Концепція реформування інституту адміністративної відповідальності в Україні

Розділ I. Мета та завдання Концепції

Метою Концепції реформування інституту адміністративної відповідальності в Україні (далі – Концепція) є забезпечення правопорядку та реалізація принципу верховенства права в адміністративних відносинах, що виникають між фізичними і юридичними особами – з одного боку, та публічною адміністрацією (органами державної влади, органами місцевого самоврядування, їхніми посадовими і службовими особами) – з іншого.

Концепція спрямована на забезпечення прав, свобод та інтересів фізичних і юридичних осіб при притягненні їх до адміністративної відповідальності, утвердження поваги до права та забезпечення невідворотності відповідальності за вчинення адміністративних проступків.

Завданнями Концепції є:

1) визначити напрями реформування інституту адміністративної відповідальності, зокрема, щодо встановлення конкретних заходів такої відповідальності і запровадження належної адміністративної процедури, проведення чіткого розмежування між сферами адміністративної та кримінальної відповідальності;

2) окреслити шляхи оновлення законодавства у цій сфері;

3) визначити етапи практичної реалізації передбачених заходів реформування.

Розділ IІ. Стан інституту адміністративної відповідальності в Україні

Інститут адміністративної відповідальності в незалежній Україні не піддавався ґрунтовним змінам. Чинний Кодекс України про адміністративні правопорушення був прийнятий в радянські часи (1984 рік). З того часу в нього внесено величезну кількість змін, які не мають системного характеру, відзначаються надмірною деталізацією і необґрунтовано перетворюють адміністративне деліктне законодавство у зібрання казуальних правил.

Поряд із Кодексом в правовій системі України є ще велика кількість інших нормативно-правових актів (близько 50), які встановлюють відповідальність фізичних та юридичних осіб за вчинення адміністративних проступків. Це негативно відображається на додержанні прав людини, оскільки у різних актах за однаково шкідливі проступки встановлюються відмінні заходи відповідальності.

Неприпустимим є запровадження адміністративної відповідальності через положення підзаконних нормативно-правових актів, що прямо порушує вимогу пункту 22 частини першої статті 92 Конституції України про те, що діяння, які є адміністративними правопорушеннями, та відповідальність за них визначаються виключно законами України.

У законодавця та при правозастосуванні панівним є ставлення до інституту адміністративної відповідальності як до такого, що доповнює сферу кримінального права. До нього традиційно намагаються віднести всі ті діяння, що за своєю шкідливістю не можуть бути кримінально-караними. Від цього страждає якість законодавства про адміністративні проступки. Є випадки, коли одні й ті ж або схожі діяння передбачаються у Кримінальному кодексі України та Кодексі України про адміністративні правопорушення. Це порушує права осіб та суперечить принципу юридичної визначеності, оскільки дозволяє відповідним органам держави на власний розсуд пред’являти обвинувачення у вчиненні злочину або адміністративного проступку, або того й іншого одночасно.

Юридичні особи до цього часу Кодексом про адміністративні правопорушення не визнаються суб’єктами вчинення адміністративних деліктів. Згідно з радянською традицією, адміністративну відповідальність несе посадова особа. В соціалістичну добу така конструкція відповідальності була обґрунтована з огляду на державну форму власності переважної більшості підприємств, установ і організацій і представлення їх у конкретних правовідносинах «директором». Цей механізм є повністю непридатним для сучасного стану розвитку суспільства, економіки і права, коли і фізичні, і юридичні особи є рівнозначними учасниками більшості правовідносин. При цьому в багатьох нормативно-правових актах передбачаються штрафи, фінансові санкції до юридичних осіб, які мають всі ознаки відповідальності за адміністративні проступки.

Процедури притягнення до відповідальності за вчинення адміністративних проступків не відповідають багатьом вимогам до таких процедур у частині дотримання прав людини і основоположних свобод, зокрема положенням Рекомендації № R (91) 1 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам стосовно адміністративних санкцій від 13 лютого 1991 року.

Крім того, деякі елементи адміністративної процедури переобтяжені примусовими заходами, що мають кримінально-процесуальний характер (доставлення особи, затримання особи, особистий огляд, огляд речей, вилучення речей і документів). Поширеною є невиправдана практика застосування таких заходів для обмеження прав особи в ситуації, коли особа підозрюється у вчиненні злочинів, але підстави для застосування до неї заходів кримінально-процесуального примусу при цьому є недостатніми. Окремі процедури суттєво відрізняються залежно від сфери вчинення проступків (податкова, банківська, митна тощо).

