Мирні зібрання: рік заборон

Роман Куйбіда,

Максим Середа,

Центр політико-правових реформ

Минулий рік характеризувався зростанням громадської активності. Мирні зібрання були одним з небагатьох способів донесення до держави і суспільства своїх поглядів, а також найбільш доступним засобом відстоювання своїх прав. На фоні обмеження соціальних прав зростає кількість зібрань-протестів проти соціальної політики уряду – чорнобильців, афганців, дітей війни тощо. На жаль, стало більше і судових заборон мирних зібрань. Адміністративні суди задовольняли майже сто відсотків звернень органів влади про обмеження свободи зібрань.   

Торік ми розглядали тенденції розвитку судової практики за останні декілька років (Судові заборони – обмеження свободи мирних зібрань чи втручання // Юридичний вісник України. – 2011. – №13). 2011 р. перетворив ці тенденції на закономірність. Водночас ми виявили й нові, не менш вражаючі, закономірності.

Територіальний аспект

Судові справи щодо встановлення обмежень у проведенні мирних зібрань представлені у регіонах України нерівномірно. У деяких областях таких справ дуже мало або й зовсім немає (йдеться насамперед про Волинську, Вінницьку, Закарпатську, Житомирську, Івано-Франківську, Кіровоградську, Чернігівську області). В інших регіонах – їх багато (Автономна Республіка Крим, міста Київ і Севастополь, Дніпропетровська, Запорізька, Херсонська області).

Нам не вдалося встановити пряму залежність між кількістю справ про обмеження мирних зібрань і громадською активністю населення у регіонах. Є чимало регіонів, де число мирних зібрань досить велике, але заборон порівняно не багато (наприклад, Львівська і Одеська області). А м. Київ і Крим залишаються найбільш активними, водночас кількість судових постанов про заборону мирних зібрань тут найбільша.

Натомість простежується інша залежність: кількість судових втручань у свободу мирних зібрань більша там, де органи місцевого самоврядування прийняли локальні акти, що визначають «порядок» реалізації права на мирні зібрання, а фактично обмежують конституційну свободу мирних зібрань. Наприклад, встановлюють строки сповіщення органів влади про проведення мирного зібрання, обмежують їх проведення конкретними місцями (наприклад, в Полтаві – місцем біля стадіону, подалі від органів влади) тощо..

Порушення умов, визначених цими актами, часто використовують для звернення до суду для заборони мирних зібрань. В тих містах, де такі положення прийняті, кількість звернень владних структур з вимогою обмежити право на мирні зібрання є значно більшою порівняно з невеликою кількістю мирних зібрань. Для прикладу можна навести такі міста як Дніпропетровськ, Запоріжжя, Херсон.

Слід зазначити, що у 2011 р. відповідні положення в Чернівцях та Сімферополі були оскаржені та скасовані в судовому порядку як такі, що прийняті з перевищенням компетенції та порушують свободу мирних зібрань. Проте негативний вплив таких положень на реалізацію свободи мирних зібрань залишається незмінним.

Свята – для влади і вибраних

Дуже часто спалахи активності громадян припадають на святкові дні. Найчастіше суди забороняють мирні зібрання, приурочені до свят, через наявність офіційних святкових заходів і контрдемонстрацій. Щодо офіційних святкових заходів, то не завжди громадяни бажають до них долучитися, натомість хочуть провести альтернативні заходи. Контрдемонстрації в святкові дні пояснюються тим, що громадяни часто мають різні погляди на історію, на важливість тих чи інших подій, і хочуть висловити свої погляди з цього приводу.

Наприклад, Окружний адміністративний суд міста Києва заборонив проведення мітингу на Майдані Незалежності одночасно з «офіційним» святкуванням, «оскільки святкування Дня Соборності України на Майдані Незалежності передбачає присутність різноманітної техніки, що в сукупності з мітингуючими може призвести до їх травмування, загрожує громадському порядку, а також унеможливить проведення святкувань на Майдані Незалежності» (постанова № 14214174 від 21 січня 2011 р.).

До несподіваного висновку дійшов Волинський окружний адміністративний суд, який побачив загрозу у тому, що заплановане мирне зібрання «буде відбуватись за місцем та у час проведення пасхальних та травневих свят, у зв’язку з чим в центральній частині міста буде мати місце скупчення великої кількості людей, що може призвести до порушень громадського порядку, створити реальну загрозу здоров’ю громадян» (постанова № 14873408 від 12 квітня 2011 р.).

