Порядок формування та затвердження тарифів на житлово-комунальні послуги в Україні

Реформування житлово-комунального господарства є однією з найгостріших проблем, оскільки стосується інтересів як кожного пересічного українця, так і всього народного господарства України. Одним з основних серед проблем реформування житлово-комунального господарства є питання формування та встановлення тарифів на житлово-комунальні послуги. В останні роки в Україні зроблено чимало кроків для врегулювання питань ціноутворення у сфері житлово-комунальних послуг, однак ситуація така, що на невідповідність очікуванням скаржаться не тільки споживачі житлово-комунальних послуг, але і виробники. І якщо перші вважають, що тарифи надто високі, то виробники житлово-комунальних послуг заперечують це із посиланням на те, що тарифи не відшкодовують економічно обґрунтованих витрат на їх виробництво.

Встановлення тарифів у галузі житлово-комунального господарства (ЖКГ) має особливості та істотно впливає на ефективність діяльності підприємств галузі. Відсутність ринкових механізмів у цій сфері не дозволяє довести тарифи до рівня, який би забезпечував відшкодування витрат підприємств ЖКГ, а загальноекономічна ситуація в країні поки не дозволяє вирішити ці проблеми ринковими методами, враховуючи недостатній рівень доходів населення. Через ці причини житлово-комунальне господарство опинилося в складному положенні – тарифи недостатні, при цьому оплата від населення поступає не в повному об’ємі. Тому наукова розробка питань, пов’язаних із удосконаленням ціноутворення у сфері ЖКГ, є дуже важливою. Не менш важливим є вивчення та застосування в цій сфері досвіду зарубіжних країн.

Аналіз проблеми

Основним документом, який визначає взаємовідносини між учасниками ринку житлово-комунальних послуг, є Закон України «Про житлово-комунальні послуги» від 24 червня 2004 року №1875-IV. Цим законом залежно від порядку затвердження цін / тарифів житлово-комунальні послуги поділені на три групи. До першої групи відносяться житлово-комунальні послуги, ціни / тарифи на які затверджують спеціально уповноважені центральні органи виконавчої влади; до другої – житлово-комунальні послуги, ціни / тарифи на які затверджують органи місцевого самоврядування для надання на відповідній території; а до третьої – ті послуги, ціни / тарифи на які визначаються на договірній основі.
Статтею 31 Закону України «Про житлово-комунальні послуги» передбачено, що тарифи на житлово-комунальні послуги затверджуються у розмірі, не нижчому економічно обґрунтованих витрат, пов’язаних із їх наданням. Проте сьогодні в житлово-комунальному господарстві склалася така ситуація, що тарифи на послуги з централізованого опалення в жодному з обласних центрів країни не відшкодовують. фактичних витрат на їх надання, а середній рівень відшкодування – 70%

Найбільший рівень відшкодування витрат на послуги з централізованого водопостачання -84 % у м. Чернівці, а на послугу з водовідведення -87 % у м. Тернополі.

Причинами цього є як централізація функцій із встановлення тарифів на комунальні послуги (в результаті чого тарифи тривалий час не переглядалися, незважаючи на зростання вартості енергоносіїв, мінімальної заробітної плати, матеріалів та сировини), так і недосконалість порядку формування тарифів.

З економічної перспективи основні проблеми походять від встановлення тарифів нижче рівня витрат, низької платіжної дисципліни та великої кількості пільг, що надаються державою. Через те, що підприємства галузі вимушені працювати в умовах тарифів, що не покривають витрати, протягом багатьох років, технічний стан підприємств характеризується застарілими технологіями, незадовільним технічним станом мереж та обладнання і високим енергоспоживанням.

З огляду на ці проблеми проблеми споживачі наразі не можуть контролювати обсяг і якість комунальних послуг, що надаються, вибирати ціну і навіть відмовитися від таких послуг.