Розширення судової юрисдикції щодо справ про адміністративні проступки (близько 2 млн. на рік) та незабезпечення дотримання процедурних прав осіб призводить до ще більшого зниження ефективності адміністративної відповідальності та зменшення її ролі у механізмі забезпечення правопорядку в державі. У випадку судового розгляду справи про адміністративний проступок проходить довгий період від моменту вчинення проступку і накладення стягнення (у випадку його накладення), що негативно впливає на превентивну дію адміністративного деліктного законодавства.

Наслідком цього є, зокрема, порушення Україною права особи на справедливий суд, передбаченого статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, зокрема щодо розумності строків розгляду справ. Водночас порушуються вимоги статті 2 Протоколу № 7 до Конвенції внаслідок відсутності належного механізму оскарження судових рішень у справах про адміністративні правопорушення, що вже констатувалося Європейським судом з прав людини в справі «Гурепка проти України».

У багатьох випадках через недоліки процедури або застарілість санкцій винуваті особи уникають адміністративної відповідальності або несуть символічну відповідальність.

Існуюча система адміністративних стягнень, застосування яких становить зміст адміністративної відповідальності, у наш час не забезпечує потреб охорони правопорядку. Розміри адміністративних стягнень (переважно штрафів) часто не узгоджуються із суспільною шкідливістю адміністративних проступків, а розмір штрафу визначається не в національній валюті (гривні), а із використанням різних масштабів (розміру неоподатковуваного мінімуму доходів громадян, мінімальної заробітної плати тощо).

Розділ IІІ. Напрями реформування

1. Слід переглянути систему понять і термінів, що застосовуються у сфері адміністративної відповідальності. Під адміністративним правопорушенням розумітиметься порушення положень законодавства будь-яким суб’єктом адміністративних правовідносин, у тому числі й суб’єктом владних повноважень. Адміністративна відповідальність за вчинення адміністративних правопорушень застосовуватиметься як до фізичних і юридичних осіб, так і до адміністративних органів, а відповідальність за вчинення адміністративних проступків (деліктів) – виключно до фізичних чи юридичних осіб. Таким чином, «адміністративне правопорушення» стане ширшим за обсягом поняттям, ніж адміністративні делікти фізичних і юридичних осіб. Запровадження такої концепції адміністративної відповідальності є ще одним кроком до утвердження рівності у відносинах особи з державою.

Орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа під час виконання своїх владних повноважень не можуть бути суб’єктами вчинення адміністративного проступку. Але вони можуть бути притягнуті до адміністративної відповідальності за вчинення адміністративного правопорушення, яке полягає у порушенні певних суб’єктивних прав фізичних чи юридичних осіб, що реалізовуються у публічних правовідносинах (виборчі права, право на отримання інформації, надання дозволів, житловий облік, встановлення цін та тарифів тощо). Порядок притягнення публічних суб’єктів до адміністративної відповідальності визначений Кодексом адміністративного судочинства України. Як вид адміністративної відповідальності може розглядатися оскарження рішень, дій та бездіяльності суб’єктів владних повноважень у адміністративному (досудовому) порядку, в тому числі з метою відшкодування шкоди у позасудовому порядку.

Якщо апеляційний адміністративний орган або адміністративний суд визнає певні рішення, дії або бездіяльність посадової чи службової особи адміністративним правопорушенням, то приватній фізичній чи юридичній особі буде відшкодована шкода, завдана порушенням, а до посадової чи службової особи – можуть застосовуватися заходи дисциплінарної відповідальності, або винесена окрема ухвала адміністративного суду про необхідність розслідування дисциплінарного проступку.

2. Заходи відповідальності за адміністративні проступки (передбачені законом адміністративні правопорушення, вчинені фізичними чи юридичними особами) будуть визначені новим кодифікованим актом – на заміну чинному Кодексу України про адміністративні правопорушення. Новий акт матиме назву «Кодекс України про адміністративні проступки і стягнення» (надалі – Кодекс), оскільки визначатиме загальні положення і окремі склади  адміністративних проступків та особливості застосування адміністративних стягнень. 

