Парламентсько-президентська модель: змістовний підхід проти формального

Зміна форми правління в Україні є надболючим питанням, що має і об`єктивні, і абсолютно суб`єктивні витоки. Суб`єктивні – це політичні чинники. Зараз ми спостерігаємо активну передвиборчу агітацію, в аспекті окремих політичних діячів вона виливається в пропозиції змін до Конституції щодо переформатування основних центрів впливу та прийняття рішень. Йдеться про зміну діючої парламентсько-президентської моделі. Останнім часом основний дискурс присвячено послабленню ролі Президента з відповідним посиленням Парламенту.

До об`єктивних  витоків належить незбалансованість державної влади, що полягає в інституційному конфлікті  “Парламент – Уряд – Президент”. Він є абсолютно природним, оскільки два центри влади – Парламент та Президент  – наділені електоральними мандатами (обираються на прямих загальнонаціональних виборах), і завжди будуть мати суперечки політичного характеру. Це обумовлено полярністю двох політичних інститутів, яка закладена як елемент системи стримування і противаг в змішані форми правління. Такі системи є складнішими за умовно чисті парламентські чи президентські моделі, проте передбачають існування більшої кількості запобіжників автократизації політичного режиму. Але будь-яке ускладнення системи не може залишитися без наслідків для її ефективності, що можна спостерігати на прикладі України.

Діюча модель, закладена конституційними змінами 2004 року, існувала в період з 2004 по 2010 роки та з 2014 до нині. В перший період вона характеризувалася інституційним конфліктом між Президентом Ющенком та Урядом Тимошенко, протистоянням між Президентом та Парламентом, більшість в якому у 2006 році отримала Партія регіонів тощо. Висновки цього періоду наступні:

• Модель не закладає достатніх механізмів розподілу повноважень між Президентом та Прем`єром. Навпаки, закладаючи ( через недосконале конституційне регулювання чи викривлену практику реалізації конституційних положень) можливість прийняття рішень як Президентом, так і Прем`єром в одній сфері, – модель утворює дуалізм виконавчої влади з передумовою виникнення конфліктних ситуацій.

• Висока залежність такої моделі від електоральних наслідків.

Умова, за якої обрані Президент та Парламент матимуть діаметрально протилежні позиції та інтереси, призводить до ступору усієї системи державної влади. Це не кардинально нова ситуація для змішаних форм правління, отже є вироблений вихід – перезавантаження системи шляхом проведення позачергових парламентських чи президентських виборів – в залежності від ситуативних умов та конституційного регулювання. В досліджуваний період вказана опція не спрацювала, оскільки Президенту не вдалося розпустити Парламент, а процедура імпічменту Президента, як єдиний можливий варіант проведення президентських виборів за живого та здорового Президента, в Україні є занадто складною та фактично неможливою у реалізації.

Спільною передумовою вказаних проблем є небажання основних політичних гравців та груп впливу домовлятися та напрацьовувати спільні шляхи вироблення політики. Можливість для цього закладена в недосконалих конституційних положеннях, але причина є дещо глибшою. Діюче конституційне регулювання дозволяє основним політичним гравцям, за умови наявності волі до цього, співіснувати мирно та спільно виробляти рішення на умовах консенсусу та врахування інтересів протилежних груп. Тож причини варто шукати не в конструкції конституційних норм чи колізійності законодавчого регулювання.

Справа в тому, що змішана форма правління передбачає постійну взаємодію інституцій між собою, що виливається у механізми спільного прийняття рішень.

Для ефективності цієї моделі необхідним є існування інституцій як таких:

• парламентарзим у Верховній Раді;
• Президент та його допоміжні органи, що діють в межах своїх повноважень;
• органи державної влади, керівники яких не можуть самостійно визначати вектор діяльності органу, в залежності від своєї політичної афілійованості;
• незалежний Конституційний Суд;
• органи правопорядку, які виконують свої функції, а не є каральним інструментом певної політичної групи;
• рівновіддалена від усіх політичних суб`єктів судова гілка влади.

Ці елементи – одночасно і передумови, і наслідки функціонування змішаної форми правління. Якщо один з них випадає, починаються проблеми із усією системою.

Сьогодні в нашій державі є серйозні проблеми з кожним елементом, тому наслідок неефективності змішаної форми правління є абсолютно логічним.

Відсутність в українців державності тривалий час, з короткими перервами на спроби побудови незалежної України; анархічна ментальність, за якою ні держава, ні закони не є цінністю; системний колонізаторський вплив сусідніх держав; високий рівень патерналізму – все це спричинило проблеми з відсутністю інституцій, які є основою для функціонування змішаної форми правління.

