Поняття адміністративної відповідальності та адміністративного правопорушення в сучасному українському праві

Початок будь-якого реформування, в тому числі й реформування інституту адміністративної відповідальності, на наше глибоке переконання, насамперед має починатися з аналізу термінології і визначення її відповідності сучасним умовам суспільного життя, розвитку права, науки, зарубіжним досягненням. Наступним на цьому етапі має стати перегляд системостворюючих термінів, які складають основу певної сфери, що підлягає реформуванню. Для інституту адміністративної відповідальності визначальними є такі поняття:

1) «адміністративна відповідальність» як один із видів юридичної відповідальності;

2) «адміністративне правопорушення» як підстава виникнення відносин адміністративної відповідальності.

Досі чинний Кодекс України про адміністративні правопорушення 1984 року [2] оперує категоріями адміністративне правопорушення і адміністративна відповідальність лише щодо діянь фізичних осіб. Наукові дослідження в основному також притримуються цієї точки зору, яка відображена у законодавстві. Така думка присутня у визначеннях «адміністративного правопорушення» [14], «адміністративної відповідальності» [17], «відповідальності юридичної» [18], «правопорушення» [15], що містяться у шеститомному виданні української «Юридичної енциклопедії». Поділяють такий легальний, тобто  заснований на положеннях закону (Кодексу про адміністративні правопорушення), а, отже, домінуючий підхід також автори більшості публікацій у наукових журналах [8, 13].   

Останній проект Кодексу України про адміністративні проступки [3], хоч і пропонував запровадити нове поняття (адміністративний проступок), але зберігав в основному застарілий підхід до інституту адміністративної відповідальності. Одним із головних прогресивних положень зазначеного проекту було визнання суб’єктами вчинення адміністративних проступків поряд з фізичними особами й юридичних осіб. 

Але наскільки ці кроки у зміні сфери адміністративної відповідальності відповідають іншим досягненням адміністративно-правової науки? Слід констатувати, що вони не поспішають за цими досягненнями.

Вже у 2000 році у стінах парламенту з’явився проект Концепції реформування адміністративного права України [4]. У ньому була спроба системно підійти до усіх складових цієї галузі права, враховуючи інститут адміністративної відповідальності. Так, у розділі 10 проекту Концепції «Реформування інституту адміністративної відповідальності» визначено, що чинний Кодекс оперує двома поняттями «адміністративне правопорушення» і «адміністративний проступок» як рівнозначними, хоча це неправильно і доцільно надалі залишити лише поняття проступку, відповідно перейменувавши сам законодавчий акт. Адже під «адміністративним правопорушенням слід вважати будь-яке порушення норм адміністративного права, тоді як адміністративний проступок є протиправне вчинення діянь, за які законодавством передбачено накладення адміністративного стягнення». В свою чергу, у новому дослідженні професора В. Колпакова висвітлено історію становлення у вітчизняній правовій науці та законодавстві понять «адміністративне правопорушення» і «адміністративний проступок» [10, с. 112-165]. Але професор Колпаков, на жаль, не дає вичерпної відповіді на майбутнє співвідношення цих понять, що має бути запроваджено у новому законодавстві.

Слідуючи за розумінням авторів проекту Концепції поняття «адміністративного правопорушення» як  порушення права або правових норм, необхідно відмовитися від подальшого звуженого використання цього терміну. Неправильно також буде надалі звужувати поняття адміністративної відповідальності, яка виникає з факту вчинення адміністративного правопорушення. Цього вимагають положення Конституції України 1996 року [1] та Кодексу адміністративного судочинства України 2005 року. З часу прийняття Основного Закону стало очевидним, що держава, її представники також можуть відповідати перед особою («Держава відповідає перед людиною за свою діяльність» – частина друга статті 3; «Кожен має право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень» – стаття 56).  

Подібний розвиток відносин «особа-держава» із подальшим зрівнянням у правах їх учасників є проявом подальшої демократизації українського суспільства. Професор В. Авер’янов однозначно констатує, що у відносинах між особою і державою, які іменуються «публічно-сервісними» і складають переважну частину предмету регулювання адміністративного права, неможливо говорити про підпорядкування одного учасника (особи) іншому учаснику (державі, представнику держави) [5, с. 13, 14]. Хоча в радянській адміністративно-правовій доктрині вважалося, що адміністративним відносинам, на відміну від цивільних, іманентно притаманним є підпорядкування одного їх учасника іншому. Визначальною рисою майбутньої національної доктрини адміністративного права має стати рівність правового становища особи і держави у відповідних відносинах. Тому, адміністративну відповідальність може нести не тільки одна сторона відносин – особа, але й інша сторона – представник держави. Така теоретична конструкція відповідальності присутня й у інших відносинах, наприклад, цивільних. Слід зазначити, що подібними аналогіями із цивільними відносинами послуговується і професор Авер’янов, коли порівнює особу і державу у адміністративно-правових відносинах із кредитором і боржником у цивільних (зобов’язальних) відносинах [5, с. 13, 14].   

