Науково-практичний коментар окремих положень Закону України «Про політичні партії в Україні», що стосуються порядку надання та отримання державного фінансування статутної діяльності політичних партій, та практики їх реалізації

1. Прийняття рішення про надання партії державного фінансування її статутної діяльності

Відповідно до ч. 1 ст. 17-3 Закону «Про політичні партії в Україні» політична партія має право на отримання державного фінансування її статутної діяльності, якщо на останніх чергових або позачергових виборах народних депутатів України її виборчий список кандидатів у народні депутати України у загальнодержавному багатомандатному виборчому окрузі отримав не менше 2 відсотків голосів виборців від загальної кількості голосів виборців, поданих за всі виборчі списки кандидатів у народні депутати України у загальнодержавному багатомандатному виборчому окрузі.

Утім, у п. 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запобігання і протидії політичній корупції» від 8 жовтня 2015 року № 731-VIII (яким й було запроваджено державне фінансування статутної діяльності політичних партій в Україні) зазначено таке: «щорічне державне фінансування статутної діяльності політичних партій, на підтримку виборчих списків яких під час останніх позачергових виборів народних депутатів України 2014 року у єдиному загальнодержавному багатомандатному виборчому окрузі було подано не менше п’яти відсотків дійсних голосів виборців, надається таким партіям у визначеному цим Законом порядку за умови подання ними передбачених цим Законом документів, звітів про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру, оформлених з дотриманням вимог цього Закону, за перший і другий квартали 2016 року, а також за умови внесення змін до статутів, передбачених цим Законом. При цьому державне фінансування статутної діяльності таких партій здійснюється починаючи з третього кварталу 2016 року».

Системне тлумачення цих норм дозволяє стверджувати, що:

1) починаючи з ІІІ кварталу 2016 року право на отримання державного фінансування статутної діяльності отримали лише ті партії, які під час останніх позачергових виборів народних депутатів України 2014 року подолали 5% бар’єр (парламентські партії), а саме:

– політична партія «Народний фронт» (22,14%);

– політична партія «Блок Петра Порошенка» (22,14%);

– політична партія «Об’єднання «Самопоміч»» (10,97%);

– політична партія «Опозиційний блок» (9,43%);

– політична партія «Радикальна партія Олега Ляшка» (7,44%);

– політична партія «Батьківщина» (5,68%);

2) за результатами наступних чергових або позачергових виборів народних депутатів України (з дня, наступного за днем відкриття першого засідання Верховної Ради України нового скликання) право на отримання державного фінансування статутної діяльності отримають усі партії, які у загальнодержавному багатомандатному виборчому окрузі отримають не менше 2% голосів виборців від загальної кількості голосів виборців, поданих за всі виборчі списки кандидатів у народні депутати України у загальнодержавному багатомандатному виборчому окрузі.

Тут одразу ж варто відзначити, що НАЗК правильно витлумачило зазначені вище вимоги законодавства, а тому питання про надання чи ненадання державного фінансування статутної діяльності розглядало виключно в контексті цих партій.

Аналіз чинного законодавства дозволяє стверджувати, що набувши право на отримання державного фінансування статутної діяльності, партія може (на власний розсуд) його реалізувати, а може й не реалізовувати.

Для реалізації цього права закон вимагає від партії виконати певні умови. Загалом, Закон «Про політичні партії в Україні» виділяє єдину умову, яку мають виконати партії, які набули право на отримання державного фінансування статутної діяльності – протягом 5 днів з дня офіційного оприлюднення результатів виборів народних депутатів України подати до НАЗК довідку установи банку України про відкриття окремого рахунку партії в національній валюті України.

Як бути в ситуації, коли партія виконала ці умови не одразу чи невчасно, закон відповіді не дає. Наразі законом не врегульовані питання про те, чи набуває в такому випадку партія відповідне право, а якщо набуває, то з якого часу воно повинно бути реалізоване (з якого моменту має бути почате фінансування: з дати виконання умов? З наступного кварталу? З 1 січня наступного року?). Це дуже складне і дуже важливе питання!

