Попередження про недопущення незаконної діяльності як ефективний засіб стимулювання партії до оперативного виправлення неправомірної ситуації

1. Підстави та порядок застосування попередження

У разі порушення партією вимог Конституції або інших законів України до неї може бути застосоване попередження про недопущення незаконної діяльності (статті 19–20 Закону «Про політичні партії в Україні»). Це означає, що порушення партією будь-яких вимог чинного законодавства у сфері політичних фінансів може бути підставою для застосування до неї цього заходу.

У законі описано два принципово різних випадки (ситуації), коли до партій застосовується попередження про недопущення незаконної діяльності.

Перший випадок – публічне оголошення керівними органами партії наміру вчинення партією діяння, за яке законами України передбачена юридична відповідальність.

Наприклад, наразі передбачена юридична (адміністративна та/або кримінальна) відповідальність за:

– порушення встановленого законом порядку надання або отримання внеску на підтримку партії;

– порушення встановленого порядку надання або отримання державного фінансування статутної діяльності партії;

– порушення встановленого законом порядку надання або отримання фінансової (матеріальної) підтримки для здійснення передвиборної агітації або агітації з всеукраїнського або місцевого референдуму;

– порушення встановленого порядку чи строків подання фінансового звіту про надходження і використання коштів виборчого фонду або подання такого фінансового звіту, оформленого з порушенням встановлених вимог;

– порушення встановленого порядку чи строків подання звіту партії про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру або подання такого фінансового звіту, оформленого з порушенням встановлених вимог.

У всіх цих випадках відповідний контролюючий суб’єкт (в нашому випадку – НАЗК, РП чи Мін’юст) зобов’язаний видати припис про недопущення протиправних вчинків.

При цьому важливо підкреслити, що факт видачі такого припису зовсім не означає, що контролюючий суб’єкт зобов’язаний «чекати» на відповідь (реакцію) партії та утримуватися від ініціації процедури притягнення винних до юридичної відповідальності за загальною процедурою (за наявності до того підстав).

Так, якщо йдеться про вчинення адміністративного правопорушення, правом протоколювання якого наділене НАЗК (йдеться, передусім про правопорушення, передбачені статтями 212-15, 212-21 КпАП України), то останнє може спочатку видати відповідний припис (з вимогою про припинення чи усунення порушення), а вже потім (залежно від виконання чи невиконання партією відповідних вимог) приймати рішення про складання / не складання відповідного протоколу. Утім, НАЗК може скласти відповідний протокол й не чекаючи реакції партії на свій припис.

У разі ж виявлення НАЗК ознак порушення вимог законодавства, які є підставою для притягнення до адміністративної (маються на увазі правопорушення, за якими НАЗК не уповноважене складати протоколи), кримінальної чи іншої передбаченої законом відповідальності, НАЗК у п’ятиденний строк з дня виявлення відповідних ознак зобов’язане:

1) письмово повідомити про це органи (посадових осіб), уповноважені забезпечити притягнення осіб, які вчинили порушення вимог законодавства, до передбаченої законом відповідальності;

2) надіслати відповідним органам (посадовим особам) матеріали, що підтверджують факт вчинення відповідного правопорушення;

3) оприлюднити інформацію про це на своєму офіційному веб-сайті (див. ч. 17 ст. 17 Закону «Про політичні партії в Україні»).

Другий випадок – вчинення партією діяння, яке хоч і є протиправним, але не тягне за собою іншого (крім попередження) виду відповідальності.

У контексті реформи політичних фінансів надзвичайно поширеними є два таких правопорушення:

1) невиконання вимог ч. 6 ст. 14 За​кону «Про політичні партії в Україні», згідно з якою партія, а також місцева організація партії, яка в установленому порядку набула статусу юридичної особи, зобов’язані відкрити рахунки в установах банків України, на які перераховуватимуться всі кошти у безготівковій формі, які набуватимуться партією чи її місцевою організацією;

2) невиконання вимог п. 8-1 ч. 1 ст. 8 Закону «Про політичні партії в Україні», який вимагає від усіх партій внести зміни у свої статути та визначити в них:

– порядок здійснення внутрішньопартійного фінансового контролю (аудиту) за надходженнями і витратами партії, її місцевих організацій;

– порядок утворення (призначення на посаду та звільнення з посади), повноваження і термін повноважень органів чи посадових осіб, відповідальних за здійснення такого контролю (аудиту).