Отже, особи та представники держави несуть відповідальність на підставі адміністративних правопорушень, тобто порушень норм адміністративного права. Але особи несуть адміністративну відповідальність за вчинення адміністративних проступків як одного із видів адміністративних правопорушень, які визначатимуться у Кодексі про адміністративні проступки. А суб’єкти владних повноважень несуть адміністративну відповідальність відповідно до рішень адміністративного суду за адміністративні правопорушення у вигляді прийняття незаконних рішень, вчинення незаконних дій або бездіяльності.

Протягом існування певних адміністративних відносин між особою та суб’єктом владних повноважень, адміністративне правопорушення (у нашому розумінні) може вчинити будь-яка зі сторін. Наприклад, якщо особа порушить певний обов’язок (надання достовірної інформації, подання повного переліку документів, реєстрація у визначений строк тощо), що визнаватиметься у Кодексі адміністративним проступком, то уповноважений представник суб’єкта владних повноважень притягатиме до адміністративної відповідальності за вчинення цього проступку (правопорушення) шляхом накладення стягнення. Якщо ж суб’єкт владних повноважень порушить порядок прийняття свого індивідуального акту, який стосується інтересів певної особи, то адміністративний суд може своїм рішенням скасувати цей акт або зобов’язати відшкодувати завдану шкоду. Такі процесуальні дії суду свідчитимуть про визнання ним факту вчинення суб’єктом владних повноважень адміністративного правопорушення і притягнення його до адміністративної відповідальності. Виходячи із зазначеного, конструкція адміністративної відповідальності має виглядати так:

	Адміністративна відповідальність за адміністративне правопорушення
Прийняття незаконних рішень, вчинення незаконних дій або бездіяльності суб’єктом владних повноважень			Адміністративний проступок
Статутне та процедурне адміністративне законодавство			Кодекс України про адміністративні проступки
Адміністративний суд			Уповноважений адміністративний орган

З цього випливає ще один висновок – суб’єкти владних повноважень (орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа) при здійсненні своєї діяльності не можуть притягатися до відповідальності за вчинення адміністративних проступків, передбачених Кодексом про адміністративні проступки. Він має стати Кодексом про діяння фізичних чи юридичних осіб. Суб’єкти владних повноважень при здійсненні своєї діяльності можуть притягатися до адміністративної відповідальності лише адміністративним судом. Логіка такої пропозиції полягає в тому, що представники держави при здійсненні своєї владної діяльності можуть вчиняти адміністративні правопорушення (але не адміністративні проступки) і можуть притягатися до адміністративної відповідальності. Неможливість вчинення суб’єктом владних повноважень адміністративних проступків зумовлюється тим, що правопорушення під час здійснення їх діяльності є такими різноманітними, що  об’єктивно не піддаються законодавчій систематизації. Тому тільки адміністративний суд в кожному конкретному випадку визначає, чи було певне діяння представника держави (суб’єкта владних повноважень) адміністративним правопорушенням. Цей факт може визнати і сам суб’єкт владних повноважень, самостійно змінивши своє рішення на законне або вчинивши законне діяння. 

Відображена конструкція адміністративної відповідальності може викликати сумніви з кількох причин: невідповідність традиційним науковим адміністративно-правовим напрацюванням, відсутність її прикладного значення та невідповідність Конституції України.

Випереджаючи критичні зауваження, слід зазначити, що справді, переважна більшість сучасних вітчизняних досліджень інституту адміністративної відповідальності не містять такого підходу. Лише в першому українському академічному курсі адміністративного права доктор юридичних наук Кубко Є.Б. веде мову про адміністративні правопорушення суб’єктів владних повноважень, які підлягають розгляду адміністративними судами [11, с. 505-510]. Звернення до дореволюційної літератури (Тарасов І.Т., Івановський В.В., Єлістратов О.І., Загряцков М.Д.) [Цит. за 10, с. 119-129] також засвідчує, що поняття «адміністративне правопорушення» в той час застосувалося не до прототипу діянь, передбачених чинним КУпАП, а лише до управлінських правопорушень, вчинених представниками держави. А за вчинення вказаних  адміністративних правопорушень, вважалося, що представники держави притягувалися саме до адміністративної відповідальності. У 1980-х роках радянський дослідник В. Юсупов (до речі, єдиний серед усіх радянських науковців того часу) застосував широкий підхід до поняття адміністративного правопорушення, розуміючи під ним як порушення порядку видання акту державного управління, так і вчинення адміністративного проступку [19, с. 90-91]. Широке розуміння поняттю «адміністративного правопорушення» надається у проекті Концепції реформування адміністративного права України. Нині ведеться мова про поняття відповідальності в управлінських відносинах, внаслідок скасування незаконно прийнятого акту органу виконавчої влади [9]. У російській адміністративно-правовій науці нині також намагаються надати широке розуміння поняттю адміністративної відповідальності [12]. 