З аналогічних підстав низка окружних адміністративних судів у столиці та регіонах заборонили деяким організаціям святкувати День незалежності України. Так, наприклад, Херсонський окружний адміністративний суд це мотивував у такий спосіб: «Святковий день передбачає збільшення концентрації населення в місті, в тому числі на площі Свободи, тому у разі проведення вказаної акції з боку міської влади буде неможливо належним чином забезпечити охорону правопорядку, а також організувати належну медичну допомогу, тому що  в разі проведення акції значна кількість працівників правоохоронних органів і медичних установ будуть задіяні в проведенні свята. Окрім цього, концентрація населення в святковий  день  несе за собою обов’язок органів місцевого самоврядування забезпечити вільний рух і відпочинок громадян» (постанова № 18140626 від 23 серпня 2011 р.).

Свобода мирних зібрань гарантується Конституцією України і може бути обмежена лише судом і тільки в інтересах національної безпеки та громадського порядку – з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я населення або захисту прав і свобод інших людей. Однак проведення мирних зібрань в дні офіційних святкових заходів саме по собі не дає підстав для твердження про загрозу національній безпеці чи громадському порядку. Також не повинно бути підставою для заборони мирних зібрань і невиконання чи неналежне виконання органом влади (міською радою, міліцією) свого обов’язку.

Органи влади часто вдаються до заборони мирних зібрань з допомогою організацій, що висловлюють намір провести альтернативний захід – так зване контрзібрання. Так, маючи повідомлення про заплановані мирні зібрання від двох чи більше організацій з протилежними поглядами, замість того, щоб подбати про безпечне проведення таких заходів, орган звертається в суд з вимогою заборонити проведення зібрань одній з них, або частіше усім.

Судова практика заборони контрдемонстрацій «стимулює» органи влади за допомогою «кишенькових» організацій штучно створювати таку підставу. Деякі організації практикують подання повідомлення про мирне зібрання не з метою його проведення, а щоб перешкодити проведенню заходів іншою організацією. Наприклад, напередодні 7 листопада суд задовольнив позов Київської державної адміністрації про заборону і Компартії України, і Всеукраїнського об‘єднання “Свобода” проводити заходи на Майдані Незалежності. Як висловився представник останньої вони не планували проводити жодного заходу, але заявку подали, щоб «не допустити комуністів на Майдан Незалежності і Хрещатик» (http://www.pravda.com.ua/news/2011/11/5/6733555).

За аналогічних обставин у Чернівцях суд вирішив заборонити проводити мирне зібрання лише одній організації (див. постанова № 18951694 від 5 листопада 2011 р.): «проведення масового заходу відповідачами, є свого роду реакцією на намір провести акцію іншою політичною силою». Спираючись на це, суд дійшов висновку, що «при проведенні вказаних акцій одночасно в одному і тому ж місці, на одній із центральних площ міста, може створити реальну небезпеку заворушень чи злочинів, загрозу населенню або правам і свободам інших людей».

Зауважимо, що міжнародні стандарти вимагають від держави сприяти безпечному проведенню як основного заходу, так і контрдемонстрацій. Так, у Керівних принципах щодо свободи мирних зібрань, що напрацьовані в рамках  ОБСЄ, вказано: «У разі надходження повідомлень про проведення двох чи більше зібрань в одному й тому самому місці слід докласти максимум зусиль для забезпечення їх проведення. Особливу увагу необхідно приділяти обов’язку держави запобігати зриву основного зібрання у разі організації інших зібрань на знак незгоди с основним зібранням».

Зазначений принцип послідовно проводиться у практиці Європейського суду з прав людини. Так, у справі “Станков і об’єднана організація македонців Ілінден проти Болгарії” Суд зазначив, що «якщо будь-яка ймовірність напруги і гарячого обміну думками між протилежними групами в ході демонстрації буде підставою для її заборони, суспільство буде позбавлене можливості почути інші погляди з будь-якого питання, яке посягає на думку більшості».

Соціальні протести

Пенсійна реформа, а також прагнення уряду і законодавця урізати різні види соціальних допомог призвели до хвиль соціальних протестів. Влада всілякою використовувала суди для їх погашення.

