Особливості засад адміністративного судочинства

Засади верховенства права й законності, рівності учасників судового процесу перед законом і судом, диспозитивності, змагальності сторін, гласності і відкритості, розумних строків судового розгляду, право на оскарження і перегляд судових рішень, обов’язковість судових рішень є загальними засадами судочинства, які повинні бути реалізовані і в адміністративному судочинстві. Водночас змістовне наповнення цих засад може відрізнятися від інших видів судочинства.

Зупинімося на найважливіших особливостях засад адміністративного судочинства.

Класична засада диспозитивності, коли сторони самостійно, на власний розсуд розпоряджаються своїми вимогами (змінюють чи визнають їх, відмовляються від них, укладають мирову угоду), в адміністративному судочинстві повинна мати особливості. Ці особливості зумовлені публічним характером спорів, віднесених до адміністративної юрисдикції, який полягає зокрема у тому, що результати їхнього вирішення можуть мати значення не тільки для сторін. Крім того, конкретне втілення принципу диспозитивності в адміністративному судочинстві має залежати від тієї обставини, що однією зі сторін у процесі часто буде звичайний громадянин, не обізнаний у тонкощах юриспруденції. У зв’язку з цим він не завжди може розуміти правове значення своїх дій, на скільки вони відповідають його інтересам. Тому доцільно, щоб реалізація диспозитивних прав в адміністративному судочинстві перебувала під контролем суду. Метою такого контролю має стати захист прав, свобод, правових інтересів сторін та будь-яких інших осіб при розпорядженні сторонами своїми правами щодо заявлених вимог.

В адміністративному судочинстві важливо, щоб розпорядження диспозитивними правами перебувало під прискіпливим наглядом суду, оскільки публічно-правовий спір між двома сторонами може стосуватися публічних інтересів держави, територіальної громади, третіх осіб. Цей нагляд має здійснюватися через процедури прийняття судом відмови позивача від адміністративного позову чи визнання відповідачем адміністративного позову, умов примирення. Адміністративний суд не прийматиме відмови позивача (заявника) від адміністративного позову, визнання адміністративного позову відповідачем чи умов примирення сторін, якщо внаслідок цього будуть порушені норми права або права, свободи чи правові інтереси інших осіб. Інакше кажучи, відповідальність за правомірність цих дій має бути покладена на адміністративний суд, а не на сторони, як це прийнято у цивільному судочинстві згідно з новим Цивільним процесуальним кодексом.

Важливо визначитися також з межами втручання адміністративного суду у реалізацію сторонами диспозитивних прав. Чи слід допускати в адміністративному судочинстві, щоб суд виходив за межі позовних вимог? Наприклад, якщо позивач  звертається з вимогою визнати протиправним тільки одне положення правового акту, то чи може суд визнати й інші положення такими, якщо вони суперечать закону, але позивач про це не просить? На наш погляд, виходячи з принципу диспозитивності, адміністративний суд не повинен перевіряти правовий акт поза межами вимог адміністративного позову. Однак, здійснюючи системний аналіз положень правового акту, адміністративний суд може дійти висновку, що порушення прав, свобод чи правових інтересів позивача, на яке він посилається в обґрунтуванні позовних вимог, зумовлене не тільки тим положенням правового акту, на яке вказує позивач, а й низкою інших положень цього акту. Інакше кажучи, суд може вийти за межі адміністративного позову. Але тільки з метою повноти захисту прав, свобод та правових інтересів позивача й у зв’язку з тими порушеннями, на які він посилається. Адміністративний суд не повинен визнавати правовий акт чи його положення протиправними, якщо вони не порушують названого позивачем суб‘єктивного права, свободи чи правового інтересу.

Згідно з засадою змагальності сторони повинні подати докази на підтвердження обставин, на які вони посилаються, або на спростування обставин, про які стверджує інша сторона. Однак виходячи з невисокого рівня правової обізнаності пересічної людини, поганої орієнтації в юридичних тонкощах справи, в літературі висловлюється слушна думка про необхідність запровадження презумпції вини суб‘єкта владних повноважень[1]. Презумпція вини покладала б на нього обов‘язок аргументовано, посилаючись на докази, довести правомірність своїх рішень, дій чи бездіяльності та спростувати твердження позивача про порушення його прав, свобод чи правових інтересів. Такий підхід значно посилив би позиції громадянина, який має недостатньо правових знань, щоб самостійно довести перед судом слушність своїх тверджень. Потенційний обов‘язок публічної адміністрації довести правомірність своїх рішень, дій чи бездіяльності посилив би їхню відповідальність при прийнятті рішень, вчиненні інших дій чи допущенні бездіяльності.

