Новий Президентський законопроєкт щодо судової реформи: біг по колу

Подія

22 червня Президент України вніс до Верховної Ради України законопроєкт “Про внесення змін до Закону України “Про судоустрій і статус суддів” та деяких законів України щодо діяльності Верховного Суду та органів суддівського врядування”. Як зазначено в пояснювальній записці, метою законопроєкту є вдосконалення діяльності органів суддівського врядування та приведення положень законодавства у відповідність із рішеннями Конституційного Суду від 18.02.2020 № 2-р/2020 (див. аналіз експертів ЦППР) та від 11.03.2020 № 4-р/2020 (див. аналіз експертів ЦППР), якими були визнані неконституційними ліквідація Верховного Суду України, а також окремі положення першого закону Президента Володимира Зеленського, який стосувався судової реформи. 

Запропоновані зміни можна поділити на три блоки:

1. Підпорядкування Вищої кваліфікаційної комісії суддів Вищій раді правосуддя

Законопроєкт передбачає, що до складу Вищої кваліфікаційної комісії суддів (далі – ВККС) має входити 16 членів, які призначаються Вищою радою правосуддя (далі – ВРП) за результатами конкурсу строком на чотири роки. Положення про конкурс затверджує сама ВРП. На посади у ВККС не зможуть претендувати особи, які до ухвалення цього закону були членами Вищої ради юстиції, ВРП або ВККС.

Для проведення конкурсу створюється спеціальна конкурсна комісія з 4–6 членів: (до) трьох осіб з числа суддів або суддів у відставці, запропонованих Радою суддів України, та (до) трьох міжнародних експертів, визначених ВРП на підставі пропозицій міжнародних та іноземних організацій, які надають Україні міжнародну технічну допомогу чи провадять свою діяльність у сферах юстиції та/або судової влади та/або запобігання і протидії корупції. Остаточне рішення щодо персонального складу конкурсної комісії ухвалюватиме ВРП. У випадку, якщо міжнародні/іноземні організації не запропонують достатню кількість експертів для включення в комісію, то свої пропозиції може надати Уповноважений Верховної Ради України з прав людини.

Рішення конкурсної комісії вважається ухваленим, якщо за нього проголосувала більшість членів від її складу, за умови, що дві особи з числа тих, які проголосували за це рішення, призначені за квотою міжнародних експертів. Комісія має відібрати на кожну вакантну посаду члена ВККС одного кандидата, якого після спеціальної перевірки ВРП має призначити.

За законопроєктом, новостворена ВККС буде фактично підпорядкована ВРП, оскільки рада погоджуватиме / затверджуватиме акти комісії щодо добору, підготовки та оцінювання суддів, а також звільнятиме її членів.

2. Розширення повноважень Вищої ради правосуддя

Законопроєкт передбачає істотне розширення повноважень ВРП. При цьому жодних змін щодо організації роботи та добору самих членів ВРП не передбачено. Також запропоновано повернути положення, згідно з якими суб'єкт призначення може звільнити члена ради за допущені порушення лише за поданням самої ради, підтриманим щонайменше 14 її членами. Член ВРП може бути звільнений самою радою лише у випадку проблем із здоров'ям або при поданні ним заяви про звільнення. Понад те, запропоновано виключити із законодавства будь-які згадки про Комісію з питань доброчесності та етики, яка мала провести перевірку доброчесності чинних членів ВРП, а також брати участь у відборі нових.

Також запропоновано виключити із закону визнані неконституційними положення попереднього закону, ініційованого Президентом Зеленським, та повернути попередні положення закону про дисциплінарну процедуру.

3. Приєднання Верховного Суду України до Верховного Суду та переведення суддів

Верховний Суд України, який перестав функціонувати у 2017 році, буде приєднано до Верховного Суду, а суддів Верховного Суду України буде зараховано у штат відповідних касаційних судів Верховного Суду з їх подальшим, протягом року, кваліфікаційним оцінюванням. При цьому за поданням ВККС ВРП має затвердити особливі порядок та методологію проведення оцінювання таких суддів. Непроходження такого оцінювання матиме наслідком звільнення судді із займаної посади. 

Із закону про судоустрій запропоновано також виключити положення, яке встановлює максимальну штатну чисельність суддів Верховного Суду. 

Оцінка ЦППР

У разі ухвалення закону:

• ВРП зможе повністю контролювати процес відбору членів ВККС через затвердження положення про конкурс. Під час імплементації першого закону Президента Володимира Зеленського про судову реформу ВРП так і зробила, встановивши правила проведення конкурсу, які спотворили зміст конкурсної процедури (див. щотижневі аналізи 2-9 грудня, 9-16 грудня 2019 року, 13-20 січня, 20-27 січня, 4-10 лютого, 24 лютого-2 березня 2020 року). Запропонований порядок формування ВККС створює широкі межі для маніпулювання конкурсом ВРП. Також ВРП зможе сформувати повноважний склад конкурсної комісії з порушенням паритетного представництва українських суддів і міжнародних експертів, нівелювавши роль останніх;
• розширення суб'єктів, які можуть вносити кандидатури міжнародних експертів до складу конкурсної комісії, може призвести до формування підконтрольної ВРП конкурсної комісії. Зокрема, законопроєкт передбачає включення до цих суб'єктів будь-яких міжнародних чи іноземних організацій, які провадять діяльність у сфері юстиції, судової влади, протидії корупції. При цьому навіть не вимагається, щоб Україна співпрацювала з такими організаціями або вони надавали їй міжнародну технічну допомогу. Тобто будь-які організації з відповідною сферою діяльності та іноземною реєстрацією зможуть подати кандидатури експертів до складу конкурсної комісії. Натомість обрання міжнародних експертів з-поміж поданих пропозицій є цілковитою дискрецією ВРП, яка перебуває поза будь-яким контролем;
• наділення ВРП додатковими функціями без проведення реформи самої ВРП може призвести до ще більшого падіння ефективності роботи ради.

Крім того, законопроєкт не відповідає взятим Україною зобов'язанням щодо судової реформи перед Міжнародним валютним фондом. Зокрема, усупереч наданим зобов'язанням (див. щотижневий аналіз 8-15 червня 2020 року), не запропоновані механізми перевірки доброчесності чинних членів ВРП та кандидатів до складу ради та не передбачено вдосконалення процедури притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності шляхом створення інспекційного підрозділу у складі ВРП.

З огляду на це законопроєкт потрібно істотно інклюзивно доопрацювати в таких напрямках:

1. забезпечення доброчесності в діяльності ВРП: незалежна комісія з міжнародними експертами у її складі має перевірити чинних членів ВРП на предмет відповідності їхньої поведінки вимогам доброчесності та професійної етики з можливістю подальшого припинення їх повноважень; таку  перевірку мають проходити також кандидати до складу ВРП;
2. формування ВККС (принаймні до виконання попереднього завдання) має здійснюватися поза будь-яким контролем ВРП незалежною конкурсною комісією з вирішальною роллю міжнародних експертів. Спори щодо діяльності такої комісії, зважаючи на предмет її діяльності, мають належати до виключної підсудності Верховного Суду. Повноваження ВРП у доборі членів ВККС мають бути обмежені церемоніальним призначенням відібраних комісією членів;
3. нова ВККС у своїй діяльності має мати необхідний рівень незалежності від ВРП, передусім в частині самостійного затвердження процедурних актів, які стосуються добору та оцінювання суддів. Зміцнення ролі ВРП можливе лише після успішного виконання першого завдання.