У цьому акті доцільно кодифікувати всі норми, що передбачають склади адміністративних проступків, за які встановлена відповідальність фізичних і юридичних осіб. Таким чином, положення щодо відповідальності фізичних та юридичних осіб за вчинення адміністративних проступків буде вилучено з інших нормативно-правових актів.

Здійснення повної кодифікації на цьому етапі розвитку суспільства й держави сприятиме досягненню відповідності між ступенем небезпеки адміністративного проступку та заходами відповідальності за його вчинення. Також це відповідатиме Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи стосовно адміністративних санкцій та Пояснювальному меморандуму до неї.

Кодекс складатиметься з:

1) Загальної частини, де міститимуться загальні положення про відповідальність за адміністративні проступки:

– законодавство про адміністративні проступки;

– поняття і принципи відповідальності за адміністративні проступки;

– суб’єкти адміністративних проступків;

– обставини, які виключають відповідальність за адміністративні проступки;

– заходи відповідальності за адміністративні проступки;

– правила застосування адміністративних стягнень;

2) Особливої частини, де розміщуватимуться склади адміністративних проступків відповідно до об’єктів посягання. Доцільно у кожній статті Особливої частини Кодексу визначити адміністративний орган, який розглядатиме справу про цей адміністративний проступок.

Виклад статей Особливої частини буде побудовано таким чином:

«Стаття ___. Куріння тютюнових виробів у заборонених місцях

1. Куріння тютюнових виробів у місцях, де це заборонено законом, а також в інших місцях, визначених рішенням відповідної сільської, селищної, міської ради, –

тягне за собою попередження або накладення штрафу восьмої категорії.

Справи про адміністративні проступки, передбачені цією статтею, розглядаються адміністративними органами у сфері внутрішніх справ.»

Необхідно також оптимізувати структуру Особливої частини Кодексу за допомогою вилучення положень, які містять дублюючі склади, непрацюючих норм та норм, які конкурують з Кримінальним кодексом.

3. Суб’єктами вчинення адміністративних проступків необхідно визнати лише фізичних та юридичних осіб. Діяння юридичної особи вважатиметься караним, якщо воно є наслідком діянь фізичних осіб, що її представляли у відповідних відносинах. Доцільно відмовиться від визнання суб’єктами адміністративних проступків посадових осіб, які діють від імені юридичної особи. У цих випадках суспільно шкідливими є наслідки невиконання певних правил (наприклад, охорони природи, благоустрою тощо) саме юридичною особою. А в межах юридичної особи має вирішуватися внутрішнє питання (поза інститутом адміністративної відповідальності) про характер і межі відповідальності її посадової особи.

Надалі слід уникати визначення особливостей відповідальності за адміністративні проступки спеціальних суб’єктів – військовослужбовців та інших осіб, на яких поширюється дія дисциплінарних статутів. Це порушує конституційний принцип рівності прав людини, оскільки дозволяє зазначеним особам уникати адміністративної відповідальності за вчинення більшості адміністративних проступків через поширення на них відповідних дисциплінарних положень.

Невиправданим залишається збереження у сфері відповідальності за адміністративні проступки спеціального статусу неповнолітніх віком від 16 до 18 років, запозиченого свого часу з кримінального законодавства. Неповнолітніх осіб слід визнати повноцінними суб’єктами проступків, зважаючи на помірну тяжкість відповідальності в адміністративному деліктному законодавстві.

Сфера відповідальності за адміністративні проступки потребує корінної зміни в підходах до визначення вини. Існуюча теорія вини адміністративних правопорушень, механічно запозичена з кримінального права, має бути замінена на концепцію об’єктивної вини. Відповідно до цього фізична особа, у тому числі та, яка представляла у відповідних відносинах юридичну особу, вважатиметься винуватою у вчиненні діяння, якщо дія або бездіяльність є усвідомленою і має наслідком порушення положень закону. Така новація дозволить визнати юридичних осіб повноцінними суб’єктами відповідальності і привести вітчизняне законодавство в цій частині у відповідність до правової доктрини західно-європейських країн.

Необхідно вилучити з переліку обставин, що виключають відповідальність за адміністративні проступки, необхідну оборону, з огляду на те, що жоден склад проступку не передбачає безпосереднього посягання на особу (заподіяння шкоди саме особі).