Прикінцевими та перехідними положеннями Закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запобігання і протидії політичній корупції» від 8 жовтня 2015 року № 731-VIII встановлено виняток із цього загального правила (обумовлений тим, що на той момент нові правила фінансування партій і звітності лише запроваджувалися) – партії, які подолали 5% бар’єр на парламентських виборах 2014 року, можуть отримати державне фінансування своєї статної діяльності за сукупності трьох умов:

1) подання до НАЗК довідки установи банку України про відкриття окремого рахунку партії в національній валюті України;

2) подання до НАЗК звітів про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру за перший і другий квартали 2016 року;

3) внесення змін до статутів, обумовлених новою редакцією ст. 8 Закону «Про політичні партії в Україні».

При цьому в жодному законі немає відповіді на такі надзвичайно важливі запитання:

1) у який строк партії мають виконати всі зазначені вище умови, щоб не втратити права на таке фінансування (в контексті партій, які подолали 5% бар’єр на парламентських виборах 2014 року);

2) як має діяти НАЗК, якщо партія виконала ці умови вже після того як було прийнято рішення щодо всіх інших партій, які мають таке саме право? І чи має це взагалі якесь значення?

3) як має діяти НАЗК, якщо партія виконала ці умови вже після того як закінчився бюджетний рік?

Партія може відмовитися від реалізації права на отримання державного фінансування статутної діяльності шляхом подання до НАЗК заяви про відмову від державного фінансування її статутної діяльності. За змістом закону така відмова є остаточною (після цього партія вже не має права претендувати на державне фінансування за результатами відповідних виборів).

Згідно з ч. 3 ст. 17-3 Закону «Про політичні партії в Україні» рішення про надання політичній партії (з контексту цієї норми випливає, що по кожній партії має бути окреме рішення) державного фінансування її статутної діяльності або про відмову у наданні такого фінансування приймається лише один раз – протягом 5 днів з дня офіційного оприлюднення результатів виборів народних депутатів України. Все – крапка. Далі в Законі «Про політичні партії в Україні» говориться вже про щоквартальне «перерахування» коштів (про це нижче).

У який термін мало бути прийняте таке рішення в контексті партій, які подолали 5% бар’єр на парламентських виборах 2014 року, ні Закон «Про політичні партії в Україні», ні Прикінцеві та перехідні положення Закону № 731-VIII відповіді не дають.

Тому з нову ж таки виникає те саме запитання – як має діяти НАЗК, якщо партія виконала всі умови вже після того як було прийнято рішення щодо всіх інших партій, які мають таке саме право (і чи має це взагалі якесь значення для прийняття такого рішення щодо конкретної партії):

– чи може воно «в принципі» прийняти рішення про надання такій політичній партії державного фінансування її статутної діяльності?

– якщо «так», то з якого часу (дати, кварталу, року) має здійснюватися таке фінансування?

– яким має бути рішення, якщо партія претендує на фінансування своєї діяльності за попередні періоди (особливо, якщо йдеться про попередній бюджетний рік)?

Під час проведеного моніторингу було встановлено, що НАЗК неправильно витлумачило та застосувало вимоги Закону «Про політичні партії в Україні» в цій частині, оскільки перше рішення у цій сфері (№13) НАЗК прийняло 31 серпня 2016 року і було воно одразу «Про розподіл коштів … .» між всіма парламентськими партіями. І це при тому, що станом на 31 серпня 2016 року:

1) щодо жодної з парламентських партій НАЗК ще не було прийнято базового рішення – рішення про надання державного фінансування статутної діяльності партії;

2) не всі парламентські партії виконали умови, про які йдеться у Прикінцевих та перехідних положеннях Закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запобігання і протидії політичній корупції» від 8 жовтня 2015 року № 731-VIII (тобто, у НАЗК не було навіть підстав для прийняття рішення про надання партії державного фінансування її статутної діяльності)[1].

Такий підхід видається хибним та таким, що не узгоджується зі вимогами ст. 17-3 Закону «Про політичні партії в Україні».

