Окремі позиції Верховного Суду України у спорах з відносин публічної служби

Спори з відносин публічної служби – одні з найскладніших адміністративних справ, оскільки інститут публічної служби недостатньо розвинутий не лише у законодавстві, а й у доктрині. Адміністративним судам випала відповідальна місія формувати і розвивати цей інститут. За три роки функціонування адміністративного судочинства уже напрацьована певна практика.

Звернімося до практики Верховного Суду України з цих питань, яка ще не є такою великою, але вже має певні здобутки. Аналіз цієї практики важливий для судів нижчого рівня, щоб враховувати її у правозастосуванні. Актуальність такого аналізу обумовлюється й підготовкою постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України з роз’ясненнями щодо застосування законодавства при розгляді спорів, що виникають з відносин публічної служби. У свою чергу судові рішення адміністративних судів є неоціненним джерелом для роздумів науковців, а також для законопроектної діяльності.

У цій статті ми спробували подати в узагальненій формі позиції, що синтезовані з рішень Верховного Суду України у конкретних справах. Слід звернути увагу, що це авторська інтерпретація таких позицій, яка може дещо відрізнятися від формулювань Верховного Суду України. Проте одночасно наводяться цитати з конкретних рішень найвищого судового органу у системі судів загальної юрисдикції, звідки виведено відповідні позиції, та в необхідному обсязі розкриваються обставини у відповідних справах.

Не є публічною службою у розумінні КАС України діяльність керівників та інших працівників державних чи комунальних підприємств, установ, навіть якщо вони наділені певними владними управлінськими повноваженнями (наприклад, розглядати справи по адміністративні правопорушення та накладати адміністративні стягнення).

Дану позицію можна вивести із постанови Верховного Суду України від 20 березня 2007 р. у справі за позовом В.В. Ф-ція до Державного комітету лісового господарства України про поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.

Згідно з контрактом, позивач наймався на посаду директора Б-кого державного лісомисливського господарства і мав здійснювати керівництво підприємством, організовувати його виробничо-господарську, соціально-побутову та іншу діяльність, забезпечувати виконання завдань підприємством, передбачених законодавством, статутом підприємства та контрактом.

Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 17 КАС України на спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби поширюється компетенція адміністративних судів. П. 15 ст. 3 КАС України визначено, що публічна служба – це діяльність на державних політичних посадах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, дипломатична служба, інша державна служба, служба в органах влади Автономної Республіки Крим та органах місцевого самоврядування.

У цій справі Верховний Суду України дійшов висновку, що діяльність директора державного лісомисливського господарства „не є публічною службою в розумінні наведених норм КАС України.

Та обставина, що ст. 241 Кодексу України про адміністративні правопорушення позивач наділений повноваженнями від імені органів лісового господарства розглядати справи про адміністративні правопорушення і накладати адміністративні стягнення, не свідчить про те, що він є особою, яка перебуває на публічній службі.

Спірний наказ Голови Комітету … у частині звільнення Ф-ція В.В. з посади директора Б-кого державного лісомисливського господарства прийнято у межах трудових відносин та не є нормативним актом чи правовим актом індивідуальної дії, виданим на реалізацію владних управлінських функцій Комітету.

Спір, що виник із трудових відносин та не пов’язаний із проходженням публічної служби, має розглядатися судами в порядку цивільного судочинства”.

Таким чином, Верховний Суд України констатував, що діяльність керівника державного підприємства не є публічною службою, і навіть більше – дійшов висновку, що акти керівника державного органу, що уклав контракт з керівником підпорядкованого державного підприємства, стосовно трудових відносин не є правовими актами суб’єкта владних повноважень і не можуть оскаржуватися за правилами адміністративного судочинства.

Питання висловлення недовіри голові місцевої державної адміністрації пов’язане з припиненням його публічної служби на цій посаді, а тому оскарження рішення відповідної місцевої ради є спором з приводу припинення публічної служби і здійснюється за правилами адміністративного судочинства.

Верховний Суд України дійшов подібного висновку у справі за позовом Арсена Авакова до Харківської обласної ради про визнання протиправним та скасування рішення Харківської обласної ради V скликання другої сесії від 3 червня 2006 р. № 11-V „Про звіт голови обласної державної адміністрації про виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку Харківської області, обласного бюджету і здійснення обласною державною адміністрацією делегованих їй обласною радою повноважень за період 2005 року – І кварталу 2006 року та рішення про висловлення недовіри голові Харківської обласної державної адміністрації Авакову А.Б”.

