Що вас цікавить?

Організаційно-правові аспекти формування державної політики.

25.01.2005
Публічна адміністрація /
Публічна служба

Розділ, за авторством Ігоря Коліушка та Андрія Кірмача, у колективній монографії – Система розробки і здійснення публічних політик в Україні / Під загальною редакцією О.П.Дем’янчука. – К.: Факт, 2004. – 224 с.: В розділі з позицій державного управління аналізується місце і роль виконавчої влади в процесі вироблення і здійснення державної політики.


Розділ, за авторством Ігоря Коліушка та Андрія Кірмача, у колективній монографії – Система розробки і здійснення публічних політик в Україні / Під загальною редакцією О.П.Дем’янчука. – К.: Факт, 2004. – 224 с.: іл. В розділі з позицій державного управління аналізується місце і роль виконавчої влади в процесі вироблення і здійснення державної політики.

Певною мірою це спричинено відсутністю чіткого розмежування повноважень державних органів між собою, невизначеністю сфер їхньої відповідальності та хибним підходом до принципових питань діяльності органів влади.

Тому, актуальною є необхідність реформування процесу формування та здійснення державної політики, приведення його у відповідність до позитивних світових тенденцій. Таким чином, чітке розмежування компетенції органів державної влади у впливах на державну політику дозволить суттєво покращити діяльність держави, що в свою чергу призведе до позитивних зрушень у економічній, соціальній, науковій та інших сферах життя, яких торкається державна політика.

Розмову про державну політику необхідно почати з визначення поняття “державна політика”. Огляд існуючих пояснень цього терміну можна знайти в книзі М. Пола Брауна[1]. Зокрема, зазначені розуміння державної політики, такі як: “що робить чи не робить уряд” (Дай – 1972р.); “зв’язки уряду з його оточенням” (Ейстон – 1971р.); “низка більш-менш послідовних дій та їх наслідки” (Роуз – 1969р.); “обраний державними органами напрям дії, спрямований на певне оточення, який допомагає реалізувати їх можливості чи подолати перешкоди, використовуючи який вони досягають бажаних цілей” (Фрідріх – 1963р.); “прийняття взаємопов’язаних рішень, що стосуються вибору цілей і засобів їх досягнення” (Джекін – 1978р.); “цілеспрямований курс дій уряду для розв’язання певної проблеми чи сукупності взаємопов’язаних проблем” (Андерсон – 1984р.).

В офіційних документах України пояснення поняття державної політики можна знайти в рішенні Конституційного Суду України[2], де в мотивувальній частині визначено, що “Під державною політикою розуміються стратегічні напрями діяльності держави в економічній, соціальній, гуманітарній, екологічній, правовій та інших сферах її внутрішнього життя, а також у сфері відносин з іншими державами на певну історичну перспективу”.

Втім, при визначенні поняття “державна політика” необхідно розрізняти державну політику як напрямок (стан) розвитку держави і суспільства у визначений часовий проміжок функціонування держави, і різні види державної діяльності (процесу), які пов`язані з державною політикою, зокрема, формування державної політики (політичний процес) та її реалізація (виконавська діяльність).

Законодавство України сьогодні вживає поняття “політика” і “державна політика” у різних сполученнях. Так, Верховна Рада “визначає засади внутрішньої і зовнішньої політики”, Кабінет Міністрів “забезпечує здійснення внутрішньої і зовнішньої політики”, а також “забезпечує проведення фінансової, цінової… політики”, центральні органи виконавчої влади “забезпечують проведення єдиної державної політики” у певних сферах, “беруть участь у формуванні державної політики” тощо.

Отже, очевидним є той факт, що все, що пов’язано з державною політикою виходить від уповноважених державою суб’єктів, насамперед її органів влади. Таким чином, обов’язковою ознакою державної політики є її владний характер.

Іншою принциповою ознакою державної політики є обов’язкова відповідність їй дій (актів) всіх інших суб`єктів держави. Власне основною ознакою суб’єкта державної політики є його право видавати нормативно-правові акти загальнообов’язкового характеру. В той же час всі закони та підзаконні нормативно-правові акти мають бути узгоджені з визначеною державною політикою в конкретній сфері.

Як бачимо, існує певна невідповідність між “іноземним” та вітчизняним розумінням державної політики. Основна відмінність полягає у тому, що джерелом державної політики в більшості розвинутих країн є уряд, українська концепція твердить про “державні органи”. Саме у відсутності конкретики можна вбачати передумову проблем у формуванні та здійсненні державної політики.