Ця хибність у розумінні вимог закону в цьому ж 2016 році перейшла в практичну площину, адже виявилося, що дві з парламентських партій не були готові до отримання державного фінансування з ІІІ кварталу 2016 році (йдеться про партію «Опозиційний блок» та партію «Всеукраїнське об’єднання «Батьківщина»). От і вийшло, що гроші НАЗК розподілило, але фактично перерахувати не змогло.

Утім, найдивнішим є той факт, що станом на 1 липня 2019 року НАЗК (коли фактично НАЗК перерахувало парламентським партіям вже близько мільйона гривень) воно так і не прийняло щодо жодної парламентської партії «рішення про надання державного фінансування її статутної діяльності».

Окреме дуже важливе питання – юридична природа низки щоквартальних рішень НАЗК «про надання партії … державного фінансування її статної діяльності у … кварталі … року», які воно почало продукувати останнім часом. Виникає запитання: що це за рішення?

Якщо ці акти є рішеннями про надання політичній партії державного фінансування її статутної діяльності, то законність таких рішень є вельми сумнівною, адже, як зазначалося вище, таке рішення приймається лише один раз, а не щоквартально (в подальшому НАЗК може лише перераховувати відповідні кошти). Може бути ситуація із зупиненням та відновленням державного фінансування, але і в тому випадку може бути лише одне рішення (наприклад, спочатку «про зупинення», а потім «про відновлення»).

Якщо ж це рішення, якими просто легітимізуються майбутні факти перерахування коштів певним партіям, то вони є зайвими (непотрібними, беззмістовними) та такими, що не створюють жодних правових наслідків.

Таким чином, доводиться констатувати, що:

1) законодавчо регламентована процедура набуття та реалізації партіями права на отримання державного фінансування статутної діяльності має певні недоліки, які створюють низку ситуацій правової невизначеності, а тому в більшості випадків зробити однозначний висновок про правомірність / неправомірність поведінки НАЗК в цій сфері неможливо;

2) правова регламентація процедури прийняття НАЗК рішення про надання чи ненадання партії державного фінансування її статутної діяльності також має недоліки (передусім, пробілів правового регулювання), які не дозволяють надати однозначну відповідь про порядок та строки прийняття такого рішення (що також унеможливлює здійснення об’єктивної оцінки поведінки НАЗК в цій сфері);

3) попри низку пробілів у законодавчому регулюванні підстав, умов і порядку надання партіям держаного фінансування їхньої статної діяльності, НАЗК все-рівно демонструє поведінку, яка не повною мірою узгоджується з вимогами законодавства.

Повертаючись до самих партій, варто відзначити, що умови, про які йдеться у Прикінцевих та перехідних положеннях Закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запобігання і протидії політичній корупції» від 8 жовтня 2015 року № 731-VIII, парламентські партії виконали в різний час. Чотири парламентські партії («Народний фронт», «Блок Петра Порошенка», «Об’єднання «Самопоміч»» та «Радикальна партія Олега Ляшка») виконали ці умови ще в першій половині 2016 року. Партія «Батьківщина» виконала ці умови у другій половині 2016 року, а партія «Опозиційний блок» – наприкінці 2016 року – на початку 2017 року. При цьому всі вони реалізували своє право на отримання державного фінансування статутної діяльності (наразі всі вони отримують таке фінансування за відповідними рішеннями НАЗК). У цілому такий підхід НАЗК видається цілком правильним, оскільки у Прикінцевих та перехідних положеннях Закону № 731-VIII не встановлено строку, протягом якого ці умови мали бути виконані.

 

2. Прийняття рішення про відмову у наданні (про ненадання) партії державного фінансування її статної діяльності

Зі змісту ст. 17-3 Закону «Про політичні партії в Україні» випливає, що рішення про відмову у наданні (про ненадання) партії державного фінансування її статної діяльності може бути прийнято лише якщо:

1) партія звернулася до НАЗК із проханням надати державне фінансування її статутної діяльності, але при цьому не набула права на отримання такого фінансування (ч. 1 ст. 17-3 Закону «Про політичні партії в Україні»);

2) партія, яка набула право на отримання державного фінансування своєї статної діяльності, відмовилася від його реалізації шляхом подання відповідної заяви (ч. 3 ст. 17-3 Закону «Про політичні партії в Україні»);

3) на момент розгляду цього питання НАЗК було встановлено обставини, визначені пунктами 1–7 ч. 1 ст. 17-8 Закону «Про політичні партії в Україні» (ч. 5 ст. 17-3 Закону «Про політичні партії в Україні»).