Зазначена позиція у постанові від 3 квітня 2007 р. у цій справі була вмотивована у такий спосіб:

„Місцеві державні адміністрації підзвітні та підконтрольні відповідним радам у частині делегованих повноважень.

Голови місцевих державних адміністрацій щорічно звітують перед відповідними радами з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень.

Обласна та районна ради можуть висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого, з урахуванням пропозицій органу виконавчої влади вищого рівня, Президент України приймає рішення і дає відповідній раді обґрунтовану відповідь.

Якщо недовіру голові обласної чи районної державної адміністрації висловили дві третини від складу відповідної ради, Президент України приймає рішення про відставку голови відповідної місцевої державної адміністрації.

Таким чином питання висловлення недовіри голові обласної державної адміністрації пов’язане з припиненням його публічної служби на цій посаді”.

Тож голова місцевої державної адміністрації має право оскаржити рішення відповідної місцевої ради про висловлення йому недовіри. Це є спором, що охоплюється п. 2 ч. 1 ст. 17 КАС України („спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби”).

Суд не зобов’язаний з власної ініціативи залучати до участі у справі в якості співвідповідача чи третьої особи без самостійних вимог орган, з яким позивач перебуває або перебував у службових відносинах, але який не приймав оскаржуване рішення, якщо не стоїть питання про вирішення питань про права, інтереси чи обов’язки такого органу.

Наприклад, якщо у справі про незаконне звільнення публічного службовця суб’єктом владних повноважень, з яким особа не перебувала у службових відносинах, позивач не заявляє вимог про присудження заробітної плати чи іншого грошового утримання та інших вимог, вирішення яких судом може вплинути на права, інтереси чи обов’язки органу, де працював позивач, підстав для обов’язкового залучення такого органу з ініціативи суду немає.

Така позиція не була прямо сформульована Верховним Судом України, однак вона з достатньою очевидністю випиває з однієї зі справ, розглянутих ним.

Так, у травні 2006 р. Євген Жовтяк звернувся з позовом до Президента України про визнання протиправним та скасування Указу від 24 травня 2006 р. № 434/2006, яким його звільнено з посади голови Київської обласної державної адміністрації.

Постановою Києво-Святошинського районного суду Київської області від 16 червня 2006 р., залишеною без змін ухвалою Апеляційного суду Київської області від 15 вересня 2006 р., позов задоволено повністю. Однак за касаційною скаргою Київської обласної державної адміністрації (яку не було залучено до розгляду справи в першій та апеляційній інстанціях) 28 листопада 2006 р. Вищий адміністративний суд України ухвалені у справі рішення скасував, а справу направив на новий розгляд до суду першої інстанції. Зокрема, Вищий адміністративний суд України вказав на необхідність залучення Київської обласної державної адміністрації до участі у справі в якості третьої особи, вважаючи, що рішенням у справі можуть бути порушені її права.

У своїй постанові від 13 березня 2007 р. у справі за позовом Є. Жовтяка до Президента України про скасування Указу Президента України від 24 травня 2006 р. № 434/2006 “Про звільнення Є. Жовтяка з посади голови Київської обласної державної адміністрації” та поновлення на посаді Верховний Суд України встановив неоднакове застосування КАС України щодо залучення третіх осіб без самостійних вимог та повноважень суду касаційної інстанції, порівнявши висновок суду касаційної інстанції у цій справі із висновком в іншій: „у справі за позовом Піскуна С.М. до Президента України про визнання протиправним Указу від 14 жовтня 2005 р. № 1441/2005 “Про звільнення С. Піскуна з посади Генерального прокурора України” Вищий адміністративний суд України своєю ухвалою від 4 липня 2006 р. визнав необґрунтованим висновок суду апеляційної інстанції про необхідність залучення до участі у справі Генеральної прокуратури України та Генерального прокурора як осіб, права та інтереси яких могли бути порушені”.

При цьому Верховний Суд України дійшов висновку, що Вищий адміністративний суд України допустив помилку саме у справі Є. Жовтяка. Аргументація така: „Суть спору про поновлення на публічній службі може полягати у вимогах про визнання неправомірним рішення щодо припинення публічної служби та про поновлення на посаді та у вимогах про присудження заробітної плати, іншого грошового утримання втраченого особою у зв’язку з неправомірним звільненням з посади.