**//**//**

Формування державної політики – це складний та багатоетапний процес. Для того щоб відобразити цей процес цілісно, потрібно починати з вихідної категорії, тобто конкретного суспільного інтересу, що відображає певні потреби чи проблеми громадян. Виразником суспільних інтересів у демократичних державах є політичні партії та громадські організації.

Політична партія, розробляючи свою програму, має враховувати, у першу чергу, суспільні інтереси тієї частини електорату, на яку вона орієнтується. Тим самим, політична партія виконує одну зі своїх функцій – представницьку.

Перевірка “правильності” програми партії відбувається під час виборів. Виборці мають розуміти, що підтримка партії – це не лише симпатія до особи лідера чи гасел, що використовуються ними, а схвалення програми розвитку держави, що міститься в програмі партії. Адже за результатами виборів програма політичної партії, що перемогла, фактично перетворюються на основу державної політики, що буде провадитись відповідною фракцією в парламенті.

На парламент, як найбільш представницький орган влади, лягає відповідальність за визначення засад державної політики, що безпосередньо пов’язується з його правом ухвалювати закони. Таким чином, основи державної політики є збалансованими, містять урахування всіх суспільних інтересів, що представлені партіями в парламенті. Цим забезпечується цілісність державної політики, що має регулювати всі найважливіші сфери суспільного життя, враховувати всі існуючі суспільні проблеми та узгоджувати різні стратегічні напрямки державного розвитку.

Наступним етапом є формування уряду. Варто наголосити, що уряд має формуватися саме парламентським шляхом з метою забезпечення ефективного співробітництва законодавчої та виконавчої влади. Принциповим моментом є також існування більшості в парламенті, що є наслідком формування уряду. Такий спосіб дозволяє чітко визначити суб’єктів, які є відповідальними за формування державної політики та за її узгодженість. Партії, що здобули місця в парламенті узгоджують свої програми з метою вироблення єдиних засад державної політики. Ці ж партії ініціюють створення уряду. В залежності від того, чи підтримує політична партія загальний курс, що встановлений урядом, чи ні, вона відповідно схвалює його діяльність або опонує до політики, яка провадиться урядом. Прихильники урядової програми складають парламентську більшість, опоненти, тобто виразники альтернативної програми – меншість.

В результаті описаних дій, створюється уряд, що є виразником інтересів парламентської більшості і, відповідно, тих суспільних інтересів, які вона репрезентує та які, таким чином, покладаються в основу державної політики.

Проте засади державної політики, які містяться у виборчих програмах політичних партій, не є державною політикою у повному розумінні цього слова, оскільки вони орієнтовані лише на виборців. Уряд для своєї подальшої роботи повинен розробити повніший, конкретніший, прагматичніший варіант програми, яку уже в повній мірі можна назвати основою державної політики на період повноважень цього уряду. Ця програма має містити інформацію про основні стратегічні цілі, ключові напрямки та фактичні кроки, що плануються урядом, а також конкретні завдання та функції органів, що будуть здійснювати реалізацію визначеного парламентом та розробленого урядом напрямку державного розвитку. Фактичним підсумком є створення Програми діяльності уряду, що має відповідним чином затверджуватись парламентом.

Реалізація державної політики має здійснюватись шляхом підготовки урядом законопроектів та їх схвалення парламентом, а також шляхом видання урядом та іншими органами виконавчої влади правових актів та здійснення організаційних заходів. Тут варто підкреслити, що парламент та сформований ним уряд (більшістю чи коаліційно – не має принципового значення) мають проводити єдину лінію державної політики. Легітимність уряду надається парламентською більшістю шляхом погодження кандидатури Прем’єр-міністра та схвалення Програми діяльності уряду. В ряді країн формування уряду відбувається саме парламентською більшістю. Відповідно, уряд має підтримувати проголошені засади державної політики, в той час як парламент має всіляко допомагати уряду в реалізації політики, тому що і уряд і парламент є виразниками єдиної політики, єдиної політичної сили, єдиної програми.

Отже, зазначений порядок формування державної політики є логічним і обґрунтованим. Проте українська модель формування державної політики ще досить далека від описаної вище. Це власне і є основною причиною неефективності сучасної державної політики.

**//**//**

Серед основних перепон, що негативно впливають на процес формування та реалізації політики в першу чергу потрібно вказати на неточності правового регулювання цього процесу.

