Що вас цікавить?

Перспективи запровадження регіонального самоврядування в Україні

17.06.2005
Публічна адміністрація /
Адміністративно-територіальний устрій

Cтаття. Автор: Микола Яковина. 2005 р.

Поняття “регіональне самоврядування” навіть у середовищі правників залишається контраверсійним. Певний час цю тему  негласно, мовби за мовчазної змови, табуйовано, хоч інститут регіонального самоврядування в Україні існував на початку 1990-х рр. і можна виокремити у короткому періоді його існування кілька етапів. Зокрема, Закон України від 26 березня 1992 року “Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування” визначав районні, обласні, а також Київську та Севастопольську міські Ради органами регіонального самоврядування. 


Правда, обласні та районні ради цим же законом позбавлялися  можливостей реалізувати управлінські функції в межах повноважень, якими мали ще й “ділитися” з місцевими державними адміністраціями – делегувати навіть ті з них, що є виключними повноваженнями самоврядування. Потім у 1994-1995 рр. був короткий період суперечливих новацій щодо розширення повноважень, але зміни не прижилися.

Чинна зараз модель державного устрою відзначається значним дисбалансом на користь виконавчої влади, що стало наслідком посилення централізації публічної адміністрації, запровадженої Конституційним договором 1995 р. і пізніше Конституцією України 1996 р.

В останні роки територіальне самоврядування зведено до місцевого, базового рівня первинних суб’єктів – територіальних громад міст, селищ та сіл. Це свідчить про ігнорування нашою державою взятих міжнародних зобов’язань, зокрема,  ратифікованої Україною Європейської хартії місцевого самоврядування[1]

Україна при ратифікації Європейської хартії місцевого самоврядування (далі – ЄХМС) не застерегла для себе категорії місцевих або регіональних органів самоврядування, якими вона має намір обмежити сферу застосування ЄХМС або які вона має намір вилучити з неї[2],  отже подальше законодавче регулювання інститутів місцевого самоврядування в Україні має відбуватися згідно з вимогами ЄХМС. Варто пам’ятати, що на восьмій сесії Конгресу місцевої та регіональної влади Європи ухвалено Рекомендацію 102(2001) та Резолюцію 123, згідно з якими Україні пропонується взяти до уваги, що “для добре збалансованого функціонування всіх рівнів самоврядування в країні і чіткого розуміння та поділу відповідних повноважень закон і Конституція повинні однозначно відрізняти місцеве самоврядування від регіонального, а останнє – від органів державної влади на місцях”.

Тривалий час ці зауваження не мали відгуку в української влади.

Логічно зробити висновок про доктринальну незавершеність поняття територіального самоврядування в Конституції України та анахронічний за обсягом зміст конституційних повноважень представницьких органів обласного та районного рівнів самоврядування (ст.143 Конституції).

Визначення суб’єктів місцевого самоврядування обласного рівня має спиратися на норми ЄХМС стосовно “регулювання і управління суттєвою часткою суспільних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення” та права мати “підзвітні їм виконавчі органи” (ч.1 ст.3 ЄХМС), а також “визначати свої власні внутрішні адміністративні структури з урахуванням місцевих потреб і необхідності забезпечення ефективного управління” (ч.1 ст.6 ЄХМС).

Для запровадження регіонального самоврядування необхідно законодавчо (може, в рамках окремого закону про правовий статус області) визначити поняття та обсяг повноважень регіонального самоврядування, окреслити компетенцію, порядок формування та процедури діяльності представницького та виконавчого органів, їхніх посадових осіб тощо. Засадничим моментом має стати чітке розмежування рівнів виключної компетенції місцевого та регіонального самоврядування, які не повинні перетинатися. Перелік повноважень регіонального самоврядування має бути вичерпним.

За прототип, що встановлює принципи самоврядування на регіональному рівні, може слугувати проект Європейської хартії регіонального самоврядування (далі – ЄХРС), розпочатий у 1993, схвалений Конгресом місцевих і регіональних влад Європи у першій редакції 1997 р. та рекомендований Раді Європи для прийняття за основу[3].

Цей документ, визначає, по-перше, поняття регіональних органів, що адміністративно розташовані між центральним урядом і місцевою адміністрацією (ієрархія у взаєминах між рівнями публічної влади не обов’язкова), та по-друге, межі компетенції органів регіонального самоврядування відповідно до принципу субсидіарності[4].