Невід’ємною частою процедури встановлення тарифів є процес їх формування. Діючі Порядки формування тарифів на послуги з теплопостачання, водопостачання та водовідведення, утримання будинків та прибудинкових територій затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 01.11.2011 року №869 «Про забезпечення єдиного підходу до формування тарифів на житлово-комунальні послуги».

Згідно з вимогами цієї постанови, розрахунки економічно обґрунтованих витрат здійснюють виробники комунальних послуг. При цьому порядки формування тарифів чітко визначають, які саме статті витрат включаються до складу планових економічно обґрунтованих витрат. Основною проблемою є те, що більшості комунальних підприємств не вдається досягти балансу між плановими та фактичним витратами, тобто структура планового тарифу та фактичні витрати, як правило, суттєво відрізняються. Пов’язано це з кількома чинниками, основний із яких тісно пов’язаний із технічним станом житло-комунального господарства.

Так, згідно з вимогами порядку формування тарифів, включення витрат, пов’язаних із використанням палива та електроенергії, проводиться на підставі норм питомих витрат паливно-енергетичних ресурсів, установлених відповідно до міжгалузевих, галузевих та регіональних методик та вимог законодавства з урахуванням особливостей технологічних процесів, які застосовуються на відповідному підприємстві. При цьому, існують граничні нормативи, які перевищувати під час планування витрат не можна. Це насамперед граничний відсоток втрат теплової енергії та води в мережах. Так сьогодні граничний відсоток втрат теплової енергії в мережі складає 13%, а води – 30%. Оскільки через зношеність мереж та застарілість обладнання більшості підприємств не вдається досягти цих показників, то фактичні втрати теплової в мережах є значно вищими. В результаті, щоб покрити збитки, суб’єкти господарювання змушені змінювати структуру тарифу, зменшуючи витрати на заробітну плату та економлячи на матеріалах і послугах.

Щодо витрат на оплату праці, то підприємства включають їх у розрахунок планових економічно обґрунтованих витрат згідно зі штатними розписами та встановленими на підприємствах нормами праці (нормами часу, виробітку, обслуговування), тарифними ставками (окладами), відрядними розцінками для робітників та посадовими окладами для керівників, фахівців, технічних службовців. При цьому, як показує аналіз, фактична чисельність працівників та фактичні витрати на оплату праці є нижчими від планових.

Ще одним проблемним питання є те, що жодним нормативним документом сьогодні не нормується чисельність адміністративного персоналу комунальних підприємств. Як наслідок, в останні роки в комунальних підприємствах спостерігається тенденція до зростання чисельності адмінперсоналу та скорочення чисельності виробничих працівників. І якщо попередньо діючі Порядок формування тарифів на виробництво, транспортування, постачання теплової енергії та послуги з централізованого опалення і постачання гарячої води, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 10.07.2006 р. №955, та Порядок формування тарифів на послуги з централізованого водопостачання та водовідведення, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 12.07.2006 р. № 959, передбачали обмеження щодо включення в структуру тарифу адміністративних витрат, які не повинні були перевищувати 5% виробничої собівартості, то діючі порядки формування тарифів такого обмеження не передбачають.

Все це створює передумови для включення в структуру тарифів непродуктивних та неефективних витрат та не стимулює проведення їх оптимізації.

Проблемним питанням також є планування капітальних витрат. Через тривалу процедуру встановлення тарифів, а також у зв’язку з невідповідністю тарифів їх економічно обґрунтованому розміру не враховується можливість подальшого розвитку підприємств, а в тарифи практично не закладаються витрати на капітальний ремонт і модернізацію основних фондів, особливо в житловому господарстві. В тарифах практично не враховується якість житлово-комунальних послуг, а ті капіталовкладення, які все ж таки здійснюються з метою енергозбереження та енергоефективності, фактично не вливають на зменшення витрат і не приводять до здешевлення собівартості послуг.