Ми вирішили проаналізувати причини, з яких суди забороняють зазначені протести. Так, наприклад Харківський окружний адміністративний суд заборонив безстрокову акцію протесту чорнобильців, афганців та дітей війни проти скасування пільг, «виходячи з дотримання справедливого балансу між забезпеченням прав і інтересів мешканців територіальної громади міста Харкова та прав і свобод відповідача на мирні зібрання». Суд дійшов висновку, що акція не узгоджується«з інтересами мешканців територіальної громади міста Харкова, які не беруть участі в цьому заході, в частині реалізації права на розумно безперешкодне пересування містом під час користування транспортом» (постанова № 19993815 від 9 грудня 2011 р.).

На наш погляд, ухвалюючи таке рішення суд проігнорував міжнародні стандарти. Зокрема, Європейський суд з прав людини у справі «Cергій Кузнєцов проти Росії» зазначив, що«будь-яка демонстрація в громадському місці неминуче, до певної міри порушує загальний перебіг життя, включаючи перешкоди для дорожнього руху, і органам влади слід проявити певну терпимість відносно мирних зібрань». Стосовно ж «загрози» інтересам значно більшої групи людей, Європейський суд з прав людини у рішенні в справі «Баранкевич проти Росії» вказав: «Це було б несумісним з цінностями, які лежать в основі Конвенції, якби використання меншістю прав, закріплених в Конвенції, залежало б від схвалення більшістю».

На жаль, різноманітні заборони проводити соціальні виступи підтримують і суди апеляційної інстанції. Так, Київський апеляційний адміністративний суд підтримав позицію окружного суду щодо заборони мирного зібрання, спрямованого на протест проти зростання цін, безробіття та інших негативних соціальних явищ. Апеляційна інстанція зазначила, що «існуюча сьогодні загальна напруга у суспільстві навколо переліку питань, що мали бути предметом мирної акції, запланованої Відповідачем, та неналежна організація громадського порядку, можуть призвести до порушення прав та свобод громадян, а також заподіяння шкоди життю та здоров’ю людей, що можуть знаходитись у місці масового заходу» (ухвала № 19492431 від 23 листопада 2011 р.). Таким чином, для обґрунтування заборони фактично використано тезу про неспроможність органів внутрішніх справ забезпечити громадський порядок.

Тероризм. Від влади?

У листопаді 2011 р. Україні сколихнула звістка про загибель колишнього шахтаря під час розгону пікету у Донецьку. Припинення мирного зібрання відбулося на підставі постанови Донецького окружного адміністративного суду (№ 19464682 від 23 листопада 2011 р.). Уперше у судовій практиці заборону мирного зібрання вмотивовано загрозою теракту. Якщо вона реальна, така загроза і справді може бути підставою для обмеження свободи мирних зібрань, на відміну від інших аргументів, які звикли застосовувати українські суди.

Постанові суду передувало порушення кримінальної справи за фактом погрози вчинення вибуху у м. Донецьку, що з‘явилася в Інтернеті на одному із сайтів. Забороняючи пікет перед регіональним органом Пенсійного фонду, суд послався на те, що останнім часом у Харкові, Запоріжжі та Дніпропетровську мали місце вибухи, в результаті чого загинула одна людина.

Попри те, що судове рішення, на перший погляд, цілком обґрунтоване,  є вагомі підстави припускати, що насправді загроза теракту була… сфальсифікована владою саме з метою розгону демонстрантів-чонгобильців. По-перше, за даними УНІАН, в день заборони мітингу чорнобильців в Донецьку проводився футбольний матч, який відвідала значно більша кількість людей, ніж число протестників. Незважаючи на «загрозу теракту», ніхто не відмовився від проведення матчу. По-друге, крім розгону мирного зібрання інших видимих заходів щодо попередження теракту в місті не було. Мало того, рішення суду від 23 листопада було виконано лише 27 листопада. Однак, якби загроза вибуху була реальною, судову постанову слід було б виконати негайно.

Таким чином, смерть людини стала наслідком конкретних дій влади, а не примарного теракту. Важливо, щоб прецедент, створений у Донецьку, не набув поширення. Якщо це станеться, тоді це буде ще одним підтвердженням штучного створення такої загрози.

Практика касаційної інстанції: орієнтир на радянські укази

Дуже важливе значення для формування судової практики мають рішення Вищого адміністративного суду України. За даними Єдиного державного реєстру судових рішень, до касаційної інстанції – Вищого адміністративного суду – надходить дуже мало справ цієї категорії.