Найвищий рівень державної політики в Україні – її “засади”, визначаються парламентом[3], що пов`язано з повноваженням Верховної Ради України приймати закони. Президент України, як і в багатьох інших державах, відповідальний за формування державної політики у сфері зовнішніх відносин, оборони та державної безпеки, що випливає з його конституційних повноважень[4]. Але і глава держави, і парламент, будучи виразниками політичної програми, підтриманої більшістю виборців, не мають власних механізмів реалізації державної політики в повному обсязі. Цю функцію здійснює, чи принаймні має здійснювати, виконавча влада, і, насамперед, Кабінет Міністрів як вищий орган в системі виконавчої влади, який несе політичну відповідальність за реалізацію державної політики. В той же час, сьогодні, навіть при бажанні уряду провести якесь принципове (тобто – політичне) рішення у парламенті, воно може бути абсолютно спотворене чи навіть протилежне (хоча нині ця проблема похідна від порядку формування уряду).

Таким чином, реальними прогалинами в праві є відсутність чіткої регламентації порядку формування органів державної влади. Конституція України дає досить широке поле для маневру, а відповідні закони або не ухвалені, або далекі від досконалості. Зокрема, в чинному законодавстві відсутнє тлумачення понять парламентська більшість та опозиція, не закріплено парламентський шлях формування уряду, не визначено відповідальність політичної партії за формування державної політики тощо. Загалом таких недоліків досить багато і всі вони призводять до фактичного протистояння органів державної влади. Можна зрозуміти протистояння, що виникає між Президентом та Верховною Радою, які обираються виборцями незалежно один від одного, але протистояння уряду і парламенту мають бути виключені, оскільки це автоматично нівелює конструктивний процес розроблення та впровадження політики.

Іншим проблемним моментом є слабкість політичних партій України. Відповідним чином це віддзеркалюється на процесі виборів; і навіть у випадку проходження до парламенту політичні блоки через свою строкатість та неузгодженість працюють досить не виважено, оскільки не поодинокими є “фракційні міграції”, внутрішні суперечності тощо. В цьому аспекті також потрібно наголосити на низький рівень правової та політичної культури населення України. Виборці мають усвідомити, що політична партія – це суб’єкт політичного життя країни. Практично, вона є єдиним реальним засобом впливу на формування державної політики з боку громадян. Традиційно склалось, що мало хто з виборців справді цікавиться саме програмою партії, напрямками її діяльності у випадку приходу до влади, партійною політикою щодо тих чи інших суспільних проблем тощо. Набагато більше уваги приділяється особистісним характеристикам членів цієї партії, гаслам, обіцянкам тощо. Не можна також оминати увагою і фактор “купівлі голосів за гречку”. Допоки є таке ставлення до партії, вона не буде серйозно підходити до розробки власної програми, що сьогодні складає інтерес лише для політологів та аналітиків. Крім того, досить часто декларовані гасла не мають жодного відношення до фактичної програми, що здійснюється партією, а особисті якості лідера не завжди є гарантією конструктивності партійної політики.

Наступним структурним елементом, що безпосередньо впливає на процес формування державної політики є формування парламенту та формування парламентом уряду. Тут в першу чергу потрібно зупинитись на проблемі парламентської більшості. Наразі є необхідність визнання парламентської більшості та меншості політичними акторами парламенту. Потрібно виробити систему засад їхнього функціонування, де передбачити, зокрема, порядок формування уряду, характер і принципи взаємодії більшості і опозиції, визначити права опозиції тощо. Ці засади не можуть бути вичерпно врегульовані нормативно, оскільки значний вплив тут має загальна політична культура політиків як у парламенті, так і в уряді.

Також проблемою на сьогоднішній день є відсутність зв’язку між парламентською більшістю та урядом. В існуючій системі немає узгодження між політичними силами, що формують парламент, та тими, що складають уряд. Це є об’єктивним наслідком чинного способу формування Кабінету Міністрів України, та відображається в неузгодженості державної політики, чого в жодному разі не можна допускати.

За чинним порядком формування уряду Президент України, не будучи головою виконавчої влади, фактично здійснює призначення Кабінету Міністрів України. За Конституцією України[5] призначення та звільнення членів Кабінету Міністрів України, керівників центральних органів виконавчої влади, голів місцевих державних адміністрацій здійснюється Президентом України за поданням Прем’єр-міністра України. Але на практиці частіше виходить так, що саме Президент України “ініціює” відповідне подання Прем’єр-міністра України.