Таким чином, формування тарифів знаходиться під впливом чинників, дія яких зворотно направлена. З одного боку – це неможливість постійного збільшення тарифів, яка обумовлена неплатоспроможністю більшості споживачів послуг і присутністю соціальних гарантій держави, з іншого боку – необхідність встановлення такого рівня тарифів, який би покривав витрати виробника послуг.

Історія та причини виникнення проблеми

До 2010 року діяла децентралізована система формування та встановлення тарифів. У межах цієї системи тарифи на житлово-комунальні послуги встановлювали органи місцевого самоврядування, затверджуючи їх у розмірі економічно обґрунтованих витрат на виробництво. При цьому розмір економічно обґрунтованих витрат визначався територіальними підрозділами Державної інспекції з контролю за цінами, яка видавала відповідний висновок. Така система мала як переваги, так і недоліки.

Перевагами було те, що органи місцевого самоврядування могли затверджувати тарифи на житлово-комунальні послуги в економічно обґрунтованому розмірі, який підтверджувався державною установою, тим самим даючи можливість розвиватися власним комунальним підприємствам. Недоліком цієї системи була значна заполітизованість процесу зміни тарифу, адже нерідко зростання тарифів розглядається як головний і чи не єдиний предмет політичних дебатів та показник турботи про соціальні потреби громадян. В результаті перед виборами тарифи впродовж тривалого періоду не переглядалися, а після виборів відбувалося їх різке зростання, що мало негативні наслідки як для населення, так і для центральних органів виконавчої влади, оскільки зростання тарифів прямо впливало на рівень інфляції у країні.

Досить часто органи місцевого самоврядування, «дбаючи» про населення, переглядали тарифи тільки для бюджетних установ та комерційних категорій споживачів, внаслідок чого тарифи на одну і ту ж послугу по окремих населених пунктах відрізнялися у 10 разів.

З метою здійснення реформування системи встановлення тарифів Верховна Рада України 9 липня 2010 року прийняла Закон України № 2479-VI «Про Національну комісію регулювання ринку комунальних послуг України» (в чинній редакції Закон України «Про державне регулювання у сфері комунальних послуг), яким фактично запроваджено централізоване затвердження тарифів Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг.

Дана комісія затверджує тарифи не для усіх комунальних підприємств, а тільки для тих, які є її ліцензіатами, а це підприємства, які надають комунальні послуги в усіх обласних центрах та найбільших містах країни. Станом на 01.08.2013 року ліцензіатами Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг, були 169 суб’єктів господарювання, які здійснюють виробництво теплової енергії, та 73 підприємства, які надають послуги з централізованого водопостачання та водовідведення.

Незважаючи на позитивні задуми, реформа системи встановлення тарифів на комунальні послуги, а саме централізація функцій зі встановлення тарифів не дала бажаного результату. Будучи в підпорядкуванні Кабінету Міністрів України, Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг, впродовж трьох років свого існування фактично блокує зростання тарифів, під різними приводами відмовляючи своїм ліцензіатам як у затвердженні нових тарифів, так і у коригуванні існуючих у зв’язку зі зміною вартості енергоносіїв, мінімальної заробітної плати, ставок податків тощо. Це створює умови для зростання заборгованості за енергоносії, застосування штрафних санкцій до підприємств житлово-комунального господарства і навіть їх відключення. При цьому, різниця між встановленим розміром цін / тарифів та економічно обґрунтованими витратами на виробництво цих послуг не відшкодовується, а за рахунок взаємозаліків погашається тільки частина заборгованості за газ та електроенергію. 

Щодо підприємств, які надають житлово-комунальні послуги та не є ліцензіатами Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг, то функції встановлення тарифів для таких підприємств залишені органам місцевого самоврядування. Однак, оскільки діючі порядки формування тарифів на послуги з тепло-, водопостачання та водовідведення не передбачають висновків Державної інспекції з контролю за цінами, це унеможливлює здійснення контролю за правильністю здійснення суб’єктами господарювання розрахунків економічно обґрунтованих планових витрат.

