючи конфіденційну інформацію як таку, що може належати органам влади і може поширюватися за їх бажанням і до передбачених ними умов. Окрім того, норми Закону «Про інформацію» є декларативними і створюють широке поле для зловживання службовцями обмежувати доступ до інформації на власний розсуд.

Удосконалення законодавства про доступ до публічної інформації повинно відбуватися шляхом прийняття окремого процедурного Закону про доступ до публічної інформації, який повинен вирішити проблеми, окреслені вище. Вирішення цих проблем шляхом внесення змін до чинного Закону «Про інформацію» на сьогодні є безперспективним, оскільки вимагатиме змін і доповнень до великої кількості нормативно-правових актів в інформаційній сфері, і може гальмувати вирішення проблем, пов’язаних саме з доступом до публічної інформації. Тому, ефективнішим є прийняття Закону «Про доступ до публічної інформації», змінивши відповідні норми у чинному Законі «Про інформацію». 

Закони про доступ до публічної інформації існують у більшості демократичних держав, і вони виступають реальним правовим механізмом здійснення одного з основних прав людини – права на доступ до публічної інформації, що є, у свою чергу, вимогою європейських стандартів та необхідною умовою інтеграції України у Європейське співтовариство. Прикладом держав, у яких існують закони про доступ до (свободу) інформації, є: США (Закон про свободу доступу до інформації), Великобританія (Закон про свободу інформації), Латвія (Закон про свободу інформації), Естонія (Закон про свободу інформації, Словаччина (Закон про вільний доступ до інформації), Болгарія (Закон про доступ до публічної інформації), Словенія (Закон про доступ до публічної інформації), Угорщина (Закон про захист інформації) тощо.

Цілі і завдання прийняття проекту Закону

Метою законопроекту є забезпечення прозорості і відкритості суб’єктів владних повноважень та створення механізмів реалізації права кожного на доступ до публічної інформації шляхом: визначення режиму доступу до неї, а саме – виключних підстав обмеження доступу до інформації, встановленням відповідальності за відмову чи відстрочку у наданні інформації, встановленням для Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини додаткових гарантій в межах повноважень, визначених Законом України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини», для забезпечення реалізації права на доступ до інформації, встановленням максимально коротких строків для розгляду запитів на інформацію тощо.

Загальна характеристика і основні положення проекту Закону

Законопроект складається із 6-ти розділів та 29-х статей, у яких реалізовуються цілі і завдання прийняття проекту Закону, сформульовані у пункті 2 цієї записки.

У Розділі І „Загальні положення” подається визначення терміну «публічна інформація», визначено мету і сферу дії Закону, гарантії та принципи забезпечення доступу до інформації.

Розділ ІІ „Режим доступу до інформації” визначає види інформації за режимом доступу до неї. Принциповим і новим цьому аспекті є визначення „конфіденційна інформація”, що відрізняється від визначення, поданого у чинному Законі України „Про інформацію”. Конфіденційною інформацією можуть володіти, користуватися та розпоряджатися лише фізичні та юридичні особи приватного права. Суб’єкти владних повноважень можуть лише володіти такою інформацією, а розпоряджатися – виключно у межах своїх повноважень та в порядку і за згодою осіб, від яких вони її отримали. 

Стаття 9 законопроекту передбачає види інформації, що містить службову таємницю, якою можуть володіти суб’єкти владних повноважень і присвоювати документам, які містять таку інформацію, гриф «для службового користування».  

У статті 10 законопроекту передбачено гарантії захисту інформаторів – посадових та службових осіб суб’єктів владних повноважень, які, порушуючи свої обов’язки щодо розголошення  інформації з обмеженим доступом, викривають факти неправомірної поведінки, корупційні діяння, які вчиняються вищими посадовими особами органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Розділ ІІІ „Суб’єкти відносин у сфері доступу до публічної інформації”, присвячений визначенню та переліку суб’єктів у цій сфері, їх обов’язків. Стаття 17 законопроекту закріплює повноваження Уповноваженого з прав людини, який з цією метою у межах свого секретаріату та бюджету контролює здійснення права на доступ до інформації.

У Розділі ІV „Реалізація права на доступ до інформації через інформаційний запит» визначено процедуру, строки подання та задоволення запиту на інформацію тощо.

У Розділі V „Процедура оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядників інформації” визначено процедуру подання, розгляду, задоволення, відмови у задоволенні скарг щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядників інформації, а також встановлює відповідальність за порушення законодавства про доступ до публічної інформації.

Розділ VI „Прикінцеві положення” вносить зміни до Закону України „Про інформацію”.

Загалом законопроект носить процедурний характер – передбачає процедуру здійснення права на доступ до інформації шляхом подання запитів на інформацію, а також виконання обов’язку розпорядниками інформації оприлюднювати інформацію про свою діяльність.

Стан нормативно-правової бази у даній сфері правового регулювання.

Правове регулювання доступу до інформації здійснюється законами України „Про інформацію”, „Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації”, „Про державну таємницю”. Реалізація положень поданого законопроекту після його прийняття змін до інших законів не потребує.

Фінансово-економічне обґрунтування.

Реалізація Закону України „Про доступ до публічної інформації” не потребуватиме додаткових фінансових, матеріально-технічних і трудових ресурсів з державного та місцевих бюджетів.

Прогноз соціально-економічних та інших наслідків прийняття проекту Закону.

Прийняття законопроекту сприятиме реальному забезпеченню здійснення передбаченого Конституцією України права людини на доступ до інформації шляхом встановлення механізмів відповідальності за його порушення; буде усунено зловживання органів державної влади та місцевого самоврядування у цій сфері.

Реалізація Закону також сприятиме забезпеченню відкритості інформації про органи державної влади, органи  місцевого самоврядування. Реалізація його положень дозволить зробити діяльність влади більш прозорою, більш зрозумілою та доступною, а отже підвищить ступінь довіри громадян до неї.

Народний депутат України Шевченко А.В.