Рішення НАЗК про відмову у наданні політичній партії державного фінансування має містити обґрунтування та перелік підстав для відмови і може бути оскаржене партією до суду в порядку та строки, встановлені КАС України.

Під час моніторингу було встановлено, що станом на 1 липня 2019 року НАЗК жодного разу не приймало рішення про відмову у наданні (про ненадання) партії державного фінансування її статної діяльності, що, з точки зору експертів ЦППР, є правильним.

Той факт, що окремі парламентські партії тривалий час не виконували умов, визначених у п. 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запобігання і протидії політичній корупції» від 8 жовтня 2015 року № 731-VIII, не можна розглядати як підставу для прийняття такого рішення, адже у ч. 5 ст. 17-3 Закону «Про політичні партії в Україні» чітко визначено, що НАЗК «приймає рішення про ненадання політичній партії державного фінансування її статутної діяльності у разі відсутності у політичної партії права на отримання державного фінансування її статутної діяльності, а також за наявності обставин, передбачених статтею 17-8 цього Закону». Як бачимо, невиконання чи невчасне виконання партією тих чи інших умов не є підставою для прийняття НАЗК рішення про відмову у наданні (про ненадання) партії державного фінансування її статної діяльності.

 

3. Затвердження розподілу коштів, виділених з державного бюджету на фінансування статутної діяльності політичних партій

Як вже було зазначено вище НАЗК правильно витлумачило вимоги ч. 1 ст. 17-3 Закону «Про політичні партії в Україні», оскільки та у 2016–2019 роках вирішувало питання щодо виділення коштів з державного бюджету на фінансування статутної діяльності лише тих політичних партій, які під час позачергових виборів народних депутатів України 2014 року подолали 5% бар’єр.

Згідно з приписами ст. 17-2 Закону «Про політичні партії в Україні» щорічний обсяг державного фінансування статутної діяльності політичних партій, які мають право на таке фінансування, становить 0,02 розміру мінімальної заробітної плати, встановленого на 1 січня року, що передує року виділення коштів державного бюджету, помноженого на загальну кількість виборців, які взяли участь у голосуванні у загальнодержавному багатомандатному виборчому окрузі на останніх чергових або позачергових виборах народних депутатів України[2].

Аналіз останніх п’яти законів про Державний бюджет України (на 2014 – 2019 роки), а також п. 3 Прикінцевих і перехідних положень Закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України» від 6 грудня 2016 року № 1774-VIII (норми цього закону наразі мають вирішальне значення у цьому питанні) привів експертів ЦППР до висновку про те, що при обчисленні щорічного обсягу державного фінансування статутної діяльності політичних партій НАЗК повинне використовувати такі показники розміру мінімальної заробітної плати:

Дата	Розмір	Рік застосування
1 січня 2015 року	1218 гривень	2016 рік
1 січня 2016 року	1378 гривень	2017 рік
1 січня 2017 року	1600 гривень	2018 рік
1 січня 2018 року	1600 або 3723 гривень[3]	2019 рік

Зі змісту офіційних документів ЦВК випливає, що загальна кількість виборців, які взяли участь у голосуванні у загальнодержавному багатомандатному виборчому окрузі 24 жовтня 2014 року (тобто під час останніх виборів народних депутатів України), становить 16 052 228 осіб[4].

Аналіз відповідних актів НАЗК говорить про те, що під час обчислення щорічного обсягу державного фінансування статутної діяльності партій у 2016–2019 роках воно правильно визначало як розмір мінімальної заробітної плати, так і загальну кількість виборців, які взяли участь у голосуванні у загальнодержавному багатомандатному виборчому окрузі під час останніх виборів народних депутатів України.