Як правило, підприємства, які не є ліцензіатами Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг, надають послуги в невеликих населених пунктах (районних центрах), які не мають достатньої кількості фахових спеціалістів для перевірки правильності розрахунку планових витрат, а тому представники цих органів місцевого самоврядування бояться брати на себе відповідальність за встановлення тарифів, і в результаті тарифи в цих населених пунктах також тривалий час не переглядаються та не коригуються.

Як наслідок, за останні роки суттєво погіршився як фінансовий стан підприємств комунального господарства, так і матеріально-технічний стан комунального сектора в цілому. 

Зацікавлені сторони

З огляду на тривалий перебіг проблеми можна виділити такі сторони, зацікавлені у її вирішенні:

– постачальники комунальних послуг;

– споживачі комунальних послуг;

– органи місцевого самоврядування;

– Національна комісія, що здійснює регулювання у сфері комунальних послуг.

Проблема полягає в тому, що досягнення інтересів однієї сторони неможливе без зачіпання інтересів іншої сторони, при чому інтереси усіх чотирьох сторін тісно переплітаються.

Так, підприємства – надавачі комунальних послуг прагнуть досягти 100 відсоткового відшкодування витрат, при цьому постійно спостерігається тенденція до зростання витрат. Натомість споживачі комунальних послуг виступають проти зростання тарифів, оскільки у зв’язку з низькою платоспроможністю і так вважають діючі тарифи занадто високими. У свою чергу регулятивний орган – Національна комісія, що здійснює регулювання у сфері комунальних послуг, захищаючи в першу чергу інтереси споживачів та здійснюючи функцію контролю, не допускає підвищення тарифів, що призводить до погіршення стану комунальних підприємств. А це уже зачіпає інтереси їх засновників – органів місцевого самоврядування, які змушені вживати заходи щодо забезпечення надання якісних послуг населенню, подекуди вкладаючи на покращення матеріального стану комунальних підприємств значні кошти з місцевих бюджетів, однак позбавлені інструментів щодо відшкодування цих коштів за рахунок включення їх у тарифи на комунальні послуги. При цьому як органи місцевого самоврядування, так і споживачі зацікавлені в наданні якісних послуг, які відповідають встановленим вимогам та стандартам.

Наслідки невирішення проблеми

Таким чином, враховуючи те, що надання житлово-комунальних послуг має соціальне значення та безпосередньо впливає на життєвий рівень населення, виникла необхідність оперативного вирішення проблеми. Існуючий стан не забезпечує цілей державного регулювання в частині відповідності рівня тарифів розміру економічно обґрунтованих витрат на їх виробництво та ставить під сумнів економічну обґрунтованість тарифів на житлово-комунальні послуги.

Наслідком невирішення проблеми або подальшого затягування процесу її вирішення стане погіршення стану комунальних підприємств та житлово-комунального господарства в цілому. Відтак випадки, які трапилися в Алчеську в 2006 році, можуть стати нормою для більшості українських міст.

Без реформування ЖКГ неможливий подальший постійний соціально-економічний розвиток України. Оскільки ЖКГ є ключовою областю життєзабезпечення нашого населення, де задіяна майже чверть основних фондів. Її діяльність певним чином впливає не лише на умови життєдіяльності громадян, але і на ефективність використання природних і енергетичних ресурсів. Тому кризова ситуація без перебільшення ховає в собі серйозні потенційні погрози як для економічної, так і соціальної й екологічної безпеки держави.

Аналіз досвіду вирішення проблеми в зарубіжних країнах

Процес реформування житлово-комунального господарства свого часу пережили всі розвинуті країни світу. Шукаючи виходу зі складної ситуації, уряди цих держав проводили політику, що мала забезпечити державну підтримку підприємств житлово-комунальної сфери і, водночас, сприяла якомога широкому залученню приватного сектора до надання послуг, в результаті чого виникло і розвинулося конкурентне середовище. В результаті підвищилася ефективність надання житлово-комунальних послуг і знизилася їх вартість. 