Такий порядок формування відповідним чином відображається у фактичній підпорядкованості Кабінету Міністрів України саме Президенту України і цим український уряд певною мірою позиціонується у противагу парламенту, включно з тими фракціями, які його підтримали. Очевидно, що у такому випадку не можна говорити про конструктивну взаємодію між законодавчою та виконавчою владою. Оскільки в сучасній політичній системі уряд є відірваним від парламенту саме через шлях свого формування, – це призводить до неефективності та неузгодженості державної політики. Виникають принципові протиріччя між законами та підзаконними нормативно-правовими актами, не узгоджуються ключові елементи концепцій, що є фактичним вираженням державної політики тощо.

Самостійним є питання взаємодії уряду та інших державних органів, як суб’єктів формування державної політики. Тут багато нарікань спрямовано на функціонування Адміністрації Президента України, яка очевидно дублює функції Кабінету Міністрів України. Відповідно до Конституції України, Адміністрація є консультативно-дорадчим органом при Президентові України. Цей статус є відмінним від статусу політичного органу, що має формувати державну політику. Проте діяльність Адміністрації знаходить своє відображення в Указах Президента України, що реально носять політичний характер. Дуже часто за такими указами на уряд покладається обов’язок реалізовувати рішення, що були прийняті “без його відома”. Іноді ці рішення дублюють аналогічні ініціативи Кабінету Міністрів України, іноді вони є не зовсім передбачувані і, відповідно не узгоджуються із загальним контекстом урядової політики, іноді ці рішення прямо суперечать політиці уряду. З огляду на ситуацію залежності від Президента, уряд змушений до виконання передбачених указом дій. Практика показує, що ефективність політики, сформованої таким шляхом, є досить низькою. Причиною цього явища є фактична боротьба за політику, яка проводиться урядом: Президент приймає певне рішення, парламентарі у разі незгоди приймають закон, який унеможливлює реалізацію урядом указу Президента. Таким чином, уряд опиняється “між двох вогнів” і найбільше страждає в цій ситуації безпосередньо політика, оскільки у випадку “шарахання” з однієї крайності в іншу не можна навіть сподіватись на конструктивізм чи позитивність змін у суспільстві, що має бути наслідком реалізації державної політики.

Таким чином, однією з основних причин непорозумінь у формуванні державної політики є відсутність визначеного джерела державної політики, а результатом, відповідно, є відсутність ефективності самої політики та деструктивність процесу прийняття важливих рішень.

Це, так би мовити, “зовнішні” перешкоди, що негативно впливають на якість процесу формування та здійснення державної політики. В той же час існує ряд “внутрішніх” проблем, що безпосередньо заважають процесу прийняття політичних рішень. Серед них потрібно зазначити і надмірну забюрократизованість, що дісталась Україні в спадок від радянських часів, і відсутність чіткої регламентації порядку прийняття рішень, і недостатньо ефективну технологію роботи Кабінету Міністрів України тощо.

Окремого розгляду заслуговує питання відсутності правової бази ефективного процесу прийняття рішень Кабінетом Міністрів. Прикметно, що у Тимчасовому регламенті Кабінету Міністрів України[6] сутністю діяльності Кабінету Міністрів України визначено – спрямування, координація та контроль центральних органів виконавчої влади та державних адміністрацій; а згадка про державну політику зводиться до реалізації урядової політики шляхом розробки концепцій та відповідних нормативно-правових актів.

Ще однією проблемою є відсутність на сьогоднішній день розмежування політичних та управлінських посад в уряді. Таке розмежування є необхідним для ефективного прийняття політичних та управлінських рішень, що має покращити загальну результативність діяльності Кабінету Міністрів України.

Окремим аспектом є сутність роботи міністерства та міністра, їхнє функціональне навантаження. Зараз надмірне значення надається необхідності узгодження рішень міністрів з іншими членами Кабінету Міністрів під час загальних засідань[7]. До того ж мало уваги приділяється самостійності міністрів, в тому числі їх праву на незалежне прийняття рішення, звичайно, що ці рішення не мають суперечити загальній позиції Кабінету. Таким чином, роль міністра, як політичної фігури, нівелюється шляхом відсутності чіткого визначення його повноважень, функціональних обов’язків та відсутності загальної регламентації організації його роботи.

Треба відзначити також неузгодженість робочої взаємодії виконавчої вертикалі державних органів. Це спричинено багатьма факторами, в тому числі бюрократією, надмірним впливом президента на виконавчу владу всіх рівнів, відсутністю розуміння місцевими органами виконавчої влади державної політики та себе, як суб’єкта здійснення цієї політики.