Визначення обсягу вимог, що підлягають судовому захисту, є диспозитивним правом позивача. Оскільки Жовтяк Є.Д. не заявляв вимог про присудження заробітної плати чи іншого грошового утримання та інших вимог, вирішення яких судом можуть вплинути на права та обов’язки Київської обласної державної адміністрації, суд не залучав її до участі у справі в якості співвідповідача чи третьої особи без самостійних вимог.

Ч. 2 ст. 53 КАС України визначено, що треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, можуть вступити у справу на стороні позивача або відповідача в будь-який час до закінчення судового розгляду, якщо рішення у справі може вплинути на їхні права, свободи, інтереси або обов’язки. Вони можуть бути залученими до участі у справі також за клопотанням осіб, які беруть участь у справі, або з ініціативи суду.

Притягнення таких осіб до участі у справі є правом, а не обов’язком суду. Ні сама Київська обласна державна адміністрація, ні жоден з учасників процесу із заявами чи клопотаннями про її притягнення в якості третьої особи без самостійних вимог до судів не звертались.

Постанова суду першої інстанції та ухвала суду апеляційної інстанції не містять рішень, якими вирішувались би питання про права, свободи, інтереси чи обов’язки Київської обласної державної адміністрації, тому вона не мала права на подачу касаційної скарги, а Вищий адміністративний суд не міг розглядати цю скаргу.

Колегія суддів судової палати дійшла висновку, що при перегляді судових рішень у касаційному порядку Вищий адміністративний суд України неправильно застосував ст. 227 КАС України, безпідставно скасував ухвалені у справі рішення та дав вказівку про необхідність залучення до участі у справі в якості третьої особи без самостійних вимог Київської обласної державної адміністрації”.

Виходячи з такої мотивації, можна припустити, що у разі ж заявлення вимог про присудження заробітної плати чи іншого грошового утримання у зв’язку з незаконним звільненням до справи слід залучати орган, де працював звільнений службовець, оскільки саме на ньому лежатиме обов’язок нарахувати і здійснити відповідні грошові виплати. Вочевидь, такий орган за цими вимогами буде відповідачем.

У справах з приводу прийняття на публічну службу, її проходження та звільнення з неї обов’язок щодо доказування правомірності своїх рішень, дій чи бездіяльності покладається на суб’єкта владних повноважень – відповідача.

Цю правову позицію майже дослівно взято з постанови Верховного Суду України від 13 березня 2007 року у справі за позовом Є. Жовтяка до Президента України про скасування Указу Президента України від 24 травня 2006 р. № 434/2006 “Про звільнення Є. Жовтяка з посади голови Київської обласної державної адміністрації” та поновлення на посаді:

„Ч. 2 ст. 71 КАС України визначено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб’єкта владних повноважень обов’язок  щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову. Відповідно, обов’язок щодо доказування правомірності свого рішення покладається на відповідача і у справах про поновлення на публічній службі”.

Значення цієї позиції полягає у тому, що обов’язок суб’єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх рішень, дій чи бездіяльності (ч. 2 ст. 71 КАС України) поширено не лише на спори фізичних та юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень дій чи бездіяльності (п. 1 ч. 1 ст. 17 КАС України), а й на інші адміністративні справи про протиправність його рішень, дій чи бездіяльність, зокрема спори з відносин публічної служби (п. 2 ч. 1 ст. 17 КАС України).

В адміністративній справі щодо оскарження рішення про звільнення з публічної служби суд повинен перевірити, зокрема, чи зазначені в оскарженому рішенні підстави для припинення публічної служби, якщо вони визначені законом, та чи застосовані вони обґрунтовано.

Така позиція випливає з постанови Верховного Суду України від 13 березня 2007 р. у справі за позовом Є. Жовтяка до Президента України, про яку йшлося раніше. Зміст оскарженого указу зводився до таких слів: „Звільнити ЖОВТЯКА Євгена Дмитровича з посади голови Київської обласної державної адміністрації”. Звільнення відбулося за поданням Кабінету Міністрів України.

Верховний Суд України підтримав позицію судів першої та апеляційної інстанцій: „Оскільки у поданні Кабінету Міністрів України Президенту України з пропозицією звільнити позивача з посади не зазначено жодної з передбачених ст. 30 Закону України “Про державну службу” підстав припинення державної служби, суд апеляційної інстанції, як до цього і суд першої інстанції, дійшов обґрунтованого висновку, що, вирішуючи питання про звільнення позивача з публічної служби, Президент України діяв всупереч вимог ч. 2 ст. 19 Конституції України, ч. 2 ст. 9 Закону України “Про місцеві державні адміністрації” і ст. 30 Закону України “Про державну службу”, оскільки в Указі не обґрунтував правових підстав для звільнення позивача із займаної посади.