Підготовка реформи системи публічної адміністрації на обласному рівні має здійснюватися протягом впровадження реформи територіального устрою, але її реальне втілення в життя є віддаленою перспективою – лише після утвердження повноцінного місцевого самоврядування.

Законодавець уже зараз зробив спробу врегулювати проблеми територіального самоврядування законопроектом “Про внесення  змін і доповнень до Конституції України” (реєстр. №3207-1). Позитивними моментами законопроекту є нова редакція положень статті 140 про те, що “повноваження, закріплені за державними органами влади і органами місцевого самоврядування, не можуть дублюватися” та про їх виконавчі органи районних та обласних рад. Суттєвою новелою є норма: “обласні та районні ради затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку відповідних областей і районів та контролюють їх виконання; затверджують районні і обласні бюджети та контролюють їх виконання; вирішують інші питання, віднесені законом до їхньої компетенції” (ч.2 ст.143).

Однак ефективності інституту регіонального самоврядування не  забезпечити, якщо буде проігноровано диференціації та диспропорції в розвитку  регіонів. Тому, як варіант, щоб уникнути подальшого поглиблення поділу територій на елітарні, де сконцентровані функції прийняття рішень, і другорядні, з “філіальною” економікою, варто розглядати можливість надання депресивним регіонам більшої свободи в прийнятті рішень і  контролі фінансових коштів для прискорення темпів економічного розвитку. Регіон – це економічна реальність. Територіальні структури досить інерційні, і подолання регіональних диспропорцій – справа не одного десятка років. Регіональна політика повинна сприяти підвищенню  конкурентноздатності регіонів.

Пробудження регіонів України пов’язане з поглибленням процесу національної інтеграції в пострадянський період. Це жодною мірою не суперечать українському унітаризму, що постав із специфічної політичної культури, що базувалася на відносно однакових життєвих умовах всієї території країни впродовж історично короткого історичного періоду. Поглиблюючи інтеграцію, українське суспільство повинно уникнути уніфікації, зберігати і плекати свій плюралізм. Унітаризм, чи іншими словами соборність не заперечує позитивного культурного потенціалу однозначної регіональної самоідентифікації,  притаманної мешканцям багатьох регіонів України, а тенденції децентралізації не є суто українськими, вони відбивають загальноцивілізаційні процеси. Такий унітаризм не позбавляє права на відмінності, він зберігає солідарність, постійно апелюючи до вільної ініціативи, що йде знизу.

Запровадження регіонального самоврядування в Україні має спиратися на світовий досвід розвитку територій.  Життєздатність будь-якої держави постійно підтримується двома рушійними силами: диференціацією та інтеграцією. Вони мають протилежну спрямованість, але не мусять бути суперечливими. Суть децентралізованої унітарної України – у створенні та збереженні динамічного балансу між цими основними силами.

Альтернативи децентралізації та реформуванню адміністративно-територіального устрою України немає. Це тепер питання часу, політичної волі еліт і послідовності законодавця щодо формування сучасної ефективної моделі публічної адміністрації, спроможної забезпечити якісно вищий рівень життя українців.


[1] Закон України N 452/97-ВР від 15.07.1997 р.

[2] “… кожна Сторона під час здачі на зберігання своєї ратифікаційної грамоти або документа про приєднання чи затвердження може визначити категорії місцевих або регіональних органів самоврядування, якими вона має намір обмежити сферу застосування цієї Хартії або які вона має намір вилучити з неї” (Стаття 13 ЄХМС).

[3] У своїй Рекомендації № 34 Конгрес МРВЄ одностайно пропонував РЄ ухвалити нормативно-правовий документ, обов’язковий для виконання, який встановлює принципи самоврядування та співпраці на регіональному рівні, а саме ЄХРС. Парламентська асамблея РЄ неодноразово підтримувала проект ЄХРС у контексті резолюцій, які були прийняті в 1997 та 1998 рр.

[4] “Регіональне самоврядування означає право та спроможність регіональних органів влади здійснювати регулювання та управління значною частиною суспільних справ під свою власну відповідальність і в інтересах населення регіону, діючи відповідно до принципу субсидіарності” (Частина 1 статті 4 ЄХРС).