Зауваження може викликати також наше намагання поширити терміни «відповідальність» і «адміністративна відповідальність» на результати діяльності адміністративного суду щодо визнання незаконними рішень, дій чи бездіяльності суб’єкта владних повноважень. Виглядає, що такі спроби розбиваються на існуючих визначеннях юридичної відповідальності як відносин із застосування до правопорушників визначених законом санкцій [18], оскільки положення Кодексу адміністративного судочинства не містять жодних санкцій такого роду. Там ідеться лише про відновлення порушених прав, свобод та інтересів осіб.

Для обґрунтування описаної позиції слід звернутися до вчення теорії права. Відомо, що підставою відповідальності є вчинення правопорушення [16, с. 502, 503], а підставою адміністративної відповідальності – вчинення адміністративного правопорушення. Звернувшись до іншого аспекту проблеми, слід вирішити питання чи існує відповідальність такого правопорушника (суб’єкта владних повноважень) у розумінні обов’язку відповідати перед уповноваженим органом, чи існують санкції у відносинах відповідальності з приводу визнання незаконними рішень, дій чи бездіяльності суб’єкта владних повноважень або настають будь-які негативні наслідки для правопорушника.

Слід констатувати, що суб’єкт владних повноважень виступає відповідачем у адміністративно-правових спорах і у випадку визнання адміністративним судом його діяльності незаконною він буде відповідати або ж нести відповідальність. Але цей вид відповідальності характеризується не існуванням санкцій, що мають на меті покарання порушника, а в першу чергу правопоновлюючим змістом. Про таку функцію юридичної відповідальності зазначається в академічному курсі з теорії держави і права [16, с. 512]. Професор Кубко також вважає, що «загальний принцип відповідальності при цьому полягає не стільки в тому, щоб покарати винну особу чи державний орган, скільки в тому, щоб поновити порушені цим суб’єктом права та інтереси громадян і суспільства в цілому» [11, с. 509].

Тому, під цим кутом зору наші пропозиції є науково обґрунтованими.

Подібні висновки водночас заперечують висловлену професором                І. Голосніченком думку про можливість об’єднання адміністративних проступків у законодавчому акті під назвою «Кодекс України про адміністративну відповідальність» [8, с. 62]. Назвавши таким чином кодифікований акт, ми повторимо існуючі помилки, коли ширшим за змістом поняттям («адміністративне правопорушення») йменують вужче явище. Таким чином, неможливо у законі назвати «адміністративною відповідальністю» лише відповідальності за адміністративні проступки, не враховуючи існування іншого виду адміністративної відповідальності – відповідальності суб’єктів владних повноважень.          

Починаючи розмову про практичне значення такої конструкції адміністративної відповідальності, необхідно звернутися до згадуваної праці професора В. Колпакова [10]. З ним важко не погодитися щодо визначення різної правової природи адміністративного проступку та адміністративного правопорушення як порушення порядку видання акта державного управління. Але автор зразу ж робить висновок, що різниця у змісті унеможливлює об’єднання цих правових явищ в одне поняття – «адміністративне правопорушення» [10, с. 155].  Звісно, безглуздо відкидати твердження про різність змістів адміністративного проступку та адміністративного правопорушення суб’єкта владних повноважень. Для адміністративних правопорушень суб’єкта владних повноважень не підійдуть вже напрацьовані конструкції суб’єкта, об’єкта, суб’єктивної та об’єктивної сторони адміністративного проступку. Але це зовсім не свідчить про відсутність будь-якого значення у такого широкого розуміння адміністративної відповідальності і адміністративного правопорушення. Насамперед слід назвати велике соціальне значення запровадження такого поняття, адже тепер кожна особа знатиме, що до адміністративної відповідальності є можливість притягати не тільки її, але й особа може притягнути до адміністративної відповідальності за вчинене правопорушення представника держави.

Доктринальне значення полягає в тому, що саме така конструкція адміністративної відповідальності дозволяє здійснити новації щодо зрівняння у правах учасників адміністративних правовідносин (особи та держави), які активно пропагуються нині передовими представниками української адміністративно-правової науки. Пов’язаним з цим є теоретико-правове значення, яке проявиться у встановленні відповідності сучасної теорії правовідносин (підстав їх виникнення, зміни або припинення) положенням теорії відносин адміністративної відповідальності.    