**//**//**

Що ж потрібно змінити з метою покращення процедури формування та реалізації державної політики?

Відповідаючи на це питання, варто наголосити на кардинальності і принциповості необхідних змін. Наразі є потреба в реформуванні порядку взаємовідносин між органами державної влади, встановленні якісно нового порядку формування уряду, удосконаленні механізмів роботи Кабінету Міністрів України, покращенні методичного забезпечення його діяльності тощо.

Звичайно, в першу чергу потрібно усувати проблеми в передумовах формування державної політики. Потрібна методологічна робота у напрямку підвищення загальної правової та політичної культури населення, що має призвести до створення сильних та дієвих політичних партій.

Не менш важливою є потреба в усуненні юридичних недоліків процесу формування державної політики. Для цього слід внести зміни до Конституції України та законодавства, де встановити порядок формування Кабінету Міністрів України парламентським шляхом, визначити Кабінет Міністрів органом, на який покладається розробка та здійснення державної політики тощо.

Варто закцентувати увагу на тому, що в жодній державі не існує такого, щоб питання державної політики, тобто напрямків розвитку суспільства, визначалися, наприклад, самостійно парламентом. Парламент просто не в стані вирішувати такі питання. Наприклад, у Великій Британії самі депутати стверджують, що розробка законів взагалі не є функцією парламенту. Уряд зобов‘язаний підготувати проект, а парламент, розглядаючи його, вирішує відповідає цей проект інтересам суспільства чи ні, і тоді відповідно, – схвалює чи відхиляє його. Така тенденція до більш пасивної ролі парламентів у законотворчому процесі спостерігається у багатьох країнах, і фактично є домінуючою в європейській практиці.

Оскільки загальна логіка політичного процесу полягає в тому, що на виборах відбувається боротьба за більшість у парламенті для того, щоб сформувати уряд. Якщо уряд формується політичною партією, чи коаліцією партій, які отримали більшість у парламенті, то він є виразником тієї політики, з якою та партія чи коаліція партій йшла на вибори та отримала підтримку більшості громадян. І цей уряд, який складається з найавторитетніших, найбільш кваліфікованих, найдосвідченіших представників цієї партії, пропонує парламенту кроки, які потрібно здійснити для реалізації їхньої політичної програми. Лише така політична модель є ефективною, і, звичайно, Україна також повинна прагнути до цієї гармонії у співвідношенні ролей парламенту та уряду.

Зараз потрібна нова концепція функціонування уряду в системі органів державної влади, що відповідатиме найкращому міжнародному досвіду. Для цього необхідно визначити статус Кабінету Міністрів України, як органу, що здійснює розробку та реалізацію державної політики. Як видно з Тимчасового регламенту зараз за Кабінетом Міністрів не виділяють таких, суто урядових, функцій з формування та здійснення державної політики. Суттєвим також є факт, що статус Кабінету Міністрів України має визначатись відповідним законом, тобто нормативно-правовим актом вищої юридичної сили.

Тому необхідно, нарешті, реалізувати основні положення Концепції адміністративної реформи, а саме – законодавчо утвердити конституційний статус Кабінету Міністрів України як вищого органу в системі органів виконавчої влади, посилити роль Прем’єр-міністра України у вирішені кадрових питань та установчих питаннях у виконавчій владі тощо.[8] Цим законом потрібно визначити основні функції уряду, встановити порядок формування та припинення діяльності уряду, безпосередній порядок роботи Кабінету Міністрів, процедурні моменти прийняття рішень та подальшої долі цих рішень.

При реформуванні статусу Кабінету Міністрів, необхідно враховувати в першу чергу те, що головним завданням уряду є вироблення та реалізація державної політики. Сьогодні, більшість повноважень уряду, які носять суто управлінський (адміністративний) характер, повинні бути делеговані Кабінетом Міністрів на нижчі рівні виконавчої влади, із забезпеченням при цьому належного контролю за їх виконанням. На жаль, сьогодні, уряд абсолютну більшість часу та інших ресурсів витрачає на розв’язання поточних проблем, часто навіть не загальнодержавного значення. Тому, відповідно до Конституції України та міжнародного досвіду, – уряд має бути перш за все політичним органом, а члени уряду повинні бути політиками.