З 16 ухвал, що містяться у реєстрі, у 2011 р. постановлено вісім (три з яких стосується подій 2010 р., а решта – попередніх років). Так,цього року жодна зі скарг організаторів мирних зібрань задоволена не була (див. ухвали № 15594885 від 14 квітня 2011 р., № 16525276 від 26 травня 2011 р., № 16528045 від 27 травня 2011 р., № 16540890 від 1 червня 2011 р., № 16785977 від 7 червня 2011 р., № 16541441 від 9 червня 2011 р., № 18370124 від 15 вересня 2011 р.). В одній справі задоволено скаргу міської державної адміністрації, оскільки суди попередніх інстанцій неправильно визначили юрисдикцію для розгляду справи (ухвала № 18208026 від 4 серпня 2011 р.).

За всю практику Вищий адміністративний суд лише в одній справі став на бік пікетувальників та відмовив у задоволенні скарги обласної державної адміністрації, але це було ще три роки тому (див. ухвалу № 3213459 від 9 жовтня 2008 р.).

На жаль, формуючи свою практику касаційна інстанція орієнтує суди на застосування радянського законодавства, мало того, тих положень, які прямо суперечать Конституції України. Йдеться про Указ Президії Верховної Ради СРСР «Про порядок організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій в СРСР». Цей акт заснований на дозвільній концепції реалізації права на мирні зібрання, а не на повідомній, як це встановлено Конституцією України. Попри це Вищий адміністративний суд неодноразово посилався на нього у своїх рішеннях як на акт, який потрібно застосовувати. Зокрема, в ухвалі № 16540890 від 1 червня 2011 р. суд касаційної інстанції зазначив: «Відповідно до положення пункту шостого Указу № 9306-ХІ  виконавчий комітет Ради народних депутатів забороняє збори, мітинг, вуличний похід або демонстрацію, якщо мета їх проведення суперечить Конституції СРСР (!), конституціям союзних і автономних республік або загрожує громадському порядку і безпеці громадян». Це саме та частина Указу, яка викликає найбільший дисонанс із Конституцією.

Наслідуючи таку практику касаційної інстанції, Полтавський окружний адміністративний суд воскресив ще один акт з радянських часів – Постанову Верховної Ради Української РСР«Про невідкладні заходи по зміцненню законності і правопорядку в республіці» від 29 листопада 1990 р. Згідно з пунктом 3 постанови, «з метою забезпечення нормальної життєдіяльності міст та інших населених пунктів республіки виконавчим комітетам місцевих Рад народних депутатів доручено визначити відповідні місця для проведення мітингів, демонстрацій та інших масово-політичних заходів громадян. Дозволити їх проведення у неробочий час, вихідні дні тижня та у спеціально відведених місцях за умови забезпечення належного громадського порядку». З посиланням на цей акт було заборонено проводити пікет місцевої державної адміністрації, оскільки, згідно з положенням виконкому міської ради, для проведення мирних зібрань визначено територію… біля стадіону «Ворскла» (див. постанови Полтавського окружного адміністративного суду №19372058, №19370317 від 2 листопада 2011 р.).

Вищий адміністративний суд подекуди застосовує аналогічні акти органів місцевого самоврядування. Так, в ухвалі № 16785977 від 7 червня 2011 р. суд зазначив: «Відповідно до пункту 1 рішення Київської міської ради від 29 червня 2000 року №225/946 «Про особливості організації і проведення культурно-масових заходів та загальнодержавних свят в центральній частині м. Києва» в центральній частині м. Києва дозволяється проводити культурно-масові заходи тільки загальнодержавного значення в дні національних свят».

На наш погляд, орган місцевого самоврядування, приймаючи акти, які встановлюють не передбачені Конституцією та законами України обмеження, виходять за межі своєї компетенції. А суди в свою чергу застосовують не передбачені Конституцією України підстави для заборони мирних зібрань, що не засновані на законі. Такої ж позиції дотримується і Венеціанська комісія, яка зауважила, що «кожне громадське місце має бути відкрите для проведення зібрань; заборона зібрань у безпосередній близькості від об’єктів високої небезпеки повинна стосуватися лише негромадських місць (місць заборонених для громадськості)» (Пп.Eп.7 Спільної думки Венеціанської комісії та ОБСЄ/БДІПЛ щодо свободи мирних зібрань в Україні від 19 жовтня 2010 р.).

Таким чином, що зазначені акти радянського законодавства і прийняті на їх основі рішення органів місцевого самоврядування не можуть застосовуватися після набрання чинності Конституцією України з метою обмеження свободи мирних зібрань.

Приклади урахування міжнародних стандартів

Попри те, що найчастіше суди йдуть назустріч не громадянам, а органам влади, слід звернути увагу на випадки судової практики, яка ураховує міжнародні стандарти щодо свободи мирних зібрань. На жаль, поки що вони є поодинокими.