Згідно з ч. 1 ст. 17-5 Закону «Про політичні партії в Україні» кошти, виділені з державного бюджету на фінансування статутної діяльності політичних партій, розподіляються НАЗК між політичними партіями у такому порядку:

1) сума в розмірі 10% щорічного обсягу державного фінансування статутної діяльності політичних партій розподіляється порівну між політичними партіями, які отримали право на таке фінансування, якщо за результатами останніх чергових чи позачергових виборів народних депутатів України кількість представників однієї статі серед обраних від відповідних політичних партій народних депутатів України, які набули своїх повноважень, не перевищує двох третин від загальної кількості народних депутатів України, обраних від цієї політичної партії;

2) сума в розмірі 100% щорічного обсягу державного фінансування статутної діяльності політичних партій розподіляється між політичними партіями, які мають право на отримання такого фінансування, пропорційно до кількості дійсних голосів виборців, поданих за списки кандидатів у народні депутати України від таких політичних партій у загальнодержавному багатомандатному виборчому окрузі на виборах народних депутатів України.

Така, м’яко кажучи не дуже вдала редакція ч. 1 ст. 17-5 Закону «Про політичні партії в Україні», на практиці призвела до низки проблем не тільки у питанні правильного розподілу державного фінансування статутної діяльності політичних партій, а й у питанні правильного визначення загального обсягу такого фінансування.

Загалом, наразі існує два принципово різних підходи до розуміння того, як в межах чинного законодавства слід визначати загальний обсяг щорічного державного фінансування статутної діяльності політичних партій.

Перший підхід ґрунтується на тому, що загальний обсяг щорічного державного фінансування статутної діяльності політичних партій визначається спеціальною статтею (ст. 17-2 Закону «Про політичні партії в Україні»), є сталою величиною (0,02 МЗП х загальну кількість виборців) та не підлягає коригуванню. Саме такого підходу до розуміння цієї величини дотримується НАЗК як замовник та розпорядник відповідних бюджетних коштів[5]. На скільки нам відомо, підтримується такий підхід й МФ України та Комітетом ВРУ з питань запобігання і протидії корупції.

Утім, за такого підходу коректне застосування приписів ч. 1 ст. 17-5 Закону «Про політичні партії в Україні» є неможливим «в принципі», адже виходить, що зі 100% загального фінансування НАЗК повинне виділити 10% на фінансування партій за дотримання так званої «гендерної рівноваги» та ще 100% – на «загальне» фінансування статутної діяльності політичних партій (тобто 110% зі 100%!).

Оскільки ні теоретично, ні практично такого розподілу бути не може, то НАЗК вирішило витлумачити зміст ч. 1 ст. 17-5 Закону «Про політичні партії в Україні» так, ніби в ній ідеться про 10% та 90% відповідно. З нашої точки зору, такий підхід є концептуально хибним та таким, що грубо суперечить тексту закону в частині правил розподілу цих коштів.

Другий підхід був запропонований експертами ЦППР і полягав у тому, щоб до того часу, поки не будуть внесені відповідні зміни до законодавства, категорію «щорічний обсяг державного фінансування статутної діяльності політичних партій», про яку йдеться у ст. 17-2 Закону «Про політичні партії в Україні», вважати лише розрахунковою величиною, яка необхідна як для підрахунку загального обсягу такого фінансування, так і для його розподілу.

За такого підходу загальний обсяг щорічного державного фінансування статутної діяльності партій визначався б як сума фінансування, виділеного за обома пунктами ч. 1 ст. 17-5 Закону «Про політичні партії в Україні»[6], яке в подальшому можна було б розподіляти у повній відповідності до вимог зазначеної норми.

Нажаль, поки НАЗК та інші державні інституції не прислухалися до пропозицій ЦППР, що призвело до того, що кожна парламентська партія отримала коштів державного фінансування на 10% менше, ніж мала би отримати, якби було правильно витлумачено норми ч. 1 ст. 17-5 Закону «Про політичні партії в Україні».