Переходячи до конкретних кроків з реформування внутрішньої організації роботи українського уряду, потрібно зупинитись на проблемі статусу членів уряду. В принципі не викликає заперечень необхідність визначення статусу членів Кабінету Міністрів України як політичних діячів. Відповідно до абзацу п’ятого підпункту “а” пункту 1 статті 9 Указу Президента України “Про чергові заходи щодо подальшого здійснення адміністративної реформи в Україні” від 29 травня 2001 року №345 главою держави було визнано, що “посади Прем’єр-міністра, Першого віце-прем’єр-міністра, віце-прем’єр-міністрів, міністрів за характером повноважень, порядком призначення на посади та звільнення з посад належать до політичних”.

Таким чином, можна говорити, що зі зміною статусу державних службовців на політичних діячів, члени уряду звільняються від обов’язку приймати управлінські рішення та мають зосередити увагу саме на політичних рішеннях. Тут доцільно зупинитись на проблемі розмежування управлінських і політичних рішень з метою визначення, чому на Кабінет Міністрів мають покладатися саме політичні обов’язки та його має бути увільнено від прийняття управлінських рішень. По-перше, про “політичність” рішення можна говорити лише тоді, коли є різні варіанти вирішення певного питання, і отже від волі суб`єкта та форми волевиявлення залежить остаточний варіант і його наслідки. Якщо ж дії суб`єкта регламентовані, тобто при певних умовах він зобов‘язаний прийняти лише одне конкретне рішення, то це є звичайне управлінське рішення.

Різницю між політичним та управлінським рішенням найкраще проілюструвати, проаналізувавши процес їхнього прийняття. Прийняття політичного рішення зумовлено виникненням певної суспільної проблеми, що стосується, як правило, невизначеного кола осіб. Оскільки однозначного варіанта вирішення цієї проблеми не існує, то при прийнятті рішення головним критерієм виступає доцільність. Одним із варіантів політичних рішень виступає зміна правових норм, тобто зміна правил регулювання певних суспільних відносин.

Управлінське рішення ж починається з того, що існує індивідуальна проблема конкретної особи чи групи осіб. Ця проблема врегульована законодавством, тобто є чітко визначені умови прийняття певного рішення. Завдання чиновника полягає в тому, щоб порівняти ситуацію цієї особи (групи осіб) з умовами, визначеними законодавством і прийняти єдино можливе рішення. В даному випадку критерій політичної доцільності має бути якщо не абсолютно виключений, то принаймні зведений до мінімуму.

Однією з суттєвих характеристик посад політичних діячів є те, що вони не лише є носіями певних політичних ідей та беруть участь у політичних процесах в державі як представники певних політичних сил, але й мають владні повноваження, яких вони набувають за особливими процедурами – внаслідок обрання чи призначення для реалізації політичної програми на відповідних державних політичних посадах.

І найголовніше те, що особи, які займають державні політичні посади, мають можливість одноособово чи у складі колегіального органу приймати рішення загальнообов`язкового характеру і несуть відповідальність за них. Право законодавчої ініціативи також є ознакою політичності органу або посади. Відповідно до Конституції України та інших нормативно-правових актів Кабінет Міністрів має всі ці повноваження, проте не достатньо їх використовує.

В результаті визнання членів Кабінету Міністрів України політиками, потрібно було також реально увільнити міністрів від необхідності прийняття управлінських рішень. З цією метою в українському уряді було запроваджено посади державних секретарів міністерств. Правда, це було зроблено не законом згідно Конституції України, а Указом Президента України[9], зокрема його статті 1-5 визначали статус державних секретарів міністерств, їх завдання, окремі повноваження, а також порядок призначення та звільнення.

Через два роки посади державних секретарів було ліквідовано відповідними указами[10] Президента України, що яскраво відображає непослідовність здійснення державної політики в Україні. Адміністративна реформа, як один з стратегічних напрямків державної політики, вже досить тривалий час гальмується саме з-за неузгодженості дій парламенту, уряду та президента. Досить важко говорити про певну результативність існування посад державних секретарів у складі уряду, оскільки строк у два роки є досить малим для з’ясування практичної доцільності їх діяльності в сучасній Україні. Тим більш дивним виглядає скасування посад державних секретарів, які за своєю суттю є необхідним інструментом принципової організації міністерства. Це пояснюється сутністю посад державних секретарів. Найголовнішими їхніми функціями є: по-перше, звільнення міністрів від поточних адміністративних функцій управління міністерством на користь стратегічного планування і вироблення державної політики в певному секторі державного управління, взаємодії з парламентом і Президентом та роботи в Кабінеті Міністрів; по-друге, створення умов для ефективного та стабільного управління апаратом міністерства. Окремою суттєвою функцією посад на кшталт державних секретарів є збереження інституційної пам’яті органу. Таким чином, при зміні міністрів у випадках відставки Кабінету Міністрів України, адміністративна робота уряду не буде перериватись, оскільки цю функцію покладено на адміністративних працівників – державних секретарів. Саме з огляду на ці важливі обставини запровадження інституту державних секретарів є необхідною умовою ефективного функціонування Кабінету Міністрів України.