Посилання суду касаційної інстанції на необхідність з’ясування судом першої інстанції у Кабінету Міністрів України підстави внесення подання Президенту України на предмет звільнення позивача з публічної служби не можуть прийматися до уваги, оскільки ці обставини повинен був з’ясовувати сам суб’єкт владних повноважень, приймаючи відповідне рішення”.

Таким чином, по-перше, суб’єкт владних повноважень повинен навести у своєму рішенні про звільнення з публічної служби правові підстави для цього; по-друге, суд не повинен з‘ясовувати підстави для звільнення з публічної служби, якщо це не зробив сам суб’єкт владних повноважень; а по-третє, для звільнення з посади голови місцевої державної адміністрації саме лише подання Кабінету Міністрів України не є достатньою правовою підставою для такого звільнення.

При розгляді справ з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби суд повинен перевірити рішення, дії чи бездіяльність суб’єкта влади повноважень на відповідність їх вимогам, що викладені у ч. 3 ст. 2 КАС України.

Порушення встановленої законодавством процедури ухвалення рішення може бути підставою для скасування цього рішення, якщо таке порушення вплинуло або могло вплинути на його правильність.

Ці дві позиції можна вивести з постанови Верховного Суду України від 3 квітня 2007 р. у згадуваній справі Арсена Авакова щодо оскарження рішення Харківської обласної ради про висловлення йому недовіри як голові Харківської обласної державної адміністрації.

Як було встановлено судами, це рішення було проголосоване без обговорення його депутатами на сесії.

Верховний Суд України наголосив на необхідності перевірки такого рішення на його відповідність критеріям, що викладені в ч. 3 ст. 2 КАС України і за змістом є принципами адміністративної процедури:

„Зважаючи на те, що наслідком висловлення недовіри голові обласної державної адміністрації є припинення його публічної служби на цій посаді, рішення ради з цього питання повинно бути ухвалене на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення; безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення; з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку”.

У цій справі Верховний Суд України виявив невідповідність способу ухвалення рішення тому, що визначений законом:

„Спосіб ухвалення рішень органами та посадовими особами місцевого самоврядування визначений Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні”. Зокрема, у ст. 43 цього Закону наведено перелік питань, які вирішуються виключно на пленарних засіданнях. До таких питань віднесені питання про заслуховування звітів голів місцевих державних адміністрацій, прийняття рішення про недовіру їм та внесення до Кабінету Міністрів України пропозицій щодо голови відповідної державної адміністрації. Статтею 59 встановлено, що рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.

Порушення встановленої законодавством процедури ухвалення рішення може бути підставою для скасування цього рішення, якщо допущене порушення вплинуло або могло вплинути на його правильність.

Ухвалення рішення, наслідком якого є припинення публічної служби, без проведення обговорення цього питання на пленарному засіданні ради могло вплинути на його правильність”.

Зважаючи на ці аргументи та висновки, Верховний Суд України не погодився з думкою Вищого адміністративного суду України, що рішення про недовіру голові обласної державної адміністрації може бути ухвалено без обговорення цього питання за наслідками звіту обласної державної адміністрації.

Хоч зазначена постанова Верховного Суду України ухвалена у справі щодо оскарження рішення місцевої ради про недовіру голові місцевої державної адміністрації, однак воно має значення для переважної більшості спорів щодо публічної служби і навіть інших адміністративних справ. Наприклад, важливо ще раз наголосити на одній з ключових позицій: порушення процедури ухвалення рішення може бути підставою для його скасування лише, якщо таке порушення вплинуло або могло вплинути на правильність рішення. Інші порушення не мають тягнути за собою скасування рішення. До речі, подібне правило працює у судовому процесі. Воно формалізоване у ч. 2 ст. 224 КАС України: „Не може бути скасовано судове рішення з мотивів порушення судом норм процесуального права, якщо це не призвело і не могло призвести до неправильного вирішення справи”. Цілком ймовірно, що аналогічне правило буде запроваджене і щодо рішень суб‘єктів владних повноважень в майбутньому Адміністративному процедурному кодексі.