За жодне з цих правопорушень наразі не встановлено ні адміністративної, ні кримінальної, ні будь-якої іншої юридичної відповідальності.

Це означає, що в цих випадках НАЗК чи Мін’юст (залежно від того, який із цих органів виявив відповідний факт) зобов’язані видавати приписи про усунення партією допущених правопорушень

У випадку отримання від НАЗК, Мін’юсту чи іншого контролюючого суб’єкта припису про недопущення протиправних вчинків чи припису про усунення допущених правопорушень керівництво партії зобов’язане:

1) невідкладно усунути порушення законодавства України, що стали підставою для винесення попередження;

2) у п’ятиденний строк повідомити орган, який виніс попередження, про вжиті заходи (ч. 3 ст. 20 Закону «Про політичні партії в Україні»).

У разі невиконання законних вимог НАЗК, викладених у приписі, керівник партії притягається до адміністративної відповідальності за ст. 188-46 КпАП України (вперше – штраф від 1700 до 3200 гривень; повторно – штраф від 3200 до 5100 гривень). При цьому слід мати на увазі, що підставою для притягнення до цієї відповідальності є не факт порушення тих чи інших вимог законодавства про політичні фінанси, а факт невиконання керівником партії законних вимог (приписів) НАЗК. Тому за невиконання кожного такого припису керівник партії притягається до відповідальності окремо. Наприклад, якщо у партії немає рахунку, то НАЗК може виносити приписи з вимогою усунути це порушення вимог законодавства хоч кожен тиждень. Відтак, притягнення керівника партії до адміністративної відповідальності за ст. 188-46 КпАП України по чотири рази на місяць є цілком нормальною ситуацією. Ця особливість дозволяє НАЗК досить швидко домогтися виконання всіма партіями всіх (без винятку) вимог законодавства про партії.

Таким чином, попередження є вельми ефективним засобом стимулювання керівництва партій до оперативного виправлення неправомірної ситуації (в тому числі й без притягнення партії чи її керівництва до інших видів юридичної відповідальності).

Особливістю цього заходу є те, що він здатен забезпечувати виконання партіями й тих вимог законодавства, безпосередньо за які не передбачено адміністративної чи кримінальної відповідальності. В останньому випадку цей захід виконує функцію проміжної (з’єднувальної) ланки між юридично незабезпеченими вимогами Закону «Про політичні партії» та ст. 188-46 КпАП України.

2. Проблеми та перспективи застосування попередження в Україні

Найбільшою проблемою є те, що наразі ні НАЗК, ні Мін’юст не користуються цим інструментом забезпечення правомірної поведінки партій.

Це призвело до того, що незабезпечені (засобами юридичної відповідальності) положення Закону «Про політичні партії», так і залишаються нереалізованими на практиці (наприклад, вимогу про обов’язкове відкриття рахунку наразі виконало не більше 10-12% усіх місцевих організацій партій, що набули статусу юридичної особи). Нажаль, НАЗК не використовує попередження ні як самостійний засіб впливу на правопорушників, ні як «перехідний місток» до застосування санкцій, передбачених ст. 188-46 КпАП України.

Саме тому НАЗК та Мін’юсту у найближчій перспективі слід звернути увагу на цей вельми ефективний інструмент забезпечення правопорядку та ефективного державного контролю в цій сфері. Його застосування здатне не тільки забезпечити стимулювання керівництва партій до оперативного виправлення неправомірної ситуації, а й суттєво покращить взаємодію (співпрацю) партій з НАЗК, а також сприятиме формуванню атмосфери довіри до НАЗК та об’єктивності його рішень (наразі у більшості представників партій складається враження, ніби НАЗК шукає будь-яку можливість притягнути партію чи її представника до відповідальності, що підриває нормальні стосунки між ними).

Дмитро Калмиков, експерт Центру політико-правових реформ