Як вже було підкреслено, члени уряду України є політиками. Фактично міністр за своїми особистісними характеристиками має бути лідером, що здатний до стратегічного планування. Таким чином, міністерство, що безпосередньо підпорядковане міністру, має основним своїм обов’язком розроблення та реалізацію плану, стратегія якого запропонована міністром. Тим самим, міністр, як особа, що несе політичну відповідальність за роботу конкретного міністерства має визначити власне бачення проведення державної політики і спрямувати діяльність міністерства у відповідному напрямку.

Саме з метою поліпшення якості роботи міністрів, а відповідно і міністерств, доцільно створити в складі міністерств консультативно-дорадчі органи, що будуть складатись з фахівців відповідної сфери діяльності та забезпечувати роботу міністерства шляхом приведення певних досліджень, аналізу фактів, вироблення конкретних концепцій реалізації рішень, які будуть визначатись міністром. Також тут треба зупинитись на двох принципових моментах. По-перше, варто підкреслити, що компетентні особи, що складатимуть відповідні колегії (консультативно-дорадчі органи) будуть державними службовцями, тобто будуть продовжувати працювати незалежно від зміни політиків у складі Кабінету Міністрів України, таким чином це суттєво вплине на результати діяльності міністерств в плані усталеності та конкретності реалізації політичних рішень. По-друге, слід відмежовувати консультативно-дорадчі колегії міністерств від відповідних патронатних служб міністра. Останні, оскільки підпорядковується безпосередньо міністру, мають зосереджуватись на забезпеченні діяльності міністра особисто. Тобто надавати йому відповідну консультаційну допомогу для реалізації міністром функції політичного діяча. Доречно було б також встановити правило, що відставка чи зняття з посади міністра має наслідком розформування патронажної служби міністра.

Окрему увагу потрібно приділити такому документу як Програма діяльності уряду. Вона є важливим конституційним елементом організації діяльності уряду як політичного органу, оскільки спрямовує діяльність уряду та визначає перспективи розвитку держави.

Особлива важливість Програми полягає в тому, що саме нею встановлюється базис для вироблення державної політики урядом та її подальшої реалізації. Прикметно, що з часу прийняття Конституції України лише двічі уряд мав схвалену Верховною Радою програму своєї діяльності, а саме уряди Віктора Ющенка та Віктора Януковича.

Тобто можна констатувати, що українське урядування, як правило, здійснюється без програми, а отже, без стратегії. Тому не дивно, що більшість питань вирішувалися і досі вирішуються урядом в “пожежному порядку”.

Нехтування цією конституційною вимогою пояснюється тим, що, по-перше, майже всі уряди в Україні, через непарламентський спосіб їх формування, не мали підтримки парламентської більшості. По-друге, можна констатувати неспроможність попередніх урядів займатися стратегічним плануванням, хоча при формуванні кожного нового уряду протягом декількох місяців вищий та центральні органи виконавчої влади активно “працюють над програмою”. Але по суті вихідний продукт мало нагадував програму, це були громіздкі тексти, в яких еклектично поєднувалися не завжди узгоджені пропозиції різних органів влади. Це була не програма уряду, а бюрократичний план, який не раз втрачав актуальність ще до його розгляду парламентом.

Проте слід зважати, що Програма діяльності уряду є важливим інструментом державного управління і тому підхід до її розробки і схвалення необхідно суттєво змінити. Це повинна бути власне програма; політичний документ, у якому має бути відображене концептуальне бачення діяльності уряду, визначено основні стратегічні напрямки майбутньої урядової політики на час роботи уряду, прогнозування наслідків від цієї роботи, визначення відповідності критеріям пріоритетного розвитку суспільства та держави.

Особливу увагу при проведенні перетворень потрібно приділити виробленню та нормативному закріпленню процедурних моментів роботи Кабінету Міністрів України. Певною мірою це вже здійснено Тимчасовим регламентом КМУ.[11] Проте при детальному аналізі цього документа можна помітити, що воно не містить жодної норми про процедуру прийняття та оформлення політичних рішень. Встановлюється порядок для розгляду законопроектів, постанов інших нормативно-правових актів тощо, проте не має порядку, що регламентує урядове формування державної політики. Відсутність цієї прогалини необхідно заповнити при визначенні оновленого порядку прийняття рішень Кабінетом Міністрів України, враховуючи його політичну роль у формуванні та здійснені державної політики.