Така пропозиція нерідко критикується через те, що презумпція вини дамоклевим мечем висітиме над адміністративним органом. Кожен позов, навіть очевидно необґрунтований та безпідставний, зобов’язуватиме адміністрацію забезпечувати своє представництво у кожному такому процесі, інакше, виходячи з презумпції вини, її очікує програш. Це може привести до того, що службовці державного органу чи органу місцевого самоврядування тільки тим і займатимуться, що засідатимуть у судах. Таке міркування є слушним, однак воно не становить перешкоди для запровадження презумпції вини адміністративного органу – відповідача. Презумпція вини не повинна бути абсолютною, як у судовому процесі прецедентної системи права, де відсутність заперечення позову та нез’явлення відповідача у судове засідання розцінюється судом як визнання позову і тягне за собою автоматичний програш відповідача. Презумпція вини адміністративного органу повинна означати припущення, що повідомлені позивачем обставини справи про рішення, дії, бездіяльність відповідача і про порушення права, свободи чи правового інтересу відповідають дійсності, доки відповідач – адміністративний орган їх не спростує. При цьому позивач не зобов’язаний давати правову аргументацію своїх вимог. Однак навіть якщо позивач навів правове обґрунтування своїх вимог, суд не зв’язаний ним і самостійно дає правову оцінку обставинам у справі. Суд також може встановити відсутність причинного зв’язку між рішенням, дією, бездіяльністю адміністративного органу і порушенням права, свободи чи правового інтересу позивача, оскільки суд не повинен бути зв’язаний твердженням позивача про обумовленість порушення права діяльністю адміністрації. Отож суб‘єкт владних повноважень навіть при існуванні презумпції його вини не буде змушений реагувати на вочевидь необґрунтовані та безпідставні адміністративні позови. Невиконання обов’язку адміністративного органу довести правомірність своїх рішень, дій чи бездіяльності, не звільняє адміністративний суд від обов’язку ухвалити справедливе і правосудне судове рішення. Однак презумпція вини позбавляє адміністративний суд необхідності перевіряти повідомлені позивачем обставини, якщо вони не викликають обґрунтованого сумніву.

Конституційна засада змагальності доповнюється в адміністративному судочинстві засадою офіційного з’ясування обставин справи. Відповідно до неї адміністративний суд вживає передбачені законом заходи, необхідні для з‘ясування всіх обставин справи, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи. Активна роль суду в адміністративному судочинстві зумовлена наявністю публічного інтересу у результатах вирішення справи і необхідна для урівноваження становища сторін у процесі, де звичайній людині протистоїть адміністративний апарат. Отже, адміністративний суд, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, має повністю встановити обставини справи, щоб ухвалити справедливе та об‘єктивне рішення. Розшуковий, або інквізиційний принцип, або принцип офіційності[2] в адміністративному судочинстві характерний для більшості європейських країн, і дещо нагадує принцип об‘єктивної істини у радянському цивільному процесі.

Виходячи з того, що судові рішення в адміністративних справах практично завжди стосуються публічних інтересів, адміністративний суд повинен з’ясувати всі обставини справи, керуючись як клопотаннями сторін, так і своєю ініціативою. При цьому публічні інтереси не слід змішувати з інтересами державних органів, органів місцевого самоврядування, окремих посадових осіб. Це можуть бути інтереси широкого кола осіб, прав та свобод яких стосується правовий акт, що став предметом судового розгляду. Або інтереси платників податків, які не зацікавлені нести тягар відшкодування з бюджету збитків тільки через те, що державний орган чи орган місцевого самоврядування недобросовісно поставився до ведення справи в суді.

Засада офіційного з’ясування усіх обставин справи втілена у проекті Адміністративного процесуального кодексу. Водночас він передбачає виняток з цієї засади: у разі ігнорування стороною пропозиції адміністративного суду про надання доказів для підтвердження обставин, на які вона посилається, адміністративний суд вирішує справу на основі наявних доказів. Такий виняток є виправданим і доцільним, оскільки сторона повинна ставитися до своєї справи добросовісно, суд не повинен здійснювати за неї її змагальні процесуальні права.

Певні особливості в адміністративному судочинстві повинна мати засада гласності. Відповідно до статті 9 Закону “Про судоустрій України” кожен має право

 на отримання в суді усної або письмової інформації щодо результатів розгляду його судової справи. Однак рішення адміністративних судів є важливими не тільки для сторін, а й для інших осіб, тому мають бути доступними, у тому числі для преси. Необхідно на законодавчому рівні передбачити широкий доступ громадськості до судових рішень адміністративних судів. Більше того, доцільно, щоб судові рішення стосовно правових актів публікувалися в порядку, передбаченому для офіційного оприлюднення цих актів.

У проекті Адміністративного процесуального кодексу закріплено право кожного знайомитися в установленому порядку з судовими рішеннями будь-якої розглянутої у відкритому судовому засіданні справи. Передбачено також, що рішення адміністративного суду про скасування або нечинність акту, яке набрало законної сили, оприлюднюється відповідачем у порядку, у якому було офіційно оприлюднено даний акт.

Важливою засадою адміністративного судочинства є обов’язковість судових рішень адміністративних судів. Кінцевою метою правосуддя в адміністративних справах є не просто ухвалення і проголошення рішень про захист прав та свобод людини і громадянина, інтересів інших осіб, а реальне виконання цих рішень. Судова влада, яка ухвалює правосудні судові рішення, буде безсилою у порівнянні з виконавчою владою, якщо її рішення не будуть проводитися у життя. Виконання судових рішень в адміністративних справах буде ускладнене тим, що воно покладатиметься на органи виконавчої влади, яка найчастіше буде відповідачем у процесі. Отож недостатньо просто задекларувати принцип обов’язковості судових рішень адміністративних судів, нагальною є необхідність передбачити надійний механізм, який би гарантував неухильне виконання судових рішень адміністративних судів.

На жаль, проект Адміністративного процесуального кодексу не передбачає особливого механізму виконання судових рішень адміністративних судів, встановивши відсильну норму до Закону України “Про виконавче провадження”. Нормативно-правова база щодо виконання судових рішень, у тому числі й та, що передбачає відповідальність за їхнє невиконання, може виявитися недостатньою, наприклад, у разі ігнорування рішення адміністративного суду колегіальним органом (місцевою радою, державним комітетом, Кабінетом Міністрів України тощо). 

---

[2] Шишкін В. Змагальність – принцип судочинства в демократичному суспільстві // Право України. – 1999. – №12. – С. 22.