У Кодексі не повинно бути положення про звільнення від відповідальності за малозначністю вчиненого проступку та положення про можливість передачі матеріалів на розгляд громадськості.

4. Адміністративні проступки повинні бути підвідомчі лише органам виконавчої влади, виконавчим органам місцевого самоврядування, тобто адміністративним органам. Інші суб’єкти (у тому числі установи, організації, підприємства) можуть отримувати повноваження щодо притягнення приватних осіб до адміністративної відповідальності лише у випадку делегування їм функцій публічної адміністрації відповідно до закону. З переліку органів, уповноважених притягувати до відповідальності за вчинення адміністративних проступків, необхідно вилучити: суди (суддів); працівників, які здійснюють охорону підприємств, установ, організацій; представників органів громадської самодіяльності; представників органів самоорганізації населення тощо.

Вилучення судів з числа суб’єктів, уповноважених застосовувати заходи адміністративної відповідальності за вчинення адміністративних проступків, дозволить особам, які притягуються до відповідальності за вчинення адміністративних проступків, оскаржувати відповідні рішення до адміністративного суду в порядку, визначеному Кодексом адміністративного судочинства.

Більша частина адміністративних правопорушень, справи про які розглядаються нині судом, стануть підвідомчі органам виконавчої влади (наприклад, порушення правил дорожнього руху розглядатимуться органами внутрішніх справ, порушення трудового законодавства – органами охорони праці тощо). Інша частина цих правопорушень залишиться у судовій юрисдикції, але вони будуть класифіковані як «кримінальні проступки» і стануть предметом регулювання кримінального законодавства (наприклад, дрібне викрадення чужого майна, дрібне хуліганство, вчинення насильства в сім’ї або невиконання захисного припису, систематичне розпивання спиртних напоїв у громадських місцях тощо).

З урахуванням положень Концепції реформування кримінальної юстиції в Україні, критеріями для визнання деяких нинішніх адміністративних правопорушень кримінальними проступками будуть:

1) ступінь шкідливості для суспільних відносин;

2) вид стягнення.

Стягненнями, які свідчать про кримінально-правовий характер проступків, можуть бути:

– безоплатне вилучення предмета, який став знаряддям вчинення або безпосереднім предметом, та грошей, одержаних внаслідок вчинення проступку, а також майна, нажитого шляхом використання майна, одержаного внаслідок вчинення проступку;

– громадські роботи;

– короткостроковий арешт.

Адміністративними стягненнями залишаться лише попередження, штраф та тимчасове обмеження спеціального права, наданого особі.

Потрібно відмовитися від такого адміністративного стягнення як оплатне вилучення предмета, який став знаряддям вчинення або безпосереднім предметом адміністративного правопорушення, оскільки воно порушує вимоги статті 41 Конституції України.

Конфіскація та виправні роботи можуть застосовуватися лише як покарання за вчинення злочину. У передбачених законом випадках, за вчинення кримінальних проступків в особи може бути конфісковане майно, яке стало знаряддям або предметом цього проступку, або застосовано громадські роботи.

За вчинення адміністративних проступків вже не застосовуватиметься адміністративний арешт.

Необхідно змінити спосіб визначення розміру штрафів. Розміри штрафів можуть поділятися на кілька категорій, виходячи зі ступеню суспільної шкідливості адміністративних проступків. Базовою одиницею для обрахунку розміру штрафу визнати не неоподатковуваний мінімум доходів громадян, а національну валюту України (гривню). Слід передбачити можливість законодавчого збільшення розмірів штрафів у зв’язку із збільшенням рівня інфляції в країні.

5. Процедура притягнення до відповідальності приватних фізичних чи юридичних осіб за вчинення адміністративних проступків може бути визначена в Кодексі про адміністративні проступки і стягнення або в іншому акті – Адміністративно-процедурному кодексі (законі про адміністративну процедуру). Останній варіант дозволяє усунути дублювання таабо колізії у правовому врегулюванні процедури притягнення до відповідальності за вчинення адміністративних проступків. У будь-якому разі, за прикладом всіх європейських держав з відокрмеленим адміністративним деліктним законодавством, до процедури застосування адміністративних стягнень мають застосовуватися положення загальної адміністративної процедури, визначені в Адміністративно-процедурному кодексі.