Характерною особливістю встановлення тарифів на житлово-комунальні послуги в більшості європейських країн є те, що їх затвердження здійснюється переважно органами місцевої влади, а центральні органи беруть тільки опосередковану участь, встановлюючи певні директиви та обмеження.

Наприклад, у Чехії органом, який виконує функції щодо застосування, регулювання та контролю цін товарів, іншого майна та майнових прав, а також видає юридичні рішення щодо регулювання цін, є управління цінової політики у складі Міністерства фінансів. У сфері житлово-комунального господарства до компетенції Міністерства фінансів відноситься регулювання цінових коливань у часі. Тобто центральний орган визначає мінімальний часовий проміжок для оголошення задуманого збільшення ціни, або мінімальний термін, по завершенні якого можна підвищувати ціни, або часткове обмеження повторного збільшення цін.

На зразок українських Національних комісій з питань регулювання у Німеччині є Федеральна агенція електричних, газових, телекомунікаційних, поштових та залізничних мереж, яка об’єднує п’ять агентств, що шляхом регулювання забезпечують конкуренцію у мережах на відповідному ринку. А створення ефективного конкурентного середовища — обов’язкова умова припливу інвестицій. Цікавим є підхід до перевірки обґрунтованості витратної частини цін (тарифів). Не визнаються витрати, які не мають відношення до кінцевого результату і не поліпшують якості продукції. Також немає сенсу створювати потужності, які наполовину простоюватимуть – це ризиковано для самого суб’єкта господарювання. Тобто переважає принцип економічної доцільності. Зазначені норми регламентовані у законах: так, зокрема, законом «Про електромережі» визначена структура калькуляції, інші вимоги щодо подання звітності суб’єктом господарювання.

Найбільш поширеним методом регулювання є декларування зміни ціни. Наприклад, оператор на ринку телекомунікації подає в агенцію заявку. Відповідальна особа агенції перевіряє, чи всі витрати є ефективними, та визначається ціна, яка б забезпечила відшкодування цих витрат. Не визнаються безнадійні борги, зниження обсягів виробництва через простої або з інших причин, – це вважається неефективним утриманням майна. Отже, принцип перевірки обґрунтованості витрат простий: ефективні витрати, які були б за умов конкуренції, мінус ефективна ціна.

Якщо є кілька видів діяльності, то визначається питома вага кожного виду і витрати діляться пропорційно до обсягів виробництва кожного виду або до кількості зайнятих працівників.

Обов’язкова умова інвестиційних вкладень – це отримання прибутку. Щоб інвестиція себе виправдала і забезпечувалось довготермінове інвестування, дозволяється включення до витрат ефективних відсотків за кредит.

Нарахуванням плати за прибирання і утримання доріг, каналізацію, вивіз та утилізацію сміття в Німеччині займаються податкові відомства на місцевому рівні, які підпорядковані міським радам. Розмір плати за зазначені послуги не може перевищувати витрат, тобто прибуток у тарифах не передбачається. Плата нараховується за фактичним обсягом споживання, а коли це неможливо – розрахунковим методом. Наприклад, розрахунковим методом визначається обсяг стоків: брудні стоки дорівнюють обсягу спожитої свіжої води за попередній рік, дощові – у залежності від площі покриття (поверхні). Плата за забруднену воду і утилізацію відходів є обов’язковою для кожного громадянина, і ніхто не може ухилятися від цього. Тарифи встановлює міська рада один раз на рік.

Підставою для формування тарифу на послуги з водопостачання та водовідведення у Польщі є мінімальні надходження. Мінімальні надходження – це «розмір надходжень у даному планово-фінансовому році, який забезпечує безперебійне постачання водою належної кількості та якості і водовідведення, і необхідний водоканалізаційному підприємству для покриття обґрунтованих витрат, пов’язаних з забором води, експлуатацією, обслуговуванням і розбудовою водопровідних і каналізаційних мереж, та отримання прибутків».