По-перше, слід згадати про два випадки визнання незаконними положень про організацію та порядок проведення мирних зібрань, затверджених рішеннями органів місцевого самоврядування. Так, Львівський апеляційний адміністративний суд дійшов висновку, що положення «Про визначення порядку організації та проведення в м. Чернівці мирних зібрань» є таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили і зазначив, що «звуження змісту прав і свобод, зокрема шляхом зменшення часу, визначення місця реалізації гарантованих прав чи іншими способами, у розумінні он.22 Конституції, є обмеженням прав і свобод, гарантованих Конституцією України» (постанова №13955587 від 10 лютого 2011 р.). Аналогічне рішення було прийнято і в Сімферополі.

Як позитивний приклад можна навести рішення суду, яким було дозволено контрдемонстрації. Так, Окружний адміністративний суд АРК вказав, що: «згідно з практикою Європейського суду з прав людини право на мирні заходи не може бути обмежене у випадку наявності іншої групи людей, які мають альтернативні погляди, ніж організатори мирного заходу. В таких випадках влада має не забороняти запланований захід, але забезпечити реалізацію права на проведення також і альтернативного зібрання та охорону громадського порядку відносно усіх учасників» (постанова № 18950062 від 4 листопада 2011 р.).

Також гідною для наслідування є позиція Окружного адміністративного суду м. Севастополя, що обов’язок забезпечувати громадський порядок лежить на органах влади: «всі питання щодо забезпечення громадського порядку, прав та свобод інших людей покладено на позивача, а не на організатора громадських заходів» (постанова № 14151808 від 28 січня 2011 р.).

Актуальними і цікавими для громадськості є причини заборони проводити мирні заходи біля помешкання Президента у Нових Петрівцях, відомого як Межигір‘я. Київський окружний  адміністративний суд заборонив акцію журналістів, оскільки її «планується провести по вулицях, де розташовані житлові будинки…, не дотриманий необхідний баланс між несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів мешканців села і іншого населення і цілями, на досягнення яких були спрямовані оскаржувані дії» (див. постанову № 16942910 від 28 січня 2011 р.).Цілком переконливо, на наш погляд, виглядає позиція Київського апеляційного адміністративного суду, який, скасувавши зазначене рішення першої інстанції, наголосив: «саме по собі проведення мирної акції на вулицях з житловими будинками не є свідченням того, що права, свободи та інтереси мешканців села будуть порушені та не може бути підставою для задоволенні позову». Однак у червні 2010 р. за аналогічних обставин апеляційний суд чомусь став на сторону органів влади.

Висновки

Продовження практики заборон мирних зібрань у 2011 р. не лише засвідчує ігнорування судами міжнародних стандартів, а й підштовхує до думки, що це робиться свідомо, на догоду політичним інтересам. Цьому сприяє й відсутність спеціального закону, який відповідав би міжнароднимстандартам.Суди застосовують акти законодавства Радянського Союзу і підзаконні акти органів місцевого самоврядування, які обмежують конституційне право на мирні зібрання. Суд касаційної інстанції лише консервує таку негативну практику.

Усупереч міжнародним стандартам суди забороняють мирні зібрання у разі збігу їх з іншими заходами, у тому числі контрдемонстрації; у зв’язку з формальними недоліками у повідомленні про мирне зібрання; через проведення зібрання у «недозволеному» громадському місці; через надуману неспроможність органів влади забезпечити громадський порядок, безпеку руху транспорту чи пішоходів, дотримання правил благоустрою тощо.

У 2011 р. з‘явилося перше судове рішення про заборону мирного зібрання, яке формально відповідає конституційним підставам і меті обмеження свободи мирних зібрань (через загрозу теракту). Але обставини прийняття і виконання такого рішення свідчать про те, що загроза теракту не була реальною, а, швидше за все, створена органами влади саме з метою заборони пікету.   

Позитивна практика судів, яка б ураховувала міжнародні стандарти, на жаль, є поодинокою. Враховуючи сьогоднішні реалії, для суспільства є необхідним закон про свободу мирних зібрань, який би захищав громадян від свавілля із боку місцевих органів влади, судів та правоохоронців. 

---

Реквізити статті

Куйбіда Р., Середа М. Мирні зібрання: рік заборон // Юридичний вісник України. – 2012. – №1-2 (862-863). – С. 18-19.