Міжнародні стандарти та зарубіжний досвід забезпечення реалізації реформи політичних фінансів засобами юридичної відповідальності

За міжнародними стандартами кожна держава повинна встановити ефективні, пропорційні та переконливі санкції за порушення правил фінансування партій, дотримання ними правил фінансової та звітної дисципліни. Зокрема, у Правилах щодо фінансування політичних партій, прийнятих Венеціанською Комісією на 46-му пленарному засіданні у м. Венеція (9–10 березня 2001 року), зазначається, що «будь-які порушення у фінансуванні політичних партій мають тягнути за собою санкції, пропорційні серйозності порушення, зокрема у вигляді втрати всього або частини державного фінансування в наступному році». Далі наголошується, що правила щодо накладення санкцій мають застосовуватися обраними суддями (конституційного або інших судів) відповідно до закону.

Досить тривалий практичний досвід різних країн світу у цій сфері говорить про те, що правила фінансування партій не виконуються, якщо вони не забезпечені ефективною системою примусових заходів реагування. Саме тому майже у всіх країнах, в яких запроваджено державне фінансування партій, а також комплексний контроль за їхніми доходами та витратами, передбачено різні види санкцій за порушення базових правил у сфері політичних фінансів та фінансової звітності партій.

У багатьох країнах світу забезпечення ефективності юридичної відповідальності вважається найслабшою ланкою в системі контролю за фінансуванням партій. Однією з визначальних вимог до передбачених законодавством санкцій визнається їхня пропорційність ступеню шкідливості (небезпечності) вчиненого правопорушення. До того ж санкції повинні носити й достатній стримуючий характер, а також враховувати фінансовий стан різних партій. Утім, як показує аналіз зарубіжного законодавства, далеко не всім країнам вдалося досягти такого балансу.

Реакція з боку держави на порушення правил у сфері фінансування партій та подання ними фінансової звітності в різних країнах світу є досить різною. Одне й те саме порушення в одних країнах може вважатися адміністративними правопорушеннями, а в інших – злочином. В одних країнах воно тягне за собою зупинення чи припинення державного фінансування партії, в інших – штраф, що накладається на партію або її керівника, а в окремих – ув’язнення.

Нижче ми наведемо інформацію лише про найбільш поширені санкції, які можуть бути застосовані до порушників законодавства про фінансування партій у різних країнах світу.

За відносно несуттєві порушення правил фінансування партій, інших правил фінансової дисципліни та звітності досить часто застосовується санкція у виді попередження.

Цей вид стягнення швидко та легко застосовується. Його визначальною рисою є те, що після його застосування партія має можливість виправити ситуацію (зокрема, припинити вчинення правопорушення чи усунути його наслідки) та не зазнати суворих правообмежень майнового чи немайнового характеру з боку держави. Щоправда, попередження має ефективний вплив лише в тих країнах, в яких ефективно функціонують інститути громадянського суспільства, які цікавляться політичним фінансуванням, виборчими процесами та політикою в цілому. Лише в такому випадку застосування попередження до певної партії має певні «негативні наслідки» (суспільний осуд, негативна оцінка партії, внаслідок чого партія втратить частину голосів виборців тощо), яких партія буде «боятися» і робити все можливе, щоб більше такого не сталося.

Наприклад, у Туреччині Конституційний суд може прийняти рішення про попередження партії, попросивши її усунути порушення. Проте, невиконання такого попередження не тягне за собою настання будь-яких інших санкцій для партії, що є не зовсім логічним. За законодавством Туркменістану, якщо партія чи її структурні підрозділи порушують Конституцію, законодавство про партії, інші нормативно-правові акти чи недотримуються вимог власних же статутів чи програм, то їм видається письмове попередження та встановлюється термін (щонайменше один місяць) для усунення цих порушень.

Найбільш поширеним видом санкції, яка застосовується у багатьох країнах світу (близько 140) до порушників правил у сфері фінансування партій та подання ними фінансової звітності, є штраф.

Це пояснюється тим, що штраф, з одного боку, є легким і зручним у застосуванні, а з іншого – досить ефективним, економічно вигідним та таким, що задовольняє інтереси держави і суспільства.

Штрафи можуть накладатися на партії, фізичних та/або юридичних осіб, які порушують ті чи інші правила у сфері надання, отримання чи використання партією майна або правил фінансового звітування.

Наприклад, у Республіці Кіпр за будь-яке порушення положень законодавства про партії на винну особу накладають адміністративний штраф розміром до 20 000 євро. Щорічні пожертвування від фізичних або юридичних осіб обмежені сумою у 50 000 євро на кожну партію. Якщо ж приватні внески приймаються партією з перевищенням цієї суми, то з партії стягується штраф. Розмір такого штрафу не може бути більшим за потрійну різницю між фактично отриманою та дозволеною законодавством сумами.