При визначенні мінімальних надходжень враховуються: 

– видатки на експлуатацію та обслуговування, включно з амортизацією,

– відсотки на капітал (без амортизації),

– відсотки на оплату взятих кредитів і позик,

– резерви на оплату нерегулярних зобов’язань,

– маржа прибутку,

– видатки на гуртову закупівлю води і на гуртовий скид стоків в каналізаційні мережі, що не належать підприємству,

– податки й оплати, незалежні від водоканалізаційного підприємства.

Критерії мінімальних надходжень встановлюються міністерством будівництва, просторового планування і житлової політики у формі розпорядження.

Водоканалізаційне підприємство розробляє багаторічний план із розвитку і модернізації інфраструктури водопостачання та водовідведення, яка перебуває у його власності.

Цей план передбачає:

• планований обсяг послуг із водопостачання та водовідведення,

• щорічний обсяг заходів із розвитку та модернізування,

• заходи з раціоналізування споживання води та водовідведення,

• щорічний обсяг видатків на капіталовкладення,

• способи фінансування планованих капіталовкладень.

План має узгоджуватися з напрямками розвитку місцевої громади, окресленими перспективним аналізом просторового розвитку території, з положеннями місцевих планів із просторового розвитку і положеннями дозволу, виданого підприємству на діяльність з колективного водопостачання та водовідведення. Підприємство розподіляє мінімальні надходження між тарифними групами споживачів послуг. Тарифна група споживачів послуг із водопостачання та водовідведення визначається «на підставі характеристики споживання води або водовідведення, умов колективного водопостачання та водовідведення».

Порядок розподілу витрат охоплює:

1) розподіл планових витрат у період дії тарифів між тарифними групами споживачів,

2) розподіл витрат на будівництво водоканалізаційних мереж між окремими тарифними групами споживачів,

3) можливість ведення окремого обліку витрат і їхнього справедливого розподілу.

Критерії диференціації цін і ставок оплат мають враховувати:

1) середньодобові і максимальні обсяги споживання води та водовідведення,

2) тарифні групи споживачів,

3) структуру цін і ставок оплат.

З метою вдосконалення процесу регулювання тарифів на послуги з теплопостачання у 2002 році Світова енергетична рада створила міжнародну групу експертів із проблем регулювання теплоенергетики і суміжних галузей господарства в країнах із перехідною економікою. До складу групи було запрошено експертів з 11 держав Центральної та Східної Європи, а також Данії та Фінляндії (як країн із високим рівнем розвитку теплоенергетики). У всіх країнах, що брали участь в роботі групи, створено правові рамки для реалізації власної енергетичної політики. У деяких із них, як, наприклад, у Польщі, видано єдиний закон, що охоплює усі три «мережеві» сектори енергетики. Натомість в інших існують окремі закони для кожного з секторів (електроенергія, газ, тепло).

Загалом якщо розглянути динаміку цін на житлово-комунальні послуги та енергоносії протягом першої декади 2000-х років, то у більшості країн Європейського Союзу динаміка в цілому була позитивною як у номінальному, так і в реальному вираженні. Простіше кажучи, динаміка зростання європейських тарифів стабільно перевищувала темпи споживчої інфляції. Одночасно слід відмітити, що масштаби щорічного збільшення вартості послуг ЖКГ не перевищували 5-6%.

Тарифи в Європі досягли піку в 2005 році, і після деякого уповільнення темпів зростання наступив новий стрибок у 2008 році. Останнє підвищення стало результатом передкризового «перегріву» світової економіки. У наступному кризовому році в ЄС ціни на комунальні послуги практично не змінювалися, незважаючи на те, що індекс споживчих цін в середньому виріс приблизно на 1,5%. Це призвело до єдиного за десятиліття здешевлення житлово-комунальних послуг (ЖКП) в реальному вираженні. Втім, у 2010 році динаміка зростання поновилася, і, надолужуючи «простій» в кризу, ціни на послуги ЖКГ почали щорічно набирати у вазі по 7,5-9%.