Вищезазначені проблеми змішаної моделі 2004-2010 років притаманні Україні і сьогодні, але не є настільки сильно вираженими.

По-перше, в парламенті відсутня опозиція як така, а фракція Президента є достатньо потужною та має достатні союзні зв`язки з іншими. Достатні для того, щоб поглинати спроби вироблення кардинально альтернативної Президенту політики та спроможні в найважливіші моменти ухвалювати потрібні законодавчі чи кадрові рішення. При цьому, у порівнянні навіть з 2014-2015 роками, парламент є низькоефективним, і будь-яке рішення у наближенні виборів стає все складнішим і складнішим.

По-друге, політична ситуація в країні є суттєво відмінною, що пов`язано як з війною, так і анексією Криму, падінням рівня життя тощо. Ці фактори одночасно посилюють кризу державної влади  та розмивають сприйняття первинних причин проблеми, описаної вище.

Таким чином, однозначним є висновок: діюча модель – неефективна.  У питанні дуалізму виконавчої влади та конфлікту Президента і Парламенту пропонується розглянути два стратегічно протилежних варіанти рішень: посилення Президента або посилення Парламенту із взаємопов`язаним послабленням іншого. Необхідно обрати одну з вищезазначених опцій та знайти межі розподілу повноважень між Президентом та Парламентом.

За умови посилення Президента, основним позитивним наслідком є ймовірне збільшення ефективності державної влади. Це – особливо важливо  в умовах війни, але   паралельно зростають ризики автократизації політичного режиму та узурпації влади. За останні 25 років встановлено, що інститут президентства в Україні характеризується перебиранням повноважень, що не належать до його компетенції, а в умовах президентсько-парламентської системи – навіть тяжінням до автократичних тенденцій.

У випадку обрання другого варіанту, а саме посилення Парламенту із послабленням Президента, основним позитивним наслідком є ймовірне зменшення ризиків автократизації політичного режиму. Негативними передумовами для цієї моделі є розпорошення відповідальності за ухвалення стратегічних рішень, відсутність реальних політичних партій як соціальних інститутів, політики консенсусу тощо. В короткостроковому аспекті, опція посилення парламенту виглядає гіршою, проте в стратегічному плані – вона має суттєві переваги. Основною є можливість створити і максимально посилити інститути державної влади, громадянського суспільства, що є критично необхідним для існування змішаної форми правління.

За умови вибору другого варіанту, конституційні зміни мають бути орієнтовані на посилення взаємовідносин Уряду та Парламенту, мінімізації впливу Президента у сферах, що не належать до його компетенції, та чітке регулювання конституційних процедур.

В дослідженні, опублікованому у 2018 році та проведеному Центром політико-правових реформ та Міжнародним інститутом сприяння демократії та виборчим процесам (IDEA International), запропоновані зміни у розрізі вищеописаного підходу – посилення Парламенту із послабленням Президента .

За результатами тривалої роботи над Звітом «Напівпрезиденціалізм та інклюзивне врядування в Україні: пропозиції для конституційної реформи», міжнародними та національними експертами були сформовані наступні тези.

На думку авторів, протягом останніх десятиліть конституційна стабільність в Україні зіштовхнулася з чотирма основними викликами:

• повторюваний інституційний конфлікт між Президентом, Парламентом та Урядом, який загнав політичну систему в глухий кут та заважає розвитку ефективного парламентаризму;
• тяжіння інституту президентства до автократичних тенденцій;
• фрагментарна та слабка система політичних партій, яка підриває можливість злагодженої роботи парламенту;
• низька конституційна культура та слабкий Конституційний Суд.

У відповідь на ці виклики звіт визначає три основні принципи:

• захист від президентської автократії;
• розподіл влади та лідерство виконавчої влади;
• ефективний парламент, який спроможний здійснювати нагляд за президентом та урядом та ефективно ухвалювати закони.