В Ефіопії партія може бути оштрафована за використання фінансової субсидії, наданої їй урядом на цілі та діяльність не за призначенням, за ненадання звіту протягом встановленого строку, за подання недостовірного фінансового документу тощо.

В Угорщині партія, яка прийняла грошовий внесок всупереч існуючих правил (від анонімних осіб, іноземних держав тощо), зобов’язана протягом 15 днів перерахувати суму такого внеску до державного бюджету. У разі невиконання цієї вимоги сума внеску стягується за правилами стягнення податкової заборгованості.

В Уругваї за прийняття партіями незаконних внесків (зокрема, внески або пожертвування від злочинних організацій або незаконних об’єднань, від концесіонерів або підрядників, від професійних асоціацій або профспілок, від урядів, іноземних суб’єктів або фондів) та невідображення витрат стягується штраф удвічі більший за суму таких внесків чи витрат. На осіб, які здійснили незаконний внесок на користь такої партії, також накладається штраф розмір якого може бути від 2 до 10 разів більшим за розмір незаконного внеску.

Зупинення державного фінансування є не дуже поширеною в світі санкцією за порушення правил політичного фінансування, хоча в Європі вона могла би бути доволі ефективною, адже партії європейських країн мають суттєву залежність від державних коштів.

Наразі така санкція передбачається за законодавством Уругваю, Чехії, України та деяких інших країн. Наприклад, якщо партія Уругваю повторно не виконує вимоги законодавства про партії, то суд може зупинити державне фінансування такій партії на термін до одного року. У Чехії така санкція може застосовуватися до тих пір, поки партія не подасть річний фінансовий звіт або такий звіт не буде доповнено (у разі, якщо він був неповним). Після виконання партією свого обов’язку державне фінансування відновлюється.

Втрата всього або частини державного фінансування є однією із найпоширеніших санкцій, які можуть бути застосовані до партій (існує приблизно у 32% країн світу). В країнах, де більшість партій отримують державне фінансування, яке складає значну частину їхніх доходів, ця санкція є надзвичайно ефективною.

Так, у Республіці Кіпр ця санкція застосовується у разі вчинення партією повторного правопорушення у сфері фінансування партій та подання ними фінансової звітності.

У Німеччині неподання партією річного звіту до парламенту або ненадання необхідної інформації щодо різних видів доходів є підставою для припинення виплати подальшого щорічного державного фінансування цій партії.

В Угорщині державна підтримка партії зменшується на суму прийнятого з порушенням закону грошового внеску від фізичної чи юридичної особи.

Якщо партія Туреччини не надає запитуваної інформації чи документації на друге повідомлення, то спеціальний державний орган може подати позов до суду про позбавлення партії державної фінансової підтримки на поточний рік (частково або повністю).

Однією з найпоширеніших (така санкція передбачена приблизно у 30% країн світу) та найбільш дієвих санкцій у сфері політичного фінансування є конфіскація отриманих партією внесків. Реальне застосування цієї санкції досить успішно стримує донорів від надання незаконних внесків, а партії – від їх отримання. Відсутність такої санкції у законодавстві тієї чи іншої країни спокушає партії отримувати внески від осіб, які не мають права здійснювати внески на користь партій, або від осіб, які хоч і мають право здійснювати такі внески, але здійснюють їх у заборонених законом обсягах.

Так, згідно зі ст. 28 Закону Кенії «Про політичні партії» жодна особа або організація, протягом одного року, не має права надавати партії підтримку у формі внесків на загальну суму, що перевищує 5% загальних витрат такої партії (за показниками минулого року). Якщо партія отримує суму, що перевищує зазначене обмеження, то на неї накладається штраф, а сума, що перевищує зазначене обмеження, конфіскується.

У Молдові всі внески, отримані від осіб, які не мають права здійснювати фінансування партій (матеріальна підтримка з боку інших держав, міжнародних організацій, підприємств або органів, які фінансуються державою або з державним або іноземним капіталом, неприбутковими організаціями, профспілками, благодійними чи релігійними організаціями, громадянами Молдови, які є неповнолітніми або проживають за кордоном, іноземними громадянами та анонімними особами або особами, які діють від імені третіх осіб), а також частина тих внесків, що перевищують граничний рівень, за рішенням суду конфіскуються.

Оскільки визначальною метою кожної партії є участь у виборах та заняття її представниками якомога більшої кількості виборних посад, то на практиці надзвичайно ефективною виявляються санкції у виді позбавлення партії права висувати кандидатів на виборах та у виді позбавлення конкретної фізичної особи права займати виборні посади.

Наприклад, партіям Болівії, які не подають фінансові звіти, можуть призупинити їх право на участь у наступних національних або муніципальних виборах.

В Індії кандидат може бути дискваліфікований (позбавлений права займати виборні посади) строком на 3 роки, якщо він не подав фінансовий звіт щодо витрат на передвиборчу агітацію в порядку визначеному регулятивним законодавством.