Наприклад, ціни на житлово-комунальні послуги в Німеччині зростали в цілому повільніше, ніж по всьому Євросоюзу, як у номінальному, так і в реальному виразі. Так, якщо в ЄС за підсумками 2010 року тарифи були на 35-40% вищими, ніж в 2001 році, то в Німеччині – лише на 20-25%. Більш того, протягом кількох років реальний приріст тарифів на ЖКП становив не більше ніж 1%, тобто де-факто вони були стабільними.
Ситуація з тарифами на послуги ЖКГ в Польщі істотно відрізняється від середньоєвропейської картини. Темпи зростання номінальних цін помітно перевищують показники ЄС, і тим більше Німеччини, так що до кінця 2010 року тарифи у сфері ЖКГ перевищили рівень 2001 року у два рази.

Тарифи на ЖКП у Польщі зростали швидше, ніж в інших країнах Європи саме в реальному вираженні, але це відноситься лише до деяких періодів, зокрема, на початку десятиліття. З 2010 року і по теперішній момент темпи зростання відповідають темпам споживчої інфляції, залишаючись майже незмінними у реальному вираженні. Втім, на відміну від більш розвинених країн Європи, в Польщі частка оренди при розрахунку індексу цін невелика. Ціни на ремонт і утримання житла більшу частину періоду показували низькі темпи приросту, не більше 3%, проте в 2004 і в 2007 роках відбулися значні підвищення – на 12% і 7% відповідно. Опалення та електроенергія в 2010 році подорожчали майже на 25%. Вельми істотно зросла вартість послуг з водопостачання, водовідведення та вивозу сміття: підвищення склало 20%.

Як і в Україні, основним чинником коливань вартості комунальних послуг у Євросоюзі стали ціни на електроенергію, природний газ і паливо. Якщо ще на початку 2000-х вартість енергоносіїв в середньому зростала щорічно приблизно на 4%, то вже у кризовому 2008 році показник росту перевищував 10%. Зараз темпи значно сповільнилися, і до початку 2011 року було зафіксовано зниження майже на 4%.

Шляхи вирішення проблеми

Для стабілізації ситуації, що виникла під час встановлення тарифів на житлово-комунальні послуги, а також вчасного вжиття заходів реагування пропонуються такі шляхи вирішення проблеми.

1. Збереження існуючого стану щодо встановлення тарифів Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг, із застосування прогресивних методик формування тарифів і дієвих механізмів їх коригування, диференціації, витягування соціальної функції тарифів на житлово-комунальні послуги, вдосконалення нормативної бази формування тарифів на основі вивчення та застосування передового досвіду зарубіжних країн. В першу чергу необхідно встановити часові рамки щодо обов’язкового перегляду комісією тарифів та мінімальні часові терміни дії тарифів. По-друге, необхідно внести зміни в структуру тарифів, до складу яких включати не усі витрати, які підприємство планує, а на зразок Німеччини – тільки ефективні затрати, тобто ті, які б існували за умов конкуренції та ті які ведуть до покращення якості продукту та кінцевого результату. При цьому слід ввести обмеження щодо включення в структуру тарифу адміністративних витрат, а рентабельність розраховувати не на витрати, а на капітал.

Перевагами такого шляху є те, що не потрібно здійснювати кардинальних змін, а тільки провести вдосконалення існуючого стану. Недоліком є те, що у зв’язку з тим, що впродовж тривалого часу тарифи не переглядалися, а зобов’язання комісії щодо обов’язкового перегляду тарифів з встановленням мінімальних термінів їх дії залишались. Це може призвести до різкого зростання тарифів, що негативно позначиться на споживачах. Для виробників послуг цей шлях розв’язання проблеми забезпечить певні гарантії щодо приведення тарифів до економічно обґрунтованого рівня, хоча надання одному органу повноважень щодо перевірки правильності формування та встановлення тарифів несе ризик щодо упередженого ставлення Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг, до виробників комунальних послуг з метою недопущення різкого зростання тарифів.