**//**//**

Слід звернути увагу, що конкретним виразом державної політики є загальнодержавні програми економічного, соціального, науково-технічного та культурного розвитку. Саме до компетенції Кабінету Міністрів України належить розробка і здійснення цих програм, а до повноважень Верховної Ради України входить право затвердження відповідних програм.[12]

Можна зробити висновок, що Кабінет Міністрів України є відповідальним за формування та здійснення державної політики. Таким чином визначається конкретне єдине джерело державної політики. Вже зазначалось, що відсутність конкретності є однією з серйозних проблем, що негативно впливають на державну політику.

Для реалізації завдань, які стоять перед Кабінетом Міністрів, члени уряду мають керуватися критеріями політичної доцільності, проявляти політичну волю, оскільки межі визначені законами та актами Президента надто широкі, щоб знайти відповіді на всі питання, які виникають у житті. Тут потрібно наголосити на ролі уряду, як синтезатора політичних позицій глави держави і парламентської більшості (які можуть бути і протилежними). На цій основі державна політика має ґрунтуватися на концептуальній стратегії діяльності уряду, засоби та строки виконання якої повинні міститися у Програмі діяльності Кабінету Міністрів України, яку він сам і розробляє.

Отже, саме Кабінет Міністрів є найбільш політичним органом серед органів виконавчої влади і головне завдання уряду – розробити політику на основі визначених парламентом засад. При цьому варто підкреслити, що уряд має формуватися парламентським шляхом, а засади державної політики мають визначатись депутатами з урахуванням та на основі суспільних інтересів виборців.

Для фактичної реалізації цієї концепції формування державної політики потрібні відповідні зміни чинного законодавства, а можливо і Конституції України.

Тільки таким чином можна сподіватися, що в кінцевому результаті в Україні буде сформовано ефективний та дієвий механізм прийняття політичних рішень та їх реалізації, що знайде своє вираження в якісних змінах та вирішенні суспільних проблем. Певною мірою цього результату досягає, запланована в Україні адміністративна реформа, проте її реалізація з певних причин вже значно затягнулась.

Державна політика може бути ефективною лише тоді, коли процес її формування є чітким, регламентованим правовими нормами, а також здійснюється відповідно до концепції співробітництва виконавчої та законодавчої влади.

Державна політика має бути реальною, а саме вдалим поєднанням загальності та всеохопності і конкретності та детальності. Це можливо забезпечити лише комплексним підходом до процесу формування державної політики, що має здійснюватись урядом.


[1] Див. Браун М. Пол. Посібник з аналізу державної політики/Пер. з англ. – К.: Основи, 2000, – с. 14.

[2] Див.: абзац 4 пункту 2 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України № 2-рп/99 від 02 березня 1999 року, Справа № 1-18/99. (справа про комунальні послуги)

[3] Див.: пункт 5 частини першої статті 85 Конституції України від 28 червня 1996 року.

[4] Див.: пункти 3-5, 17-21 частини першої статті 106, статтю 107 Конституції України від 28 червня 1996 року.

[5] Див.: пункт 10 статті 106 та частина 3 статті 114 Конституції України від 28 червня 1996 року.

[6] Див.: Пункт 3 Розділу 1 та пункт 1 Розділу 5 Тимчасового регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 05.06.2000р. № 915.

[7] Див.: Там само: пункт 13 Розділу 1.

[8] Див. детальніше: Коліушко І.Б. Виконавча влада та проблеми адміністративної реформи в Україні: Моногр. – К.: Факт, 2002. – 260 с.

[9]Указ Президента України “Про чергові заходи щодо дальшого здійснення адміністративної реформи в Україні” від 29 травня 2001 року № 345.

[10]Указ Президента України “Про деякі заходи щодо оптимізації керівництва в системі центральних органів виконавчої влади” від 26 травня 2003 року № 434 та Указ Президента України “ Про Міністра Кабінету Міністрів України” від 03 червня 2003 року № 464

[11] Тимчасовий регламент Кабінету Міністрів України, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 05.06.2000р. № 915

[12] Див.: пункт 6 статті 85 та пункт 4 статті 116 Конституції України від 28 червня 1996 року.