У будь-якому разі слід відзначити, що існує нагальна потреба у внесенні змін до ч. 1 ст. 17-5 Закону «Про політичні партії в Україні» із тим, щоб вона узгоджувалася зі ст. 17-2 Закону «Про політичні партії в Україні» та правильно визначала процедуру розподілу щорічного державного фінансування статутної діяльності партій.

 

4. Перерахування коштів, виділених з державного бюджету на фінансування статутної діяльності політичних партій

Згідно з вимогами ст. 17-5 Закону «Про політичні партії в Україні» НАЗК забезпечує щоквартальне перерахування коштів, виділених з державного бюджету на фінансування статутної діяльності партій, на окремі рахунки відповідних партій.

Кошти, виділені з державного бюджету на фінансування статутної діяльності партій, перераховуються на зазначені рахунки політичних партій у розмірі 25% загального розміру щорічного державного фінансування для кожної політичної партії на початку кожного кварталу.

Зі змісту цих норм випливає лише один однозначний висновок – факт перерахування коштів, виділених з державного бюджету на фінансування статутної діяльності політичних партій, є звичайною банківською (платіжною) операцією, яка не потребує прийняття членами НАЗК будь-яких спеціальних рішень.

Разом із тим, як вже неодноразово зазначалося вище, НАЗК щоквартально приймає рішення «про надання партії … державного фінансування її статної діяльності у … кварталі … року», які по суті є рішеннями НАЗК «про перерахування цих коштів». Запровадження практики прийняття таких рішень не узгоджується з вимогами чинного законодавства та суттєво затримує момент отримання партіями цих коштів.

Словами «у розмірі 25 відсотків загального розміру щорічного державного фінансування для кожної політичної партії на початку кожного кварталу» законодавець спробував регламентувати процедуру перерахування цих коштів.

Ці положення закону передусім покликані: 1) надати НАЗК можливість оперативно зупинити чи припинити державне фінансування партії, якщо в цьому виникне потреба; 2) акцентувати увагу НАЗК на тому, що гроші слід перераховувати рівними частинами через відносно рівні періоди (щоб вони мали можливість нормально ними розпоряджатися)[7].

Щоправда, у законодавстві не визначено, що робити, якщо НАЗК з певних причин не може перерахувати ці кошти у зазначені строки чи спосіб (наприклад, виконати ці вимоги у І кварталі кожного року майже неможливо, адже державні установи майже завжди отримують бюджетні кошти вже в другій половині першого кварталу, а інколи й у другому кварталі року), або якщо партія не може отримати ці кошти у зазначені строки чи спосіб (партія змінює банк, який обслуговує її рахунки; банк ліквідовано; рахунок арештовано тощо).

Якщо НАЗК виконає свій обов’язок і надасть державне фінансування у встановлених законом межах, то матиме місце порушення процедури. Проте, виникає питання, чи може (має право) НАЗК вчинити інакше? З позиції експертів ЦППР, відповідь однозначна – ні. Остаточне чи часткове ненадання коштів партії, яка реалізувала своє право на державне фінансування статутної діяльності, може мати місце лише у двох випадках: 1) зупинення державного фінансування; 2) припинення державного фінансування.

Отже, якщо партія на законних підставах набула право на отримання державного фінансування статутної діяльності, не відмовлялася від реалізації цього права, не втратила його, а також реалізація цього права не була зупинена, то всі кошти їй мають бути перераховані (в межах процедури чи з її порушенням).

Саме тому більшість тих перерахувань, які були здійснені НАЗК з незначними порушеннями процедури, визначеної ч. 6 ст. 17-5 Закону «Про політичні партії в Україні», є цілком законними (йдеться, передусім, про перерахування партіям цих коштів не на початку І кварталу кожного поточного року).

Питання про законність / незаконність перерахування партії «Опозиційний блок» державного фінансування її статної діяльності у І кварталі 2017 року, яке було здійснено лише 6 липня 2017 року[8] вивчити досконально експертам ЦППР не вдалося, а тому воно поки залишається «відкритим».

---