За законодавством Японії кандидат може втрати право зайняти обрану посаду, якщо буде доведено, що витрати на його кампанію перевищують встановлену межу. Особам, які свідомо отримували внески від іноземців, може бути заборонено займати публічні посади строком до 5 років.

Зупинення діяльності партії є не дуже поширеною санкцією, що застосовується до партій за порушення вимог законодавства про партії (за даними The Political Finance Database така санкція передбачена в законодавстві 21 країни світу). Варто відзначити, що під «зупиненням діяльності партії» зазвичай мається на увазі зупинення її «звичайної» (поточної) діяльності (залучення коштів, пропагандистко-інформаційна діяльність, проведення виборчих кампаній тощо). Зупиняється діяльність партії або на певний чітко визначений період, або до виконання партією певних вимог, що стали причиною застосування цієї санкції.

Наприклад, відповідно до законодавства Туркменістану діяльність партії за рішенням суду може бути зупинена на строк до 6 місяців, якщо вона вчасно (у термін, визначений контролюючим органом) не усунула допущені порушення законодавства цієї країни.

Уряд Чехії може почати судовий процес про зупинення діяльності партії, якщо партія не представила повний фінансовий звіт Палаті депутатів та не подала його протягом року Вищому адміністративному суду на вимогу Палати депутатів.

За інформацією The Political Finance Database законодавством 40 країн світу передбачено можливість припинення діяльності (ліквідації, розпуску тощо) партій, які допустили певні порушення законодавства про партії. Припинення діяльності партій є винятковим заходом реагування на правопорушення у сфері політичних фінансів та застосовується лише в тих випадках, коли всі інші (менш обмежувальні) заходи вичерпані. Застосування цього заходу є виправданим й у тих випадках, коли встановлено факт систематичного ухилення партії від звітування перед контролюючим органом, тривалої відсутності політичної активності партії або її фіктивності (як правило це партії, які існують тільки «на папері»). У будь-якому випадку, цей захід не повинен бути інструментом розправи над конкурентними чи опозиційними партіями з метою їхнього усунення від участі у виборчих процесах чи політичній діяльності в цілому.

Наприклад, можливість припинення діяльності партії передбачено законодавством Латвії. При цьому спочатку судом приймається рішення про зупинення діяльності партії, а вже потім за зверненням Бюро із запобігання та боротьби з корупцією (KNAB) суд вирішує питання про її ліквідацію.

Аналіз зарубіжного законодавства дозволяє стверджувати, що кримінальна відповідальність встановлюється за дуже суттєві порушення у сфері політичного фінансування та виключно за свідомі (умисні) дії або бездіяльність особи. Такий підхід видається виправданим, оскільки встановлення такої відповідальності за відносно незначні порушення у цій сфері призведе до того, що на практиці вона не реалізовуватиметься, а отже й не виконуватиме жодного стимулюючого впливу. Наприклад, за законодавством Єгипту кримінальна відповідальність настає за отримання внесків (грошей, пільг, переваг тощо) від іноземців та іноземних юридичних осіб, а також за порушення заборони отримувати винагороду за виконання / невиконання конкретних дій чи прийняття конкретних рішень.

У світі існує декілька країн, в яких не передбачено жодних санкцій за порушення правил фінансування партій чи подання ними фінансової звітності. Наприклад, у Швейцарії та Мадагаскарі наразі не передбачено жодних заходів юридичної відповідальності за порушення таких правил.

Підбиваючи певні підсумки аналізу зарубіжного досвіду застосування санкцій за порушення правил політичного фінансування варто відзначити, що запровадження справедливих (зокрема, пропорційних) та ефективних санкцій сприяє дотриманню правил фінансування партій, а також забезпечує високий рівень фінансової та звітної дисципліни. І навпаки, відсутність таких санкцій, їх несправедливість та/або неефективність призводить до суттєвого зниження правопорядку в цій сфері.

На останок варто звернути увагу на те, що в світі немає єдиного підходу (моделі) до системи забезпечення дотримання законодавства про фінансування партій та їх фінансової звітності через інститути юридичної відповідальності (застосовуються принципово різни види юридичної відповідальності, передбачені принципово різні види та розміри покарань/стягнень). Проте, є низка проблем, з якими стикається значна кількість країн: відсутність належних ресурсів у контролюючого органу для виявлення та фіксації цих правопорушень; невизначеність повноважень чи нечіткість процедур притягнення до юридичної відповідальності; несамостійність та залежність контролюючого органу від уряду; небажання/неспроможність цього органу приймати політично незаангажовані рішення; низька активність громадянського суспільства в контексті виявлення таких фактів тощо. Детальний аналіз проблем, з якими вже стикнулися інші країни, а також шляхів їх вирішення може стати в нагоді під час удосконалення українського законодавства.

Дмитро Калмиков, Юлія Зальцберг, експерти Центру політико-правових реформ