Короткий виклад основних пропозицій Звіту:

• Повне виключення ролі Президента у процесі призначення Прем’єра, за якою Парламент номінує і може призначати Прем’єра.
• Надання права Прем’єру номінувати весь Уряд.
• Конституція має чітко визначати вищих посадовців, яких може призначати та звільняти Президент, та передбачити повноваження Уряду призначати та звільняти всіх інших вищих посадовців (як альтернатива пропонується розгляд контрасигнувальних кадрових повноважень, суб`єкт виконання яких чітко не передбачений Конституцією). Призначення у безпековій та військовій сферах має передбачати контрасигнування, а також законодавче погодження. Верховна Рада не повинна мати повноваження щодо звільнення Генерального прокурора шляхом висловлення вотуму недовіри.
• Парламент повинен мати ексклюзивне повноваження відправляти у відставку Прем’єра та весь Уряд шляхом конструктивного вотуму недовіри. Прем’єр повинен мати право звільняти членів Кабінету Міністрів без парламентського погодження.
• Виключні підстави розпуску Президентом Парламенту (як варіант, відставка Уряду, провал голосування за бюджет). Реалістична процедура імпічменту Президента.
• Повна компетенція Уряду у внутрішній політиці. Президент відповідальний за оборону та представлення України у зовнішніх відносинах.

Звісно, потрібне критичне сприйняття таких пропозицій. Проблемою може бути реалізація Президентом своїх повноважень у сфері оборони – за умови номінування і призначення профільного міністра Парламентом. Або розпуск Парламенту через провал двох послідовних голосувань за бюджет, і як наслідок – відсутність державного бюджету на період позачергових виборів. Також неможливо повністю прорахувати, яким чином буде функціонувати модель в умовах такого конституційного дизайну.

Тому ці пропозиції є відкритими для обговорення та лягають у чіткий вектор послаблення президентської влади в умовах парламентсько-президентської моделі і вирішують основну проблему дуалізму виконавчої влади.

В той же час, ми всеодно зіштовхнемося з основною проблемою – відсутністю сильних інституцій та практики політичного консенсусу, які  критично необхідні для цієї моделі. Без сумнівів, парламентсько-президентська модель із вищезазначеними пропозиціями сприятиме виробленню політичного консенсусу, але чи зможе вона функціонувати в умовах поки ще не вироблена? Питання відкрите.

Щоб зменшити негативні наслідки цієї проблеми та провести будь-які ефективні конституційні зміни, має існувати консенсус соціальних груп, які мають відповідні необхідні ресурси у соціальному та політичному житті країни. Питання полягає в тому, що довіра до Верховної Ради становить 5 %, це свідчить про відсутність легітимності цього органу, а наслідок – , нелегітимність і несприйняття навіть ідеальних конституційних змін. Отже, необхідно шукати нову процедуру напрацювання та ухвалення конституційних змін – в межах чинної процедури, передбаченої Розділом ХІІІ Конституції України. За такого підходу, порядок денний конституційних змін буде значно ширшим за питання форми правління, але це питання абсолютно іншого масштабу.

Отже, в питанні зміни форми правління ми опиняємося в ситуації,  коли достеменно невідомі сторони суспільної угоди, від ставлення яких залежить легітимізація майбутніх конституційних змін. А ще – збільшення довіри до державних інституцій. Основним апологетом реальної парламентсько-президентської моделі мав би стати середній клас, відсоток якого останні роки з малого став критично малим, і, відповідно, є недостатньо сильним для відстоювання своїх позицій та інтересів.

Тому для успіху конституційної реформи в частині «владного трикутника» (Парламент-Президент-Уряд), поза змістом конституційних змін, необхідно чітко визначити «сторони» суспільної угоди.  І критично важливою є процедура напрацювання цих змін.

Напередодні виборів 2019 року треба швидко шукати вихід з такої ситуації. Зважаючи на соціологічні прогнози останнього року, робимо два одностайні висновки:

1. Парламент наступного скликання буде неймовірно роздробленим (майже 10 політичних партій мають шанси потрапити до Верховної Ради), що призведе до неймовірно складного процесу ухвалення законодавства та здійснення кадрових призначень.
2. Обраний у 2019 році Президент буде Президентом «меншості», оскільки сьогоденні кандидати перших позицій не отримують і 20 % голосів виборців.

В такій ситуації криза державної влади поглиблюватиметься, і якщо не змінити базові умови ситуації сьогодення, – це матиме найкритичніші з можливих наслідків.

Їх можна уникнути. Для цього:

• консолідація нації навколо необхідності збереження державності
• реальне бажання домовитися щодо основних постулатів існування українського суспільства –  на основі консенсусу і врахування протилежних інтересів
• визначення процедури напрацювання конституційних змін, і наслідок – зміна форми правління шляхом уникнення дуалізму виконавчої влади.

Шлях абстрактний, важкий, але це – єдиний шлях державотворення.

 

Богдан Бондаренко,

експерт з конституційного права Центру політико-правових реформ

Спеціально для Юридичної Газети (преса)