Доцільно передбачити різні види процедур – просту (швидку) та ускладену, залежно від визнання особою своєї вини у вчиненні проступку та/або розміру стягнення.

Проста процедура проводитиметься, коли особа визнає свою вину на місці вчинення проступку, і полягатиме у складенні посадовою особою адміністративного органу відповідного акта та визначення розміру стягнення.

Ускладнена процедура буде здійснюватися у випадках невизнання особою своєї вини. Якщо для посадової особи адміністративного органу будуть очевидними обставини вчиненого проступку та вини особи, то нею складатиметься акт про проступок і накладення стягнення. У разі необхідності додаткового дослідження обставин складатиметься лише акт про проступок, а питання про застосування/незастосування адміністративного стягнення вирішуватиметься на підставі матеріалів розслідування (експертизи, свідчень особи, свідків тощо). У будь-якому разі мають бути передбачені належні механізми гарантування неупередженості (об’єктивності) адміністративного органу при розгляді справи про адміністративний проступок.

При будь-якій із зазначених процедур у особи залишатиметься можливість у визначений строк добровільно виконати стягнення або оскаржити накладення стягнення, у тому числі в адміністративному (досудовому) порядку.

Потребує удосконалення процедура початку адміністративного провадження, яке здійснюватиметься виключно за фактом, що містить ознаки адміністративного делікту. Початком адміністративного провадження вважатиметься звернення фізичної чи юридичної особи або отримання інформації іншим чином. На відповідних посадових осіб покладатиметься обов’язок розпочати адміністративне провадження негайно після отримання такого звернення або інформації.

Необхідно мінімізувати обсяг примусових заходів у процедурі застосування адміністративних стягнень. Посадові особи адміністративних органів будуть позбавлені права здійснювати примусовий огляд особи, речей, житла чи іншого володіння особи, примусове встановлення стану сп’яніння. Ці заходи проводитимуться тільки при добровільній згоді особи. А докази, отримані в справі про адміністративний проступок, можуть бути допустимими в цивільній або кримінальній справі лише у випадках, коли ці докази отримані з дотриманням правил, передбачених цивільним процесуальним чи кримінальним процесуальним законодавством України.

6. З метою підвищення дієвості відповідальності за повторні адміністративні проступки слід створити єдиний державний реєстр застосованих до осіб адміністративних стягнень, який дозволить відповідним адміністративним органам при вирішенні справ використовувати інформацію про факти застосування/незастосування стягнень. Зберігання даних про застосоване стягнення повинно бути обмежене розумним строком. Доступ до відомостей реєстру слід передбачити тільки для посадових осіб органу, який відповідає за його ведення, та адміністративного органу.

Розділ ІІІ. Етапи реформування інституту адміністративної відповідальності

Реформа законодавства про адміністративну відповідальність здійснюватиметься у три етапи.

Перший етап:

– підготовка проекту Кодексу України про адміністративні проступки і санкції;

– підготовка проекту Адміністративно-процедурного кодексу України;

– підготовка змін до Кримінального кодексу України щодо кримінальних проступків;

– підготовка проекту Кримінального процесуального кодексу України з відповідними процедурами розслідування і розгляду справ про кримінальні проступки;

– підготовка змін до Кримінально-виконавчого кодексу України;

– підготовка змін до Закону України «Про виконавче провадження».

Другий етап:

– прийняття Кодексу України про адміністративні проступки і санкції;

– прийняття Адміністративно-процедурного кодексу України;

– прийняття Кримінального процесуального кодексу України;

– прийняття Закону України «Про внесення змін до Кримінального кодексу України (щодо кримінальних проступків)»;

– прийняття Закону України «Про внесення змін до Кримінально-виконавчого кодексу України»;

– прийняття Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про виконавче провадження».

Третій етап:

– запровадження Кодексу України про адміністративні проступки і санкції;

– запровадження Адміністративно-процедурного кодексу України;

– запровадження Кримінального процесуального кодексу України;

– запровадження Закону України «Про внесення змін до Кримінального кодексу України (щодо кримінальних проступків)»;

– запровадження Закону України «Про внесення змін до Кримінально-виконавчого кодексу України»;

– запровадження Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про виконавче провадження».

Важливим у ході реформування є проведення постійного моніторингу наслідків законодавчих змін у сфері адміністративної відповідальності.