Опоненти запровадження в правову систему України поняття  адміністративного проступку зазначають, що ця ідея суперечить положенням Конституції України [7; 8, с. 62]. Адже там ідеться лише про поняття «адміністративного правопорушення» і немає місця «адміністративному проступку». Найсильнішим аргументом, який вони висувають, є вимоги пункту 22 частини першої статті 92 Основного Закону щодо переліку видів юридичної відповідальності. Там йдеться про те, що «виключно законами України визначаються … засади цивільно-правової відповідальності; діяння, які є злочинами, адміністративними або дисциплінарними правопорушеннями, та відповідальність за них».

Наша відповідь буде схожою до тієї, що давалася для обґрунтування конституційності запровадження в Україні інституту кримінального проступку [6]. Ці конституційні положення не перешкоджають законодавцю визначати законом й іншу назву адміністративного делікту, зокрема й відповідальність за вчинення адміністративних проступків як різновиду адміністративних правопорушень. Підтвердженням цього висновку може бути теза, що в національній правовій системі існує конституційна (політико-правова) відповідальність, що не охоплена положеннями статті 92 Конституції України.

Сприйняття описаної вище конструкції адміністративної відповідальності, вважаємо, матиме важливе значення для суспільного життя України та дозволить привести основні положення адміністративно-деліктного права у відповідність до сучасних досягнень теоретико-правової та загальної частини  адміністративно-правової науки.  

---

Використана література:

1. Конституція України від 28 червня 1996 року, № 254к/96-ВР // Відомості Верховної Ради України. – 1996. – № 30. – ст. 141.

2. Кодекс України про адміністративні правопорушення від 7 грудня 1984 року, № 8073-X.

3. Проект Кодексу України про адміністративні проступки № 5558 від 26 травня 2004 року.

4. Проект Постанови Верховної Ради України «Про Концепцію реформи адміністративного права України» № 6054 від 11 вересня 2000 року.

5. Авер’янов В. Нова доктрина українського адміністративного права: концептуальні позиції // Право України. – 2006. – № 5. – С. 11-17. 

6. Банчук О. Системність і послідовність у реформуванні кримінальної юстиції // Юридичний вісник України. – 2006. – № 21. – 27 травня – 2 червня. – С. 9.

7. Висновок Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради України на проект Кодексу України про адміністративні проступки (реєстраційний № 5558 від 26 травня 2004 року) // http://gska2.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc4_1?id=&pf3511=18191

8. Голосніченко І. Перспективні положення кодифікації норм правового інституту адміністративної відповідальності // Право України. – 2006. – № 8. – С. 60-63.

9. Дерець В. Проблема відповідальності в управлінських відносинах у системі органів виконавчої влади // Право України. – 2006. – № 3. – С. 107-109.

10. Колпаков В.К. Адміністративно-деліктний правовий феномен: Монографія. – К.: Юрінком Інтер, 2004. – 528 с. 

11. Кубко Є.Б. Особливості адміністративних правопорушень, що підлягають розгляду адміністративними судами // У кн.: Адміністративне право України. Академічний курс: Підруч.: У 2 т. Особлива частина / Ред. колегія: В.Б. Авер’янов (голова) та ін. – К.: Юрид. думка, 2005. – С. 505-513. 

12. Максимов И.В. Концепция позитивной административной ответственности в теории и практике // Государство и право. – 2006. – № 8. – С. 29-37.

13. Матюс А. Зміст та сутність адміністративної відповідальності // Право України. – 2006. – № 2. – С. 9-13.

14. Мироненко Н.М. Адміністративне правопорушення // Юридична енциклопедія: В 6 т. / Редкол.: Ю.С. Шемшученко (голова редкол.) та ін. – К.: Укр. енцикл., 1998. – Т.1: А-Г. – С. 49.

15. Тарахонич Т.І. Правопорушення // Юридична енциклопедія: В 6 т. / Редкол.: Ю.С. Шемшученко (голова редкол.) та ін. – К.: Укр. енцикл., 2003. – Т.5: П-С. – С. 47, 48.

16. Теорія держави і права. Академічний курс: Підручник / За ред. О.В. Зайчука, Н.М. Оніщенко. – К.: Юрінком Інтер, 2006. – 688 с.

17. Шемшученко Ю.С. Адміністративна відповідальність // Юридична енциклопедія: В 6 т. / Редкол.: Ю.С. Шемшученко (голова редкол.) та ін. – К.: Укр. енцикл., 1998. – Т.1: А-Г. – С. 45, 46.

18. Шемшученко Ю.С. Відповідальність юридична // Юридична енциклопедія: В 6 т. / Редкол.: Ю.С. Шемшученко (голова редкол.) та ін. – К.: Укр. енцикл., 1998. – Т.1: А-Г. – С. 437.

19. Юсупов В.А. Теория административного права. – М.: Юрид. лит., 1985. – 160 с. 

Опубліковано:

«Право України. – 2008. – № 4. – С. 31-36.»