Перетворення одного структурного підрозділу органу в інший, якщо повністю збігаються засади й мета створення, функції та завдання, порядок організації роботи, штатна чисельність, повноваження публічного службовця, не є зміною в організації виробництва і праці, а тому не можуть бути підставою для звільнення з публічної служби за п. 1 ч. 1 ст. 40 Кодексу законів про працю України.

Однак звільнення за цим пунктом чи зміна істотних умов праці не виключаються у разі перетворення одного структурного підрозділу органу в інший або при його перепрофілюванні, якщо це супроводжується скороченням чисельності чи штату службовців, змінами у їх складі за посадами, спеціальностями, кваліфікацією, професіями тощо.

Подібну позицію Верховний Суд України висловив у постанові від 18 березня 2008 р. у справі за позовом В.М. П-кого до Управління МВС України в Одеській області про усунення перешкод для проходження публічної служби та про відшкодування моральної шкоди.

Позивач у цій справі обіймав посаду начальника міжрайонного реєстраційно-екзаменаційного відділення Державної автомобільної інспекції МВС України. На виконання рішення колегії Управління МВС України в Одеській області від 4 березня 2005 р. про заміну за наслідками атестації всіх без винятку начальників міжрайонних реєстраційно-екзаменаційних відділень та підрозділів Державної автомобільної інспекції була проведена реорганізація Управління МВС, а позивач згідно з наказом відповідача від 13 червня 2005 р. звільнений з посади начальника міжрайонного реєстраційно-екзаменаційного відділення.

Верховний Суд України, не вирішуючи справу по суті, а направивши її на новий розгляд, висловив такі міркування:

„У разі перетворення одного структурного підрозділу юридичної особи публічного права в інший або при його перепрофілюванні звільнення з публічної служби, зміна її істотних умов можуть мати місце, якщо це супроводжується скороченням чисельності чи штату працівників, змінами у їх складі за посадами, спеціальністю, кваліфікацією, професіями тощо. Саме по собі перетворення одного структурного підрозділу юридичної особи публічного права в інший без скорочення штату не може бути підставою для звільнення з публічної служби чи зміни істотних умов її проходження. Скорочення штату встановлюється шляхом порівняння штатних розписів цієї юридичної особи до і після її реорганізації”.

На наш погляд, цілком справедливо поширювати такі міркування не лише на структурні підрозділи органів, а й на самі органи. Так, незначні редакційні зміни в назві органу або ж ліквідація органу з утворенням нового, якщо повністю збігаються засади й мета створення, функції та завдання, порядок організації роботи, штатна чисельність, повноваження, не повинно бути підставою для звільнення особи з публічної служби.

Також слід звернути увагу на постанову Верховного Суду України від 16 жовтня 2007 р. у справі за позовом В.М. К-ка В.М. до Коростишівської районної державної адміністрації Житомирської області про визнання незаконним звільнення, про поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу та відшкодування моральної шкоди.

Позивача було звільнено з посади начальника відділу культури районної державної адміністрації у зв’язку з ліквідацією цього відділу і створенням відділу культури і туризму.

За результатами розгляду справи у попередніх інстанціях у задоволенні позову було відмовлено. Позивач звернувся до Верховного Суду України зі скаргою, посилаючись на те, що в іншій подібній справі між іншими сторонами суди інакше застосували закон: вони дійшли висновку, що „незначні редакційні зміни в назві відділу у будь-якому разі не є зміною в організації виробництва і праці, а тому у відповідача не було підстав звільняти позивача за п. 1 ч. 1 ст. 40 Кодексу законів про працю України. Його було звільнено у зв’язку з ліквідацією відділу організаційної та кадрової роботи зі скороченням усіх посад та створенням відділу організаційно-кадрового забезпечення за обставин, коли ці відділи не мали статусу юридичної особи і повністю збігалися засади й мета їх створення, функції та завдання, порядок організації роботи, штатна чисельність, повноваження начальника відділу”.

Водночас Верховний Суд України не виявив неоднакового застосування закону, оскільки відповідно до обставин справи за позовом В.М. К-ка „було ліквідовано відділ культури, який мав статус юридичної особи, і створено відділ культури і туризму з аналогічним статусом, але частково іншими завданнями та компетенцією”. Таким чином, ухвалені за таких обставин судові рішення про відмову у задоволенні позову були залишені в силі.

---

Роман Куйбіда,

 

к.ю.н., заступник Голови правління

Центру політико-правових реформ,

член Науково консультативної ради

при Вищому адміністративному суді України