2. Другим шляхом є повернення до попереднього стану шляхом децентралізації функцій встановлення тарифів на комунальні послуги та повернення цих функцій органам місцевого самоврядування. При цьому цю функцію необхідно надати не виконавчим комітетам, а безпосередньо радам. Впровадженню цього напрямку реформування сприяє відновлення діяльності Державної інспекції з контролю за цінами, яка була ліквідована в процесі адміністративної реформи. В даний час інспекція поки що виконує тільки спостережну функцію, проводячи моніторинг тарифів, і не має впливу на контроль за їх формуванням та встановленням. Для реалізації цього напрямку необхідно знову надати Держцінінспекції функції надання висновків щодо економічно обґрунтованих витрат, на підставі яких органи місцевого самоврядування будуть встановлювати тарифи. При цьому необхідно провести оптимізацію порядків формування тарифів, про яку уже зазначалося вище, шляхом впровадження замість витратного методу формування тарифів заохочувальних методів тарифного регулювання, зокрема методу встановлення граничного рівня ціни (метод коефіцієнтів зміни ціни) та методу встановлення граничного рівня доходу.

Реалізувати цей напрям буде дуже складно, оскільки завжди легше проводити реформи, рухаючись вперед, а не повертаючись назад. Хоча, як показує вивчення зарубіжного досвіду, встановлення тарифів на комунальні послуги місцевими органами є більш ефективним, оскільки дозволяє врахувати особливості регіону та краще збалансувати інтереси надавачів і споживачів комунальних послуг. Позитивами такого шляху як для споживачів, так для виробників послуг і органів місцевого самоврядування є те, що тарифи будуть приведені до економічно обґрунтованого рівня, який буде підтверджений незалежною установою.

3. Третій напрямок реформування полягає в розмежуванні функцій формування та встановлення тарифів на комунальні послуги між Національною комісією, що здійснює регулювання у сфері комунальних послуг, та органами місцевого самоврядування. Зокрема, пропонується залишити за Національною комісією функції з перевірки та контролю за правильністю формування витрат із надання відповідного висновку, а органи місцевого самоврядування на підставі цього висновку будуть затверджувати тарифи. При цьому необхідно впроваджувати уже згадану вище оптимізацію витрат шляхом включення у тарифи тільки ефективних затрат, обмеження адміністративних витрат та нарахуванням рентабельності не на витрати, а на капітал.

Одночасно необхідні оптимізація витрат підприємств ЖКГ, зменшення непродуктивних витрат, зокрема шляхом створення конкурентного середовища, використання сучасних ресурсозберігаючих технологій тощо. Як і в попередньому напрямку, позитивом є те, що органи місцевого самоврядування зможуть затвердити тарифи у розмірі економічно обґрунтованих витрат, які підтверджені незалежною установою. Недоліком є те, що Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг, не має територіальних підрозділів, а тому перевірка обґрунтованості та правильності формування тарифів і надалі відбуватиметься централізовано, а відтак уникнути бюрократичної тяганини не вдасться.

Для споживачів цей шлях, як і попередні два носить більш негативний характер, оскільки у зв’язку з тим, що впродовж тривалого часу тарифи не переглядалися, різкого підняття тарифів уникнути не вдасться, хоча є очікування щодо покращення якості послуг.

З огляду на соціальні наслідки і непідготовленість фінансової системи до організації належної підтримки малозабезпечених верств населення внаслідок приведення цін і тарифів на комунальні послуги до економічно обґрунтованого рівня, перехід до нової моделі ціноутворення у сфері комунальних послуг повинен відбуватися поступово та поетапно.

Документ політики, підготовлений в рамках проекту
«Реформа публічної адміністрації в Вишеградських країнах: уроки для України та Білорусі»